文/黑龍江省圖書館 徐然 袁澍宇 張琳

我國公共圖書館法人治理的困境及完善途徑
——以黑龍江省圖書館為案例

文/黑龍江省圖書館 徐然 袁澍宇 張琳

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行法人治理，推行理事會(huì)制度。本文分析了公共圖書館作為事業(yè)單位在推行法人治理中存在的問題，并結(jié)合黑龍江省圖書館在制定法人治理章程和推進(jìn)理事會(huì)建立過程中的問題進(jìn)行分析，探索如何完善公共圖書館法人治理。

公共圖書館；法人治理結(jié)構(gòu)；理事會(huì)

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“全面深化改革公共文化機(jī)構(gòu)，建立法人治理結(jié)構(gòu)”為一項(xiàng)重要工作。公共圖書館應(yīng)該如何變革，才能提高公共文化服務(wù)質(zhì)量，建立符合中國國情的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，這是值得我們關(guān)注的實(shí)踐性課題。本文通過對(duì)國內(nèi)公共圖書館進(jìn)行法人治理、理事會(huì)制度改革研究成果和實(shí)踐成果梳理的基礎(chǔ)上，以黑龍江省圖書館角度為例探討如何建立理事會(huì)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)。

一、國內(nèi)公共圖書館法人治理實(shí)踐探索經(jīng)歷的三個(gè)階段

（一）第一階段。2007年以來伴隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的探索開始在實(shí)踐中前行。2007年10月，深圳市委辦公廳出臺(tái)《建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)施意見》（深辦發(fā)［2007］17號(hào)），深圳圖書館開始了組建理事會(huì)制度的試點(diǎn)調(diào)研；2010年深圳圖書館組建理事會(huì)，同時(shí)出臺(tái)了4個(gè)理事會(huì)相關(guān)制度。此后我國公共圖書館理事會(huì)制度的建立多以此為基礎(chǔ)，具有重要的代表性意義。

（二）第二階段。2011年3月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)［2011］5號(hào)）。同年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)［2011］37號(hào)），出臺(tái)了9個(gè)配套文件，其中第四個(gè)文件是《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》。這成為公共圖書館組建理事會(huì)制度的綱領(lǐng)性文件，此后的各館章程多以此為模板。廣州圖書館在此基礎(chǔ)上出臺(tái)了《廣州圖書館章程》，組建廣州圖書館理事會(huì)。

（三）第三階段。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出要推進(jìn)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理。2014年初，中央文化體制改革和發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)把公共圖書館等組建理事會(huì)試點(diǎn)列入2014年穩(wěn)妥推進(jìn)的改革試點(diǎn)任務(wù)。2014年7月，文化部辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等試點(diǎn)工作的通知》。正式部署了在全國開展公共文化機(jī)構(gòu)法人治理試點(diǎn)工作，經(jīng)專家評(píng)審最終確定10個(gè)單位作為國家公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)單位。文化部在《公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作方案》中提出，經(jīng)過試點(diǎn)，試點(diǎn)單位逐步構(gòu)建以公益目標(biāo)為導(dǎo)向，內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善，外部監(jiān)管制度健全的規(guī)范合理的現(xiàn)代管理體質(zhì)和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策、監(jiān)督和保障的科學(xué)化、規(guī)范化，提高服務(wù)效能。各省市公共圖書館開始陸續(xù)建立理事會(huì)，先后有深圳寶安區(qū)、成都成華區(qū)、深圳福田區(qū)、溫州、湖州、上海、南京等公共圖書館進(jìn)行理事會(huì)制度的實(shí)踐。

二、黑龍江省圖書館在探索法人治理過程中的實(shí)踐

根據(jù)中共中央、國務(wù)院及文化部發(fā)布的相關(guān)文件精神，黑龍江省文化廳選定黑龍江省圖書館作為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位，批準(zhǔn)組建黑龍江省圖書館理事會(huì)，履行決策和監(jiān)督職能。黑龍江省圖書館在推進(jìn)法人治理實(shí)現(xiàn)過程中不斷將工作落到實(shí)處，這不僅表現(xiàn)在其擴(kuò)大與落實(shí)辦館自主權(quán)，同時(shí)也確立了圖書館年度信息報(bào)告制度、問責(zé)制度、績效制度等治理的結(jié)構(gòu)與程序，實(shí)現(xiàn)在探索中不斷邁進(jìn)。

（一）全面開展前期調(diào)研工作，健全相關(guān)組織體系。派館辦公室成員赴試點(diǎn)單位學(xué)習(xí)、調(diào)研、形成調(diào)研報(bào)告，開展座談研討調(diào)研成果，成立法人治理工作專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)法人治理機(jī)構(gòu)建設(shè)與制度建設(shè)。定期召開領(lǐng)導(dǎo)小組工作會(huì)議，通過法律、文件、會(huì)議紀(jì)要等多種形式落實(shí)法人治理推進(jìn)工作。討論制訂形成省圖書館年度信息報(bào)告制度、績效評(píng)估制度、問責(zé)制度等相關(guān)配套制度。開展理事會(huì)組建的前期準(zhǔn)備工作，為法人治理工作全面開展提供保障。

