文/俞祖成 李健

市民提案：日本合作治理的新動(dòng)向

文/俞祖成 李健

問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)提出我國(guó)全面深化改革的總體目標(biāo)，即“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，從而迅速推動(dòng)以國(guó)家治理為總體治理，以政府治理和社會(huì)治理為分支范疇和子領(lǐng)域的治理改革。其中，作為社會(huì)治理所呈現(xiàn)出來(lái)的三種基本狀態(tài)之一，政府與社會(huì)組織和公民的合作治理是指“不同治理主體為解決共同事務(wù)而對(duì)各方治理性資源進(jìn)行的交換和共享”，“在廣義上，也是政府治理的緊密相關(guān)內(nèi)容”。然而，盡管有關(guān)合作治理方面的理論已經(jīng)燦然具備，但“在合作治理層面上的發(fā)展還缺乏深入的實(shí)踐”。為此，今后我們有必要在不斷總結(jié)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，積極借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在合作治理方面的有益經(jīng)驗(yàn)。甚為遺憾的是，國(guó)內(nèi)已有研究集中傾向關(guān)注歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，而選擇性忽視了同屬東亞儒家文化圈的鄰國(guó)日本在合作治理領(lǐng)域所取得的成績(jī)。

鑒于此，本文聚焦于日本近年來(lái)興起于城市內(nèi)部的合作治理新型實(shí)踐——市民提案，著重分析其創(chuàng)設(shè)背景、制度概要、民主合法性以及典型實(shí)踐等內(nèi)容，并嘗試總結(jié)出對(duì)我國(guó)的若干啟示，以供國(guó)內(nèi)相關(guān)研究和實(shí)務(wù)參考。

市民提案制度的創(chuàng)設(shè)背景及其民主合法性

在日本學(xué)界，合作治理（Collarboration Governance）通常表述為“協(xié)動(dòng)”。這個(gè)日式概念由日本行政學(xué)者荒木昭次郎首次提出。1990年，荒木昭次郎在其著作《參加與協(xié)動(dòng)》一書中根據(jù)美國(guó)政治學(xué)者奧斯特羅姆所提出的Coproduction理論，系統(tǒng)論證了采用“協(xié)動(dòng)”方式以提高公共服務(wù)生產(chǎn)效率的可能性。若干年后，荒木昭次郎對(duì)“協(xié)動(dòng)”進(jìn)行了重新詮釋：“協(xié)動(dòng)是實(shí)現(xiàn)某種共同目標(biāo)的手段，即兩個(gè)或兩個(gè)以上的行為主體在相互協(xié)商的基礎(chǔ)上，共同設(shè)定相互認(rèn)同的活動(dòng)目標(biāo)，并為完成這一目標(biāo)各行為主體基于平等立場(chǎng)展開(kāi)自主、自律的相互交流和通力合作，從而獲得單一行為主體所無(wú)法取得的具有相乘效應(yīng)的活動(dòng)成效?！焙?jiǎn)而言之，“協(xié)動(dòng)”特指政府與非營(yíng)利組織（Non-Profit Organization，以下簡(jiǎn)稱NPO）等社會(huì)力量的合作伙伴關(guān)系，其基本要素包括“兩個(gè)或兩個(gè)以上的合作主體”以及各主體之間的“平等性”“自主性”“相互作用”和“具有相乘效應(yīng)的活動(dòng)成效”。在荒木昭次郎提出“協(xié)動(dòng)”概念之后的短短20余年間，該詞已席卷日本絕大多數(shù)的地方自治體并成為最具話語(yǔ)權(quán)的政策用語(yǔ)之一?？梢哉f(shuō)，“協(xié)動(dòng)”為日本社會(huì)從“統(tǒng)治”走向“治理”提供了強(qiáng)有力的智力支持，并為日本政府創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式提供了新理念。在協(xié)動(dòng)理念的影響下，近年來(lái)日本不少市級(jí)自治體相繼實(shí)施名為“市民提案型協(xié)動(dòng)事業(yè)制度”或“協(xié)動(dòng)事業(yè)市民提案制度”（以下簡(jiǎn)稱“市民提案制度”），從而推動(dòng)日本城市內(nèi)部合作治理的實(shí)踐和發(fā)展。

