□ 郭瑋

公務(wù)員依法行政能力建設(shè)問(wèn)題研究

□ 郭瑋

依法行政能力如何，反映著公務(wù)員（主要指黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位公務(wù)員）的工作能力和水平，直接影響著深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。提高公務(wù)員的依法行政能力，培育法治思維是關(guān)鍵，以強(qiáng)化制度建設(shè)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。內(nèi)化于心：重點(diǎn)培育對(duì)憲法法律的信仰與尊崇；外化于行：提高法律實(shí)踐的能力和水平；固化于制：強(qiáng)化制約監(jiān)督體系，營(yíng)造良好法治環(huán)境。以期把提高公務(wù)員法治思維和依法行政能力的要求，轉(zhuǎn)化為深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的具體方法和途徑。

公務(wù)員；依法行政能力；研究

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）提出法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)：“到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！辈⑻岢觥叭嫣岣哒ぷ魅藛T法治思維和依法行政能力”的要求。公務(wù)員依法行政能力建設(shè)無(wú)疑是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，這些論述對(duì)提高公務(wù)員的法治思維和依法行政能力提出了新要求。黨領(lǐng)導(dǎo)下的公務(wù)員隊(duì)伍依法行政能力建設(shè)，作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系到黨的執(zhí)政能力建設(shè)能否在國(guó)家行政系統(tǒng)得到有效貫徹與落實(shí)。

一、提高公務(wù)員依法行政能力的重要性

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！笔藢梦逯腥珪?huì)提出以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，進(jìn)一步明確“運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展”。法治思維是基于法治的固有特性和對(duì)法治的信念來(lái)認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問(wèn)題的思維方式，在本質(zhì)上區(qū)別于人治思維和權(quán)力思維，其實(shí)質(zhì)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部想問(wèn)題、作決策、辦事情，必須時(shí)刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)則和法律程序，必須切實(shí)保護(hù)人民和尊重保護(hù)人權(quán)，必須始終堅(jiān)持法律面前人人平等，必須自覺(jué)接受法律的監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任。依法行政能力是公務(wù)員依法履行行政管理職責(zé)、提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)行政工作目標(biāo)過(guò)程中應(yīng)具備的素養(yǎng)和水平。法治思維是依法行政能力的重要組成部分，公務(wù)員只有培育法治思維，才能自覺(jué)和主動(dòng)提高依法行政能力。

1.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的宏偉目標(biāo)，而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最重要內(nèi)涵就是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的法治化，重點(diǎn)是加快建設(shè)法治政府，關(guān)鍵是提高公務(wù)員的法治思維和依法行政能力。法治政府要求從管理向治理轉(zhuǎn)變，讓市場(chǎng)法無(wú)禁止即可為，讓政府法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。公務(wù)員作為政府工作人員，掌握著一定國(guó)家公權(quán)力，其決策直接影響著公共利益。調(diào)研顯示，在“怎么評(píng)價(jià)公務(wù)員依法行政能力”上，有77.0%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，“能力一般，尚需提高”。公務(wù)員的法治思維和依法行政能力如何，反映著公務(wù)員的工作能力和水平，影響著深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，直接決定著法治政府建設(shè)的成效與質(zhì)量。適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)法治政府建設(shè)的新要求，就要善于運(yùn)用法治思維和法治方式調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益、規(guī)范發(fā)展行為，提高依法行政水平，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.加快建設(shè)法治政府的衡量標(biāo)準(zhǔn)和基本目標(biāo)

建設(shè)法治政府是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)家全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的系統(tǒng)工程?！毒V要》明確提出“全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力”，并將“依法行政能力普遍提高”作為建設(shè)法治政府的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)?！毒V要》根據(jù)全面建成小康社會(huì)的新形勢(shì)和全面依法治國(guó)的新要求，明確提出建設(shè)法治政府的七個(gè)方面的主要任務(wù)和具體措施。其中，第七個(gè)主要任務(wù)和具體措施是：“全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹(shù)立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等依法行政基本要求，做尊法學(xué)法守法用法的模范，法治思維和依法行政能力明顯提高，在法治軌道上全面推進(jìn)政府各項(xiàng)工作?！闭ぷ魅藛T隊(duì)伍中公務(wù)員人數(shù)最多，組織相對(duì)健全，處在服務(wù)群眾、服務(wù)基層、服務(wù)發(fā)展的前沿，也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，作為政府決策的具體制定者、組織者和執(zhí)行者，其素質(zhì)能力高低直接關(guān)乎政府決策的落實(shí)情況，其法治思維和依法行政能力強(qiáng)弱直接關(guān)系到法治政府建設(shè)的質(zhì)量和效率。

