楊 青，張凱雷（武漢理工大學 管理學院，武漢 430070）

東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)“一區(qū)多園”管理體制創(chuàng)新研究

楊 青，張凱雷
（武漢理工大學 管理學院，武漢 430070）

通過對東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制發(fā)展現(xiàn)狀的調查研究，發(fā)現(xiàn)目前東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制存在跨管理空間的責權利沖突的問題。深入剖析認為根本原因是“越界管理難協(xié)調、多重博弈難均衡”。從強化高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制創(chuàng)新的頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調高新區(qū)“一區(qū)多園”的行政管轄權與經濟發(fā)展權、建立科學合理的高新區(qū)“一區(qū)多園”政府治理結構、做大和分好高新區(qū)“一區(qū)多園”的利益蛋糕等四個方面提出了東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制創(chuàng)新的對策。

高新區(qū)；一區(qū)多園；沖突管理；多重博弈；頂層設計；治理結構

1　引言

高新區(qū)管理體制是對高新區(qū)實施管理的組織機構設置、管理制度、發(fā)展模式、運行機制、服務流程等的集合［1］。目前，國內高新區(qū)的管理體制主要有“一區(qū)一園”、“園區(qū)合一”和“一區(qū)多園”等三種類型。由于高新區(qū)大規(guī)模擴張以及各科技產業(yè)園區(qū)的面積不斷擴大，“一區(qū)多園”的發(fā)展模式成為主要選擇，“一區(qū)多園”的管理體制創(chuàng)新問題成為高新區(qū)管理的關鍵。這種體制又分為兩種，一是由高新區(qū)管委會在一片區(qū)域內規(guī)劃建設多個科技產業(yè)園區(qū)所形成的“一區(qū)多園”，可以稱之為虛擬的“一區(qū)多園”體制，這種模式發(fā)展到一定階段往往會遇到空間瓶頸；二是由管委會管理協(xié)調，分屬在不同城區(qū)規(guī)劃建設的科技園區(qū)，這是目前東湖高新區(qū)正在實行的實質上或真正意義上的“一區(qū)多園”管理體制。

然而，“一區(qū)多園”的分布改變了固有的格局，原有的管理體制與“一區(qū)多園”的管理模式不一定相匹配。隨著園區(qū)組織結構和功能性質發(fā)生變化，高新區(qū)管理體制要適應新的利益協(xié)調關系，政府在高新區(qū)“一區(qū)多園”體制中的協(xié)調管理成為新時期研究的熱點問題。何紅梅提倡高新區(qū)的管理要與市場機制的完善相適應，把屬于市場的權利歸還市場，盡快實現(xiàn)政企分開和政事分開［2］。山東省科技廳在規(guī)劃高新區(qū)管理意見中主張要充分發(fā)揮中介組織機構的作用［3］。胡志軍和盛華根認為政府的管理要與高新區(qū)發(fā)展水平相適應，當高新區(qū)發(fā)展到創(chuàng)新驅動發(fā)展時期，應當回到“園區(qū)管理”模式，充分發(fā)揮市場的作用［4］。郁鵬將管理體制分為權力重心向下型和權力重心向上型。前者存在于市場經濟發(fā)達的歐美國家科技園。他以中關村園區(qū)為例，認為目前中關村園區(qū)的發(fā)展程度尚不具備權力重心向下型的條件， 而采用后者也不符合中關村園區(qū)建設和發(fā)展的規(guī)律， 主張權力重心向上型與權力重心向下型相融合，以向下型為主要趨向的管理體制。將政府決定型與市場決定型相融合，以市場決定型為主要趨向［5］。李福認為在“一區(qū)多園”模式中，政府的作用取決于市場發(fā)育程度， 對于市場發(fā)育程度較低的科技園區(qū)， 政府干預越明顯， 管理體制越鋼化［6］。

這些研究為東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制的完善奠定了基礎，但是東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制建設尚處于探索階段，高新區(qū)管理體制會隨著省市區(qū)關系矛盾的出現(xiàn)而產生新的革新需求。如何超越行政界限，跨越管理空間，解決不同責權機構的責權沖突，協(xié)調政府職權和實現(xiàn)利益均衡，是當前東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”體制創(chuàng)新面臨的難題。