（二）依據(jù)中共中央國務(wù)院及文化部要求，形成內(nèi)部配套制度。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》文件精神、依照《黑龍江省圖書館深化改革方案》，起草了建立黑龍江省圖書館理事會(huì)制度方案與相關(guān)文件，包括《黑龍江省圖書館章程》《黑龍江省圖書館理事會(huì)章程》及相關(guān)配套制度，（如《黑龍江省圖書館理事會(huì)決策失誤追究制度》《黑龍江省圖書館年度報(bào)告制度》《黑龍江省圖書館審計(jì)和績效評(píng)估制度》《黑龍江省圖書館信息公開制度》）。

（三）組建理事會(huì)，召開理事會(huì)會(huì)議。籌備理事會(huì)，將理事會(huì)成員報(bào)上級(jí)行政主管部門、人事主管部門審批，組建成立黑龍江省圖書館理事會(huì)，理事會(huì)設(shè)15名理事，其中，代表舉辦單位，監(jiān)管部門的理事5名：省文化廳、省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)、省財(cái)政廳、省人社廳、省發(fā)改委代表各1名，各行政部門委派產(chǎn)生；代表服務(wù)對(duì)象和社會(huì)人士的理事5名：社會(huì)公開招募產(chǎn)生；代表圖書館業(yè)界理事5名：圖書館館長1名、業(yè)務(wù)副館長2名，為當(dāng)然理事；職工代表1名，館內(nèi)推選產(chǎn)生；省內(nèi)圖書館行業(yè)專家1名，省圖書館學(xué)會(huì)推選產(chǎn)生。

（四）完善館內(nèi)權(quán)利組織，保障權(quán)利主體行使權(quán)利。保障館員等權(quán)利主體的權(quán)利有效行使，也是完善法人治理結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)。建立以職工代表大會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等為主要權(quán)利組織形式和載體，館黨委、理事會(huì)、館長辦公會(huì)的決議通過職工代表大會(huì)等權(quán)利組織向全館職工公開，保證凡是關(guān)系廣大館員職工代表對(duì)圖書館發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃、干部隊(duì)伍建設(shè)、人事分配制度等關(guān)系切身利益的事情，是館內(nèi)職工能充分參政議政；在針對(duì)讀者權(quán)益的保護(hù)方面，首先要使讀者對(duì)圖書館的公益服務(wù)了解，做到圖書館服務(wù)信息公開，擴(kuò)大社會(huì)影響力，提高社會(huì)知名度，設(shè)立館長電子信箱、館長熱線，充分保障權(quán)益救濟(jì)的渠道暢通，處理問題不敷衍，切實(shí)為讀者解決難題，理事會(huì)還需經(jīng)常深入基層傾聽讀者呼聲，從而更好保護(hù)權(quán)利主體的利益。

三、完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的幾點(diǎn)思考

我國公共文化機(jī)構(gòu)推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)制度的工作從個(gè)別試點(diǎn)逐漸向全面推進(jìn)，許多公共圖書館制訂了符合本館實(shí)際情況的理事會(huì)章程及相關(guān)配套制度，成立了理事會(huì)并擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的職責(zé)。這是公共圖書館由傳統(tǒng)管理方式向現(xiàn)代管理方式的跨越。各公共圖書館開始嘗試對(duì)現(xiàn)有管理中的難題進(jìn)行突破，這其中有內(nèi)部治理問題，也存在外部治理問題。公共圖書館需將已構(gòu)建的法人治理結(jié)構(gòu)不斷完善，要從根本上打破傳統(tǒng)的管理體制框架的束縛，不簡(jiǎn)單照搬國外模式，不盲目效仿試點(diǎn)單位具體操作，要從本館實(shí)際出發(fā)，穩(wěn)步推進(jìn)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)完善工作。

（一）真正落實(shí)公共圖書館辦館自主權(quán)。公共圖書館推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，就是要堅(jiān)持依法辦館、自護(hù)管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與，不走過場(chǎng)、不流于形式、積極轉(zhuǎn)變觀念、突破難題，真正落實(shí)公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建政府、圖書館、社會(huì)的新型關(guān)系。當(dāng)前制約公共圖書館發(fā)展的根本是傳統(tǒng)的管理方式，政府既是公共圖書館的舉辦者，又是業(yè)務(wù)主管部門，“雙重身份”造成政事不分、管辦不分。實(shí)現(xiàn)法人治理就是要讓政府部門切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離，落實(shí)圖書館法人自主權(quán)，去行政化。讓理事會(huì)真正成為決策和管理機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮圖書館的公益性，也讓全社會(huì)都參與到改革的過程中，實(shí)現(xiàn)原有體制與現(xiàn)行辦法的艱難磨合轉(zhuǎn)變。