在日本行政學(xué)者金井利之看來(lái)，市民提案制度之所以能夠在日本興起，是因?yàn)樗哂刑烊坏拿裰骱戏ㄐ院同F(xiàn)實(shí)功能性。

首先，關(guān)于民主合法性問(wèn)題，金井利之認(rèn)為日本議會(huì)民主制框架下的中央官僚或地方政府職員所擁有的提案權(quán)之所以具有民主合法性，是因?yàn)橹醒氩课组L(zhǎng)或地方行政首長(zhǎng)經(jīng)由民選產(chǎn)生。根據(jù)這個(gè)推論，金井利之提出“民主合法性的起源在于市民”之論斷。既然民主合法性最終歸屬市民，那么由市民或市民組織發(fā)起的政策提案就天然地?fù)碛忻裰骱戏ㄐ?。?dāng)然，并非任何市民或市民組織能夠享受完全意義上的政策提案權(quán)。例如各種經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、地產(chǎn)者及專家團(tuán)體等特殊利益集團(tuán)所擁有的提案權(quán)受到相關(guān)法律的規(guī)制和約束。

而關(guān)于現(xiàn)實(shí)功能性問(wèn)題，金井利之認(rèn)為，市民提案制度能夠有效化解提案權(quán)被政府部門壟斷的現(xiàn)實(shí)困境，即對(duì)于議會(huì)而言，市民提案與政府提案同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，增加議會(huì)的決策選項(xiàng)，從而強(qiáng)化議會(huì)的決策權(quán)。對(duì)于行政首長(zhǎng)而言，雖然其統(tǒng)轄的各行政部門在提案權(quán)上也存在內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，但最終很難超越行政部門固有的思維模式，而市民提案一方面使提案更加貼近社區(qū)層面的真實(shí)需求，有利于社會(huì)問(wèn)題的實(shí)際解決，提高經(jīng)費(fèi)的使用效益，另一方面能夠最大限度地激活更多的民間智慧，從而優(yōu)化行政首長(zhǎng)的決策權(quán)。

市民提案制度的典型實(shí)踐

根據(jù)日本學(xué)者佐藤?gòu)赜?012年在日本全國(guó)范圍內(nèi)所實(shí)施的有關(guān)市民提案制度的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，在參與問(wèn)卷調(diào)查的810個(gè)地方自治體中，已實(shí)施市民提案制度的地方自治體達(dá)到132個(gè) 。其中，大阪府豐中市所實(shí)施的市民提案制度被評(píng)選為五大示范性案例之一。

從2004年開(kāi)始，大阪府豐中市出臺(tái)以市民創(chuàng)意為基礎(chǔ)的市民提案制度，包括“提案公募型委托制度”和“協(xié)動(dòng)事業(yè)市民提案制度”。其中，前者是指行政部門為了解決某個(gè)特定領(lǐng)域的社會(huì)問(wèn)題，專門向公益類NPO公開(kāi)征集解決方案并擇優(yōu)選定合作對(duì)象共同實(shí)施項(xiàng)目的制度。而后者是指公益類NPO為了解決本地區(qū)所存在的社會(huì)問(wèn)題，獨(dú)自制定問(wèn)題解決方案并提交至行政部門，嘗試通過(guò)與行政部門的合作以更好地解決社會(huì)問(wèn)題的制度。通過(guò)對(duì)豐中市市民提案制度的詳細(xì)考察，我們可將日本市民提案制度所取得政策成效及其面臨的主要問(wèn)題總結(jié)如下。