2　跨管理空間的責權利沖突是管理體制的主要問題

在東湖高新區(qū)的建設和發(fā)展中，政府的作用十分明顯。高新區(qū)行政管理體制作為高新區(qū)的重要制度安排，為高新區(qū)的發(fā)展和壯大提供了制度保障。當前，東湖高新區(qū)在實施“一區(qū)多園”方面還處于探索和過渡階段，由于“一區(qū)多園”的分布格局與原有高新區(qū)內實行的特殊管理體制不相一致，將會產生高新區(qū)政府管理體制的一些責權利沖突等新問題。

2.1責權沖突

（1）容易形成責任與權力的不到位?！耙粎^(qū)多園”的整合與擴張將打破原有管理格局，園區(qū)決策權、管理執(zhí)行權和經濟利益支配權必然隨之調整。新的管理機構與原管理機構之間的沖突是首要矛盾，更高一級管理機構的出現(xiàn)，使得原管理機構職責意識弱化，容易出現(xiàn)由于新老管理機構交接不暢而產生的責權真空。

（2）容易形成責任與權力的混亂。原有的各個園區(qū)管理機構作為獨立實體，在具體功能定位、發(fā)展方向等方面已經自成一體，如果調整難免導致省市區(qū)三級園區(qū)管理機構之間的管理目標發(fā)生沖突，可能產生各級別園區(qū)管理機構的責權利相互重疊交叉，形成“多頭管理”的混亂局面。

（3）容易形成責任與權力的不對等。由于“一區(qū)多園”的重新規(guī)劃，其監(jiān)管權自然會逐漸向更高級別的高新區(qū)管理機構偏移，而各園區(qū)原有的管理權限、經濟權限等重要權力可能因為這種管理體制的變革而有所削弱。

2.2利益沖突

（1）會打破原有的利益格局。高新區(qū)作為區(qū)域經濟增長極，“多園”區(qū)群是區(qū)域財政稅收的主要來源，對各級政府的財政收支有著重要貢獻。因而，在“一區(qū)多園”模式中園區(qū)的財政稅收政策是省市區(qū)三級政府利益沖突的焦點，直接關系到各級政府的財政支配能力，是各方競爭與博弈的焦點。

（2）容易造成利益流向失衡。原有的利益分配格局已經運行多年，利益結構趨于穩(wěn)定，體制改變后短期內必然造成利益流向紊亂。

3　“越界管理難協(xié)調、多重博弈難均衡”是管理體制問題的根本原因

3.1越界管理難協(xié)調

（1）不同級別政府間的管理邊界沖突。目前高新區(qū)管委會作為所在地政府的派出機構，在高新區(qū)內行使經濟管理權限和部分行政管理權限，具有明顯的行政邊界和行政職權范圍。在“一區(qū)多園”發(fā)展模式下，高新區(qū)的“多園”躍出了原有管理空間，將與其它級別政府管理邊界產生沖突。

（2）核心區(qū)與非核心區(qū)園區(qū)的管理沖突。“一區(qū)多園”模式加大了核心區(qū)與其它非核心園區(qū)群之間的協(xié)調難度，對原有高新區(qū)管委會與眾多園區(qū)群管委會的管理構成難題，對各級政府已有的行政職權界限和利益格局構成威脅［7］。

（3）市場發(fā)育程度不同園區(qū)間的統(tǒng)籌管理沖突。由于東湖高新區(qū)內各園區(qū)市場發(fā)育程度層次不一，市場發(fā)育程度越低的科技園區(qū)，政府干預越明顯，管理體制越剛化［8］。而市場發(fā)育較成熟的科技園區(qū)，市場作用更加顯著，在對省市區(qū)關系的處理時主要依靠市場規(guī)律和運行機制。因而，實施“一區(qū)多園”后，市場發(fā)育程度不同的園區(qū)如何統(tǒng)籌管理，是采取更多的行政干預還是由市場自我調節(jié)，難以全盤統(tǒng)一。

3.2多重博弈難均衡

（1）“條塊二維博弈”。高新區(qū)管理本身是一種按塊劃分的工作。而政府系統(tǒng)從中央到地方存在著復雜的條條管理，條條管理的方式與政府特定的職能部門相對應。政府的條條管理要求上下對口，將上下一條線式的縱向管理延伸到高新區(qū)中，這不可避免地會產生縱向管理與橫向管理的“條塊二維博弈”，容易造成干預頻繁，摩擦增加，協(xié)調成本增大等問題。

（2）“省市區(qū)三級博弈”。變?yōu)槭∈袇^(qū)三級管理后，原有一些職能也將被逐步上收，協(xié)調環(huán)節(jié)將大幅增加。省級政府的介入，過多的集權將增加高新區(qū)行政管理部門之間的協(xié)調成本。

