文/趙孟營

社會治理現(xiàn)代化：從政治敘事轉向生活實踐

文/趙孟營

社會治理的政治敘事及其轉向

中國的社會治理現(xiàn)代化進程，本質上是中國社會領域的一場革命性變革，這樣的變革如同1979年開啟的經濟改革一樣，一方面必將經歷艱難復雜的博弈過程，另一方面也必將帶來中國社會的躍遷式進化。對于中國這樣一個柔性威權主義體制而言，宏大政治敘事通常是合法性的主要表現(xiàn)和主要依據。社會治理的政治敘事模式與其他重大變革的政治敘事模式相似，基本是沿著“輿論預熱—領導人講話—中央政治決議—政府宏觀政策”這一路徑展開敘事過程。在“社會治理”術語出現(xiàn)在領導人講話之前，輿論已經圍繞相關內容進行了較長時間的預熱，不過使用的是一個相近的術語“社會管理”。2011年“社會管理”主導地位達到了高潮?！吧鐣卫怼北旧碜钤绯蔀檎螖⑹率且宰罡哳I導人講話這種權威文本方式呈現(xiàn)的：2012年7月23日胡錦濤在中共中央黨校省部級主要領導干部專題研討班開班式講話中提出要“更加注重發(fā)揮法治在國家和社會治理中的重要作用”。2013年召開的中共十八屆三中全會正式確立了“社會治理”的話語地位。2014年學術界對“社會治理”的討論出現(xiàn)了一個高潮。2015年召開的中共十八屆五中全會又提出了“社會治理精細化”的表述，這就預示著“社會治理”將從理念轉向政策設計。2016年3月召開的十二屆全國人民代表大會第四次全體會議通過的《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中專門用了一篇（第十七篇 加強和創(chuàng)新社會治理）共四章（第七十章至第七十三章）的篇幅來表述國家（中央政府）關于社會治理的相關宏觀政策。至此 “社會治理”的政治敘事意義上的合法性已經完全確立。

社會治理在政治敘事中的凸顯實質是權力精英對于生活實踐的一種理性回應：社會治理本質上是生活實踐中的主題，社會治理的提出源自生活實踐的強烈需求，社會治理的內涵是由生活實踐所賦予、所定義的，社會治理的目標就是生活實踐中人們的未來預期。在當下“社會治理”已經獲得政治敘事的合法性、已經表達了權力精英的理性回應的時候，如何推進“社會治理”從政治敘事邁向生活實踐的行動就變得極為關鍵了。

首先，只有將“社會治理”從政治敘事轉向生活實踐，才能夠真正科學界定社會治理在國家治理格局中的位置。無論是在權威話語體系中還是在學術話語體系中，基本共識是社會治理乃為國家治理的一個重要領域，社會治理現(xiàn)代化乃為國家治理現(xiàn)代化的一個有機成分。但是社會治理在國家治理格局中“精細化”的位置，諸如活動邊界、權力邊界、制度邊界，等等，至今仍缺乏科學合理的界定。這種位置“模糊”狀態(tài)帶來了兩個方面的消極影響：第一個方面是國家統(tǒng)治層面的社會治理活動無法建立有效一體的領導體制（因為涉及到領導部門之間的職能關系如何協(xié)調）；第二個方面是基層管理層面的社會治理活動無法建立有效的管理機制，“有事無人管”“有人無事管”“有人管多事”“有事多人管”這四種不合理的現(xiàn)象并存出現(xiàn)。

其次，只有將“社會治理”從政治敘事轉向生活實踐，才能夠真正鞏固和強化國家統(tǒng)治的合法性。“社會治理”進入政治敘事，表明了權力精英對生活實踐的回應，這可以在一定程度上起到紓解人們對國家統(tǒng)治合法性質疑的作用，但是國家統(tǒng)治合法性的鞏固和強化則必須以生活實踐的善治實現(xiàn)為根本基礎。這一結論源自于三個基本事實。第一個基本事實是生活實踐的危機是國家統(tǒng)治合法性危機的根源。第二個基本事實是人們在個人生活實踐中的境遇是人們對國家統(tǒng)治合法性判定的切身依據。第三個基本事實是生活實踐的“善治”是國家“善治”的起點和終點：一方面，從“統(tǒng)治”到“治理”的概念轉換本身就意味著公共權力向生活實踐的讓渡，因此生活實踐的治理是國家治理的起點；另一方面，國家善治的終極目標必然是讓人民獲得滿意的幸福生活，只有生活實踐善治的實現(xiàn)才標志著國家善治的徹底實現(xiàn)。