（二）避免制度建設(shè)不到位，內(nèi)容落實(shí)不到位。理事會(huì)運(yùn)行基礎(chǔ)制度要健全，保障政府、圖書館、理事權(quán)責(zé)明確劃分、切實(shí)落實(shí)；年度報(bào)告、信息公開、決策失誤、履職評(píng)價(jià)等制度要規(guī)范執(zhí)行；理事制度在我國剛剛起步，對(duì)新任理事必要的履職培訓(xùn)缺失，缺乏具體的操作指引，要建立理事培訓(xùn)體系與社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，如理事的社會(huì)價(jià)值、社會(huì)榮譽(yù)機(jī)制；專業(yè)委員會(huì)或咨詢委員會(huì)的建立需要明確的制度規(guī)章，在人力、財(cái)務(wù)、審計(jì)等專業(yè)領(lǐng)域的配套服務(wù)和專業(yè)咨詢需要相關(guān)制度支撐。

（三）不斷完善法人治理過程中民主監(jiān)督機(jī)制。圖書館內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)包括三方面，涉及治理主體、治理客體和治理中介，不斷完善法人治理過程中的監(jiān)督機(jī)制，就是要實(shí)現(xiàn)這三方面的民主監(jiān)督。公共圖書館可以根據(jù)本館實(shí)際讓理事會(huì)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，也可以單獨(dú)成立監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督本單位運(yùn)作和管理層履職情況。同時(shí)，也要發(fā)揮館內(nèi)職工和讀者的監(jiān)督作用，充分吸收社會(huì)各界代表，主動(dòng)結(jié)合館情研究如何調(diào)動(dòng)館內(nèi)職工、讀者代表、社會(huì)力量的監(jiān)督意識(shí)，吸納更多的外部力量加入理事會(huì)，參與圖書館的決策咨詢和監(jiān)督治理過程，從而達(dá)到監(jiān)督主體多元化，監(jiān)督手段多元化。

（四）創(chuàng)建圖書館行業(yè)區(qū)域合作機(jī)制，鼓勵(lì)多元合作治理。圖書館行業(yè)間要不斷交流與學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短、長善救失，將新技術(shù)、新管理模式應(yīng)用到區(qū)域合作中去，建立具有權(quán)威性的專業(yè)協(xié)作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制訂合作的基本原則、規(guī)章制度及相關(guān)配套制度。加強(qiáng)區(qū)域合作成員館之間交流，如舉辦學(xué)術(shù)交流會(huì)、館長聯(lián)席會(huì)、舉辦各種業(yè)務(wù)專項(xiàng)問題研討會(huì)、開展數(shù)字化圖書館在線交流活動(dòng)，以達(dá)到溝通協(xié)調(diào)整合資源的目標(biāo)。同時(shí)，在政府財(cái)政為辦館經(jīng)費(fèi)主要來源的基礎(chǔ)上，力求多方籌集資金，建立募捐、館企合作等長期化、制度化、個(gè)性化的籌資模式。鼓勵(lì)多元合作共同治理圖書館，其中包括政府、非政府組織、非營利機(jī)構(gòu)、熱愛圖書館事業(yè)的企業(yè)和私人都參與到圖書館管理建設(shè)中去，這樣才會(huì)加快法人治理的節(jié)奏和速度。

綜上所述，目前國內(nèi)圖書館理事會(huì)制度框架已初步確立，但它將是一個(gè)在實(shí)踐中不斷探索、循序漸進(jìn)的過程。實(shí)行法人治理，推行理事會(huì)制度在黑龍江省圖書館剛剛起步，本文通過對(duì)現(xiàn)有制度建設(shè)、實(shí)踐狀況的梳理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，提出完善制度的思路及改進(jìn)現(xiàn)有制度執(zhí)行狀況的建議。今后筆者還將結(jié)合黑龍江省圖書館法人治理具體實(shí)施過程，對(duì)理事會(huì)配套制度建設(shè)、理事會(huì)支撐制度建設(shè)、法人治理過程中新制度的產(chǎn)生等進(jìn)行深入研究。

［1］中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見［EB/OL］.（2012-04-16）［2014-05-31］. http：//www.gov.cn/ jrzg/2012-04/16/content_2114526.htm.

［2］國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知［EB/OL］.2012-02-28.［2014-05-31］.http：//wenku. baidu.com/iew/1ca171fffoobed5b9f31d85.htm1.

本文系2015年度國家社科基金青年項(xiàng)目“公共圖書理事會(huì)配套制度研究”，項(xiàng)目編號(hào)：15CTQ005，階段性研究成果。）