4　東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制創(chuàng)新的對策

4.1強化高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制創(chuàng)新的頂層設計

（1）明確統(tǒng)一規(guī)劃、合作共建、協(xié)同管理、共享收益的指導思想。為了強化“一區(qū)多園”的管理創(chuàng)新體制，從而形成有效的產業(yè)集群效應和創(chuàng)新擴散效應，應明確統(tǒng)一高新區(qū)與各產業(yè)園區(qū)的共同規(guī)劃與協(xié)作，重點依托高新區(qū)對各園區(qū)進行有效整合，努力構建高新區(qū)“一區(qū)多園”運行新模式。

（2）認清“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的發(fā)展趨勢。隨著市場運行機制的逐步完善，應該進一步弱化政府機構對高新區(qū)的行政管制，以法律的形式明確市場主體的權益與責任、政府公共管理與社會服務的行為規(guī)范以及高新區(qū)的獨立運行體制。

（3）構建與時俱進的柔性組織結構。高新區(qū)管委會要打破僵化的組織結構，拓展國際視野，樹立合作共贏的理念，從大局出發(fā)，整體謀劃高新區(qū)產業(yè)發(fā)展和專業(yè)園建設，明確各個園區(qū)功能定位，彰顯園區(qū)發(fā)展特色。

4.2統(tǒng)籌協(xié)調高新區(qū)“一區(qū)多園”的行政管轄權與經濟發(fā)展權

強化省級政府對高新區(qū)整體的經濟發(fā)展權， 保留市區(qū)級政府對所轄高新區(qū)園區(qū)的行政管理權， 采取行政管轄權與經濟發(fā)展權相分離的“雙重分管”體制［9］。

（1）加強省級政府的宏觀管理。省級政府要重點加強對高新區(qū)服務能力的培養(yǎng)，將注意力放在高新區(qū)發(fā)展的規(guī)劃管理上，集聚全省的資源和力量拓展高新區(qū)發(fā)展空間，提升高新區(qū)發(fā)展質量，指引高新區(qū)未來的發(fā)展方向，為高新區(qū)“一區(qū)多園”的發(fā)展進行“宏觀調控”。

（2）完善市級政府的政策管理。市級政府應是具體的政策制定者，實行以市場為基礎、企業(yè)為主體的管理策略，充分挖掘優(yōu)勢資源，科學制定所轄園區(qū)的土地規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃、財政規(guī)劃和金融服務等各項具體政策，為“一區(qū)多園”的發(fā)展“鋪路架橋”。

（3）落地區(qū)級政府的服務管理。區(qū)級政府是履行行政管理職能的承擔者，為所轄高新區(qū)園區(qū)做好安全、衛(wèi)生、勞務、稅收、社保、醫(yī)療、教育、文化等各方面的社會公共服務，為“一區(qū)多園”的發(fā)展“保駕護航”。

4.3建立科學合理的高新區(qū)“一區(qū)多園”政府治理結構

（1）建立風險共擔與收益共享的利益共同體。創(chuàng)新組織形態(tài)，構成股東會、董事會、總經理和各部門之間相互協(xié)調且相互制約的關系［10］。從高新區(qū)主體的利益出發(fā)，充分調動各方積極性和主動性，在緊密的互動與嚴格的監(jiān)管機制下，形成合理有效的政府治理結構。

（2）構建科學合理的決策機構和管理機構。構建由政府和高新區(qū)入駐企業(yè)聯(lián)合組成的高新區(qū)管理機構股東會，形成高新區(qū)自治體的決策機構［11］。嘗試引入經理負責制，負責高新區(qū)的具體執(zhí)行工作，將高新區(qū)決策權與執(zhí)行權分離。

（3）建立現(xiàn)代新型服務性機構。引入競爭機制，采用先進的企業(yè)管理理念，致力于發(fā)展高新區(qū)公共事務，建立以企業(yè)為導向的服務體系［12］。

4.4做大和分好高新區(qū)“一區(qū)多園”的利益蛋糕

（1）形成大高新區(qū)發(fā)展格局。建立“一區(qū)多園”的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展管理體系，強化創(chuàng)新空間與產業(yè)功能上的互補，促進創(chuàng)新價值鏈與產業(yè)價值鏈的結合，擴大創(chuàng)新集群與產業(yè)集群的深度和廣度，推動區(qū)域經濟聯(lián)動。保證東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”的規(guī)模效應、集聚效應、輻射效應和帶動效應的最大化。