“善治”機制設計及其構建是轉向生活實踐的關鍵路徑

社會領域的改革和發(fā)展要想避免經濟領域改革和發(fā)展所走過的彎路，就應當立即優(yōu)先著手那些支撐社會治理實踐的相關機制的設計和構建。這些機制的根本任務就是將政治敘事和頂層設計中的“善”意（即現(xiàn)代治理理念）操作化，并將操作化的“善”意滲透、融匯于生活實踐之中。當我們著手設計和構建治理機制時，應當以“善治”為統(tǒng)一理念，并在此理念下設計和構建一種一體化的、統(tǒng)合協(xié)調的“善治”機制綜合體。這一機制綜合體中，至少應當包括四個最基本機制成份。

第一個最基本機制成份就是政府理性主導機制。社會治理實踐的現(xiàn)實情形是在“政府負責”的原則下，政府責任被無限擴大。在“善治”的機制體中，政府只是社會治理多元主體的其中一個，當然這一主體擁有公共權力，具有分配重要社會資源的能力。因此，一方面應當凸顯政府的主導責任，但是另一方面，更應當凸顯這種主導責任是邊界清晰的。為了實現(xiàn)這一點，在機制設計中應當突出三個基本特征。

首先，職能精準化。每一級政府及其組成部門都應當有清晰明確的社會治理職能分工，這種分工應當是合作、協(xié)調、互補地組成社會治理的領導體制圖景。其次，以政策輸出為基本主導模式。政府主要是通過政策輸出為生活實踐構建良好的規(guī)范和制度環(huán)境，通過這些規(guī)范和制度安排來保障多元社會主體的協(xié)同治理的可行性，而不是運用政府行政權力對生活實踐過程直接干預。最后，政府從權威行使者轉向合作倡導者。在當下生活實踐中，各種各樣的矛盾和問題處于高發(fā)期，政府要從客觀的角度進行研究和分析，確定這些問題和矛盾的類型和屬性，根據這些問題的本質去尋找能夠發(fā)揮積極作用的治理主體，召集這些主體共同研究處理這類社會公共事務的有效途徑。對于已經在社會治理的特定領域發(fā)揮積極作用的主體，政府更應當運用自身的權力，合理分配社會公共資源，激勵這些社會治理主體可持續(xù)地參與社會治理活動。

第二個最基本機制成份是合法化的委托—代理機制。在各地社會治理實踐中，已經出現(xiàn)了“政府購買社會服務”的各種政策和保障措施。在“善治”的機制體中，這些政策和措施應當獲得合法化地位，以建立更能持久的委托-代理機制。在現(xiàn)階段，這一機制應當主要包括兩個方面內容。一方面內容是政府購買社會服務的可持續(xù)發(fā)展機制，包括合政府購買社會服務的基本規(guī)范、政府購買社會服務的可持續(xù)的預算增長機制、社會服務精細化分類標準、政府購買社會服務的規(guī)劃和評估機制等。另一方面內容是社會組織可持續(xù)發(fā)育機制。在委托—代理關系的早期階段，政府可以著力重點扶持一批承擔政府購買服務職能的社會組織，允許社會組織有2～5年的成熟期，以期社會組織能夠有足夠的時間探索實踐新機制，引導初期階段的社會組織之間相互協(xié)作、增強共享、避免不良競爭，為社會治理領域的委托-代理關系的良性發(fā)展奠定堅實基礎。