（1）政策成效。通過(guò)“綜合計(jì)劃→公益活動(dòng)推進(jìn)條例→市民提案制度”這個(gè)制度架構(gòu)，豐中市實(shí)現(xiàn)了以法制化的方式推動(dòng)NPO等社會(huì)力量通過(guò)協(xié)動(dòng)方式深度參與社會(huì)治理。豐中市市民提案制度自2004年創(chuàng)設(shè)以來(lái)，盡管期間遭遇不少困難和挫折，但總體上基本維持了制度的穩(wěn)定性，并實(shí)現(xiàn)了合作治理的可持續(xù)性。根據(jù)豐中市發(fā)布的最新報(bào)告，其市民提案制度的政策成效可概括為以下幾點(diǎn)：第一，推動(dòng)NPO參與政策全過(guò)程，包括議題遴選、方案制定、政策實(shí)施以及政策評(píng)估；第二，重建NPO（市民）與政府部門的信任關(guān)系，同時(shí)通過(guò)協(xié)動(dòng)方式促進(jìn)NPO（市民）與地方公務(wù)員之間的相互學(xué)習(xí)和相互成長(zhǎng)；第三，充分發(fā)揮NPO的專業(yè)性和靈活性，以協(xié)動(dòng)方式提升市民參與的力度和廣度，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和市民滿意度；第四，通過(guò)政府部門與NPO的協(xié)動(dòng)，有效剔除政府部門的“條塊分割”所帶來(lái)的弊端并實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部變革；第五，擴(kuò)大志愿者活動(dòng)與協(xié)動(dòng)之間的界限，動(dòng)員更多的社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，從而強(qiáng)化公共服務(wù)供給的公開(kāi)性和透明度。

（2）主要問(wèn)題。當(dāng)然，作為新生事物的市民提案制度仍面臨諸多問(wèn)題。首先，從制度本身而言，市民提案制度存在手續(xù)較為繁瑣、普及性不足以及參與主體缺乏多元性等問(wèn)題。其次，從政府部門的角度而言，政府部門仍習(xí)慣將協(xié)動(dòng)限定在政策實(shí)施過(guò)程，同時(shí)傾向重視協(xié)動(dòng)成果，而對(duì)協(xié)動(dòng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性重視不足。另外，公務(wù)員仍不習(xí)慣親臨現(xiàn)場(chǎng)參與協(xié)動(dòng)，與NPO工作人員的交流和溝通存在不足。最后，從NPO的角度而言，NPO的整體能力建設(shè)有待加強(qiáng)，同時(shí)它們比較容易自我滿足，從而導(dǎo)致其對(duì)自身使命的忽視 。應(yīng)該說(shuō)，豐中市市民提案制度所面臨的上述問(wèn)題，同樣也是其他地方自治體所面臨的問(wèn)題。盡管如此，目前尚未得到全面普及的市民提案制度仍對(duì)日本社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。正如日本公共治理權(quán)威學(xué)者新川達(dá)郎所指出的：“該制度采取市民提案的方式，超越并創(chuàng)新原有的政府購(gòu)買或行政補(bǔ)助的制度框架，逐漸促使日本公共服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦卫砟Ｊ健?，“目前，開(kāi)展協(xié)動(dòng)型項(xiàng)目被普遍視為日本社會(huì)的發(fā)展方向。項(xiàng)目策劃階段以及實(shí)施階段的參與和協(xié)動(dòng)被視為理所當(dāng)然并得到迅速普及，甚至有些地方自治體還出現(xiàn)只有采用協(xié)動(dòng)方式才能進(jìn)行預(yù)算編制的現(xiàn)象”。

對(duì)我國(guó)的若干啟示

合作治理乃至社會(huì)治理通常涉及公民的社會(huì)生活和社會(huì)活動(dòng)，具體包括社會(huì)公共服務(wù)、社會(huì)安全和秩序、社會(huì)保障和福利、社會(huì)組織、社區(qū)管理，等等。雖然中日兩國(guó)在政治體制和行政體制上存在較大差異，但在公共服務(wù)的供給責(zé)任主體上卻是相同的，即公眾的公共服務(wù)同樣由地方政府支持和提供，和公眾直接打交道的仍是地方政府。因此，地方政府要積極推動(dòng)公眾廣泛參與到社會(huì)治理中，增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性和合理性，進(jìn)而最大限度地確保政府的決策符合公眾的利益訴求。概括而言，以市民提案為最新實(shí)踐的日本合作治理至少能為我國(guó)帶來(lái)以下幾點(diǎn)啟示。

（一）推動(dòng)從“政府購(gòu)買”走向“合作治理”

合作治理能否建立往往取決于政社合作的形態(tài)。從當(dāng)前世界范圍內(nèi)的公共管理實(shí)踐看，政社合作的形態(tài)主要包括政府購(gòu)買和合作治理。前者的基本特征是運(yùn)作性資源的交換和共享，即政府用財(cái)政資金或硬件資源換取社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)。而后者的基本特征是不同治理主體為解決共同事務(wù)而對(duì)各方治理性資源進(jìn)行的交換和共享，通常政府采取邀請(qǐng)和授權(quán)等多種方式，支持社會(huì)組織參與公共事務(wù)的咨詢、決策、實(shí)施、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)公共需求和社會(huì)矛盾的發(fā)現(xiàn)、型塑和回應(yīng)。