（2）不斷權衡各方利益。建立健全東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”的利益協(xié)調體制機制，理順“一區(qū)”與“多園”的利益關系， 權衡“一區(qū)多園”各方管理機構的利益， 處理好企業(yè)微觀利益與國家宏觀效益的關系，確保東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

5　結語

東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制是政府在高新區(qū)管理問題上體制創(chuàng)新的表現(xiàn)，其目的是優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新資源空間布局，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展。跨管理空間的責權利沖突是該管理體制下面臨的最核心問題，這是由于越界管理難協(xié)調、多重博弈難均衡造成的。因此，要強化東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制創(chuàng)新的頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調高新區(qū)“一區(qū)多園”的行政管轄權與經濟發(fā)展權、建立科學合理的高新區(qū)“一區(qū)多園”政府治理結構、做大和分好高新區(qū)“一區(qū)多園”的利益蛋糕，才能推動東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制的創(chuàng)新。這些研究成果將為東湖高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制創(chuàng)新提供新思路。

［1］ 劉文儉.高新區(qū)“一區(qū)多園”體制分析與改進策略--以青島高新區(qū)為例 ［J］.中共青島市委黨校.青島行政學院學報，2011（1）：10-14.

［2］ 何紅梅. 利于高新區(qū)管理保障體系的構建［J］. 科學與管理，2007（6）：76-78.

［3］ 山東省科技廳. 山東省高新技術產業(yè)發(fā)展與建議［J］. 科學與管理，2001（5）：15-18.

［4］ 胡志軍，盛華根.我國高新區(qū)管理體制創(chuàng)新路徑分析--基于蘇州、青島和無錫高新區(qū)的實證研究［J］.科技管理研究，2009（8）：32-37.

［5］ 郁鵬.“一區(qū)多園”開發(fā)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方向--北京中關村科技園區(qū)和天津濱海新區(qū)的比較與思考［J］.市場論壇，2009（8）：27-29.

［6］ 李福. “一區(qū)多園”模式中的政府管理體制創(chuàng)新［J］. 科技進步與對策，2014，31（1）：106-110.

［7］ 劉鷹. 太原高新區(qū)一區(qū)多園空間戰(zhàn)略研究［J］. 科技創(chuàng)新與生產力，2013（7）：26-30.

［8］ 程郁，郭雯. 聯(lián)合治理視角下的高新區(qū)管理體制創(chuàng)新［J］. 科學學與科學技術管理，2014（2）：86-95.

［9］ 何麗君，華文彬. 堅持創(chuàng)新驅動 推進高新區(qū)跨越式發(fā)展--關于湖北高新區(qū)發(fā)展情況的調研與政策建議［J］. 中國高新區(qū)，2011（5）：104-108.

［10］趙敏，李諭齊，肖丕楚.產業(yè)集聚、創(chuàng)新擴散與“一區(qū)多園”運行模式探討［J］.軟科學，2008（11）：91-94.

［11］付丹，畢克新. 我國國家級高新區(qū)管理體系構建研究［J］. 科技管理研究，2010（6）：28-31.

［12］楊青，潘祥杰. 高新科技園區(qū)服務體系的服務能力評價研究［J］.科學學與科學技術管理，2002（3）： 46-48.

（責任編輯：姚 英）

Research on Management System Innovation in "Multi-garden Park" of East Lake National Independent Innovation Demonstration Zone

YANG Qing， ZHANG Kailei
（ School of Management， Wuhan University of Technology， Wuhan 430070 ）

Via the research of the current management system innovation in "Multi-garden Park" of East Lake High-tech Development Zone， we found out two problems of responsibility and rights conflicts reducing in cross space management in "Multi-garden Park" of East Lake High-tech Development Zone. Based on the thoroughly analyses on above problems， there is a primary cause that it's hard to coordinate in cross-border management and balance in multiple games， we solve the problems from 4 aspects.

High-tech Development Zone； Multi-garden Park； Conflict Management； Multiple Games； Top-level Design；Governance Structure

中圖文獻號：F062.4A

10.3969/j.issn.1003-8256.2016.01.002

武漢市科技局2015年軟科學研究計劃項目（2015040606010242）

楊青（1962-），男，廣東大埔人，武漢理工大學管理學院教授，博士生導師，研究方向：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)投管理，危機管理復雜系統(tǒng)；張凱雷（1993-），男，湖北黃岡人，武漢理工大學管理學院碩士研究生，研究方向：技術經濟及管理。