第三個最基本機制成份是社會治理的有限責任分擔機制。包括政府在內的各個社會主體都承擔社會治理的有限責任。在“善治”的機制綜合體中，政府的有限責任是監(jiān)管和規(guī)制責任；支持型社會組織承擔政府外包的項目，直接參與到具體服務項目的決策和項目實施的整個過程，負責具體項目中企業(yè)和社會組織的選擇、管理、評估以及淘汰，負責培育公益性社會組織等一系列工作；草根社會組織和志愿者負責提供必要的社會公益服務、努力促進和發(fā)展社會公益事業(yè)，并直接對作為項目委托方的支持性組織負責；社會企業(yè)或參與社會治理的營利性企業(yè)負責提供低成本的個人物品的供應，對社區(qū)居民和支持型組織負責。有限責任分擔機制，一方面有助于鼓勵各個社會治理主體各盡其責，另一方面更重要的是有助于實現(xiàn)治理責任的社會化、提高所有社會成員的責任意識、提升社會成員的自治能力。當全體社會成員都具有責任意識、當社會成員的自治能力大幅提升時，生活實踐的“善治”也就有了主體基礎了。

第四個最基本機制成份是可持續(xù)合作動力機制。在社會治理實踐中，已經出現(xiàn)社會治理主體之間合作意愿不強（例如一些地方政府的合作意愿通常并不很高）、合作動力不足（例如一些志愿者、居民參與社會治理的動力不足）。因此，在“善治”的機制綜合體中，必須包括提升社會治理多元主體的治理積極性的可持續(xù)合作動力機制。這一合作動力機制包兩方面內容，一方面是激勵機制，另一方面是競爭機制，當前最為迫切的是激勵機制。

所謂激勵機制就是為包括政府在內的各個社會治理多元主體提供誘導因素，激勵主體合作愿望，使其產生合作行為，以期實現(xiàn)對社會治理實踐中相關行為進行鼓勵或者抑制。在現(xiàn)階段激勵機制最重要的是三個層面。首先是對于政府在治理過程中合作行為的激勵。其目標是促使政府主動采取措施促進多元協(xié)同主體的合作。主要手段是取績效考核、行政獎勵、行政懲罰。其次是對企業(yè)在社會治理實踐中合作行為的激勵。其目標是促使企業(yè)增強社會責任感，承擔更多的社會責任。其手段是通過政策優(yōu)惠吸引企業(yè)參與到公共服務中來，把部分公共服務外包給有能力、有條件的企業(yè)。最后是對社會組織和公民個人在社會治理實踐中合作行為和參與行為的激勵。其目標是培育社會的開放性和包容性，為社會成員參與社會治理開辟暢通的參與渠道。手段是通過對社會成員價值觀念的引導和合作文化的宣傳，增強全社會對社會多元主體治理的社會預期與信任。

在“善治”機制綜合體中，還要借鑒市場經濟的競爭機制來設計和構建社會治理實踐中的競爭機制。這一機制包括兩個方面內容，一方面是社會治理多元主體的資源獲得競爭機制；另一方面是社會治理多元主體參與機會的競爭機制。

理性化的主體關系結構是社會治理現(xiàn)代化的標志

從社會治理實踐經驗看到，目前社會治理主體間有三種關系結構。第一種是“時序式組合”關系結構。這種關系結構特點是依據對社會治理任務和過程的分解，選擇相應的社會治理實踐主體來扮演相應的角色、承擔相應的任務，每個主體在完成自身的任務后就退出。第二種是“魚骨式組合方式”。這種關系結構特點在一項社會治理活動過程中，每一個社會治理實踐主體都依據自身的特點、能力和規(guī)模等占據社會治理實踐系統(tǒng)中的一個位置，都在發(fā)揮著各自應有的作用。如果將社會治理過程比作魚的脊椎骨的話，那么每一個連接到魚脊的魚刺就是參與到社會治理實踐中的一個協(xié)同主體。第三種是“矩陣式組合方式”。這種關系結構特點是在一項社會治理活動中，將社會治理多元主體按照職能和承擔任務進行劃分，組成若干項目小組，將各個小組結合起來共同組成一個治理主體關系矩陣。各個社會治理協(xié)作主體自身是固定的組織或個體，項目小組是臨時的，當一項社會治理活動結束之后，各個成員則回到原來的社會治理協(xié)作主體當中去。