早在20世紀(jì)60年代，日本就已著手構(gòu)建包括民間委托制度、PFI制度、指定管理者制度以及市場(chǎng)檢驗(yàn)制度在內(nèi)的政府購(gòu)買服務(wù)制度體系。然而，這些政府購(gòu)買服務(wù)的游戲規(guī)則往往由政府部門事先單獨(dú)制定，而社會(huì)組織在大多數(shù)情況下只能被動(dòng)地參與其中。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，日本市民的公共服務(wù)需求快速呈現(xiàn)出多樣化和碎片化，單憑政府部門的力量已然無(wú)法提供貼近市民日常生活且呈現(xiàn)高度碎片化的公共服務(wù)。為此，日本政府主動(dòng)創(chuàng)設(shè)市民提案制度，通過(guò)協(xié)動(dòng)方式，鼓勵(lì)并支持活躍在社會(huì)各領(lǐng)域的社會(huì)組織向政府部門提出針對(duì)新社會(huì)問(wèn)題或潛在社會(huì)問(wèn)題的解決方案。正是在這個(gè)意義上，日本學(xué)者認(rèn)為它推動(dòng)“以減量型行政為目標(biāo)的傳統(tǒng)外包模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿淖冃姓块T體制及其行為模式的協(xié)動(dòng)型外包模式”。而在筆者看來(lái)，日本市民提案制度的意義絕不僅僅局限于公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新，更在于“將直接民主理念有效地嵌入間接民主框架”，從而鞏固和強(qiáng)化日本政府的合法性。

較之日本，我國(guó)政社合作的相關(guān)實(shí)踐發(fā)展目前仍處在購(gòu)買服務(wù)層面。其原因在于“在中國(guó)這樣社會(huì)組織發(fā)展遲緩的強(qiáng)國(guó)家社會(huì)，社會(huì)服務(wù)需求和政治管控需要往往首先催生以服務(wù)為首要使命的依附性社會(huì)組織，使得購(gòu)買服務(wù)成為政社合作的第一步”。當(dāng)然，購(gòu)買服務(wù)盡管具有濃厚的培育色彩，但未來(lái)通過(guò)一定的渠道和機(jī)制，也有可能帶來(lái)合作治理的后果和格局，尤其是當(dāng)前地方層面如火如荼開(kāi)展的公益創(chuàng)投，其操作方式也在一定程度上借鑒了市民提案的做法，讓我們對(duì)合作治理的前景更加樂(lè)觀。鑒于日本的經(jīng)驗(yàn)，今后我們?cè)谕ㄟ^(guò)發(fā)展和鞏固購(gòu)買服務(wù)能力以推動(dòng)合作治理發(fā)展的同時(shí)，還可以鼓勵(lì)有條件的地方政府大膽嘗試類似日本市民提案制度的合作治理改革。

（二）致力于構(gòu)建“法治型合作治理”

在日本，國(guó)家治理、政府治理以及社會(huì)治理均須遵循“依法治理”這個(gè)基本原則。作為日本合作治理最新實(shí)踐的市民提案也不例外。以大阪府豐中市為例，該市在推行市民提案之前，首先出臺(tái)了具有地方自治體“小憲法”之稱的條例——《豐中市地區(qū)自治推進(jìn)條例》和《豐中市市民公益活動(dòng)推進(jìn)條例》，并制定作為該市頂層制度設(shè)計(jì)的《第3次豐中市綜合計(jì)劃》，從而將“基于協(xié)動(dòng)和合作伙伴關(guān)系的城市治理”這個(gè)市政方針納入法規(guī)范疇，進(jìn)而為市民提案制度的創(chuàng)設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。另外，豐中市還針對(duì)市民提案流程出臺(tái)專項(xiàng)政策，例如《豐中市協(xié)動(dòng)事業(yè)市民提案制度實(shí)施要綱》以及《豐中市協(xié)動(dòng)推進(jìn)本部會(huì)議設(shè)置要綱》，等等。此外值得我們關(guān)注的是，這種由地方政府先行探索實(shí)踐的法治型合作治理，最終引起日本中央政府的關(guān)注并被納入相關(guān)國(guó)家法律。2014年6月，日本國(guó)會(huì)審議通過(guò)“第四次一攬子法案”，其中明確將“提案征集方式”列為地方分權(quán)改革的新型方式之一。

較之日本，在我國(guó)，即使是先行實(shí)踐的政府購(gòu)買服務(wù)也還處于制度建構(gòu)階段，其制度的分化和細(xì)化還有待時(shí)日。另外，在某種意義上接近日本市民提案的公益創(chuàng)投，雖然在地方層面已“開(kāi)展得如火如荼，但還沒(méi)有國(guó)家層面的相應(yīng)政策文件出臺(tái)”，即使是在地方層面也基本停留于諸如“意見(jiàn)”“通知”“辦法”等法律位階較低的制度層面，還遠(yuǎn)未達(dá)到類似日本的系統(tǒng)化和精細(xì)化的建制水準(zhǔn)?；谌毡镜慕?jīng)驗(yàn)，今后我們需要注重合作治理的法制化和精細(xì)化，努力推動(dòng)基于依法治國(guó)這個(gè)基本方略的治理變革。

（三）重視發(fā)揮政府在合作治理中的“元治理”作用

合作治理傾向于將“多主體合作”視為其核心要素，側(cè)重“強(qiáng)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，將社會(huì)組織、市場(chǎng)等力量置于與政府平等的地位，但是學(xué)者們發(fā)現(xiàn)對(duì)于國(guó)家的‘自然排斥’，似乎同樣會(huì)帶來(lái)失靈問(wèn)題，到最后仍然會(huì)拷問(wèn)國(guó)家這個(gè)‘元治理’主體的責(zé)任”。那么，日本的合作治理究竟是如何處理這個(gè)難題？

從大阪府豐中市的案例中我們不難發(fā)現(xiàn)，市民提案制度雖然非常重視“合作各方之間的平等性”，并極力確保合作各方在政策全過(guò)程中的自主性和平等性，但是它本身并不排斥行政部門作為“元治理”的主體作用。事實(shí)上，在豐中市的市民提案實(shí)踐中，行政部門在制度和資源供給、確保公平以及維護(hù)合作網(wǎng)絡(luò)等方面都發(fā)揮了不可替代的作用。當(dāng)然，行政部門作為元治理的作用得以充分發(fā)揮，其前提條件在于依法治理原則的貫徹。不過(guò)即使如此，囿于根深蒂固的“官主主義”以及“被統(tǒng)治”的歷史傳統(tǒng)，日本的合作治理實(shí)踐也無(wú)法完全規(guī)避“政府元治理的兩面性”問(wèn)題。正如日本市民提案制度的積極推動(dòng)者、地方自治學(xué)者今川晃所指出的：“迄今為止，我們?cè)诙x‘協(xié)動(dòng)’一詞之時(shí)往往傾向于強(qiáng)調(diào)合作雙方之間的平等性。然而在現(xiàn)實(shí)中，NPO等民間組織很難與被賦予法律權(quán)限并掌控財(cái)政預(yù)算執(zhí)行權(quán)的政府部門平起平坐。與其一味地強(qiáng)調(diào)合作雙方在上述領(lǐng)域的平等性，還不如有意識(shí)地強(qiáng)化以下兩個(gè)方面的平等性，即在各個(gè)具體領(lǐng)域的政策決策過(guò)程中為實(shí)現(xiàn)目的共享而展開(kāi)平等協(xié)商，以及在政策實(shí)施過(guò)程中平等地分配各自所承擔(dān)的角色并對(duì)合作進(jìn)程展開(kāi)平等磋商。即使如是，我們也不得不承認(rèn)，實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)方面的平等性也絕非易事。原因顯而易見(jiàn)，比起NPO等民間組織，政府部門掌握了強(qiáng)大的法律限權(quán)和財(cái)政預(yù)算執(zhí)行權(quán)?！笨偠灾?，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系上與日本存在相似性的中國(guó)，理應(yīng)更重視政府在合作治理中的“元治理”作用，而不能單純或完全否定之。

（俞祖成系上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授，李健系中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授；摘自《行政論壇》2016年第4期）