在以上三種關系結構中，矩陣式組合方式具有三個基本優(yōu)勢。首先，能夠最大限度地集中各個主體當中優(yōu)秀的人員和資源來為實現(xiàn)特定的社會治理項目而努力。其次，組成關系過程靈活，可以根據社會治理的需要來不斷調配人員和資源，有利于社會治理目標的實現(xiàn)。最后，具有相互嵌入特點，便于社會治理協(xié)作主體之間的溝通和交流。

實現(xiàn)矩陣式關系結構本身是一個生活實踐難題。為了解決這難題，應當進一步設計并構建在社會治理主體關系實踐的技術路線。這一技術路線至少包括三個組成部分。第一個組成部分是組織網絡銜接技術。矩陣式組合關系結構的基本特征之一就是主體之間并不明確某主體為治理活動制中的權威主體，而是以社會治理的任務內容為導向，根據不同治理實際的要求確定某一社會組織為治理主體。矩陣式關系結構并非無中心結構，而是動態(tài)的中心輪換結構。這種局面使組織網絡銜接成為社會治理實踐順暢運轉的組織基礎。組織網絡銜接技術主要是兩個層面。第一個層面是發(fā)揮政府統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方的作用，第二個層面是建立社會主體之間的直接聯(lián)系，形成以政府為統(tǒng)領、各種社會組織為主體、相關制度為紐帶的社會治理組織網絡，將社會治理過程中的人、財、物等硬件資源和信息、技術等軟件資源，在組織網絡內進行合理、系統(tǒng)的整合，使社會治理從單向或雙向活動發(fā)展為多元、多向、多重互動活動。

第二個組成部分是工作制度銜接技術。在社會治理實踐過程中，如果各個組織化主體的工作制度缺乏兼容性，將導致治理失靈。因此強化各個社會治理實踐主體之間工作制度的銜接是主體關系結構發(fā)揮功能的關鍵技術。只有通過公開制度、聽證制度、問責制度、調解制度等工作制度的來銜接各個組織化治理主體的工作制度，形成社會治理實踐的聯(lián)動協(xié)調工作機制，才能徹底避免多元主體同時參與社會治理時出現(xiàn)運作混亂的局面。這就要求各個社會治理實踐主體相互之間應主動聯(lián)系溝通，并建立常規(guī)的工作聯(lián)系制度。此外，對于各個社會治理實踐主體工作制度的銜接狀況要加強評估和考核，對銜接中存在的問題能夠及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正，最終形成一條穩(wěn)定的工作制度銜接鏈條。

第三個組成部分是信息傳導平臺的銜接技術。在現(xiàn)代社會治理實踐中，信息技術必將成為重要的支撐條件。要實現(xiàn)現(xiàn)代化的社會治理，就必須要建立社會治理大信息系統(tǒng)，對不同的信息網絡技術進行銜接整合，通過在不同主體間和主體內建立整合的信息交流和匯報系統(tǒng)，實現(xiàn)各方信息共享。一方面，在硬件設施上，要依托現(xiàn)有政府的相關管理部門以及相關通信企業(yè)，構筑信息傳輸協(xié)同大平臺。在這個平臺上，不同治理主體可以根據自己的需求及時獲取信息，也可以根據自己掌握的信息情況及時上報、上傳相關信息。信息傳導技術平臺的銜接應該讓各個主體所使用的網絡技術彼此銜接、互相兼容，進而形成一個彼此依賴的信息技術網絡系統(tǒng)，從而構筑各個主體之間網絡信息技術鏈條。這一鏈條將使社會治理實踐機制的運作擁有更加堅實的科學技術基礎，實現(xiàn)信息在主體間的有效傳遞，總體上減少主體間搜尋信息的成本，推動社會治理多元主體的高效溝通，使社會治理活動更有效率，從而最終實現(xiàn)社會治理的各項目標。

總之，社會治理現(xiàn)代化歸根結底是實踐的問題，難題只能在實踐探索中解決、經驗只能在實踐中總結、成就只能依靠實踐檢驗，因此，當下我們應當盡快推進社會治理從政治敘事到生活實踐的徹底轉向。

【作者系北京師范大學社會學院教授；摘自《西北師大學報》（社會科學版）2016年第4期】