3.互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代法治政府依法行政的現(xiàn)實(shí)需要

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日新月異，社會(huì)發(fā)展到了全新的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第37次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，與2014年相比，2015年我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)有了進(jìn)一步發(fā)展，其新特點(diǎn)主要表現(xiàn)為網(wǎng)民數(shù)量增多、互聯(lián)網(wǎng)普及率進(jìn)一步提升、手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模增加。截至2015年6月，我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量達(dá)6.68億，半年新增網(wǎng)民共計(jì)1894萬(wàn)人?；ヂ?lián)網(wǎng)覆蓋率為48.8%，較2014年底提升了0.9%。截至2015年6月，我國(guó)手機(jī)網(wǎng)民數(shù)量達(dá)5.94億，較2014年12月增加3679萬(wàn)人。網(wǎng)民中使用手機(jī)上網(wǎng)的人群占比由2014年12月的85.8%提升至88.9%。與此同時(shí)，網(wǎng)民中的黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部占比由2014年12月的0.4%提升至0.5%，一般職員占比由2014年12月3.4%提升至4.9%。近年來(lái)，上海市黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)上海發(fā)布、上海教育、上海市級(jí)機(jī)關(guān)工委微平臺(tái)等眾多新媒體，及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，快速應(yīng)對(duì)重大輿情，回應(yīng)群眾關(guān)切，努力提供實(shí)用資訊，信息公布的速度和力度得到眾多網(wǎng)友的普遍認(rèn)可，這些成績(jī)的取得勢(shì)必要求公務(wù)員提升法治思維與依法行政能力。如果公務(wù)員法治思維與依法行政能力欠缺，有可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)，從而影響社會(huì)的安全與穩(wěn)定。因此，互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展迫切要求提高公務(wù)員的依法行政能力。

4.公務(wù)員依法履職的素質(zhì)和能力基礎(chǔ)

建設(shè)法治政府的前提是政府工作人員依照憲法法律依法辦事，如果公務(wù)員對(duì)法律的精神、原則、內(nèi)容、程序等把握較弱，建設(shè)法治政府的目標(biāo)更無(wú)從談起。所以，提高依法行政能力是每一個(gè)公務(wù)員依法履職的素質(zhì)和能力基礎(chǔ)。新形勢(shì)下，以科技為先導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)以及以此為基礎(chǔ)的政治，構(gòu)建了不同于傳統(tǒng)的、高度復(fù)合的現(xiàn)代環(huán)境。在這個(gè)公共環(huán)境下，公共力量發(fā)揮得越充分越靈活，則競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展就越有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。由此可見(jiàn)，能否有效抓住和充分利用公共力量，已成為競(jìng)爭(zhēng)致勝、戰(zhàn)略致勝、科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵。而這樣的公共力量最主要依賴的重點(diǎn)就是公務(wù)員的素質(zhì)和能力。公務(wù)員的素質(zhì)和能力，就是在現(xiàn)代行政環(huán)境中依法運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力和其它公共資源以科學(xué)有效地履行行政職能、治國(guó)理政、服務(wù)群眾、推進(jìn)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公平與效率的專門(mén)才干，其實(shí)質(zhì)就是依法并創(chuàng)造性地管理國(guó)家事務(wù)、公共事務(wù)，履行行政職能的行政能力和職業(yè)勝任特征。它直接代表了政府的執(zhí)政能力和施政水平，直接決定著法治政府的效能、效率、效用和效果，成為國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力。這樣，公務(wù)員在憲法法律范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)力的素質(zhì)和能力就成為公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的核心和關(guān)鍵。公務(wù)員只有自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式，才能將憲法法律的實(shí)施外化為依法行政的行為，才能更快、更有效地推動(dòng)法治政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、新形勢(shì)下提高公務(wù)員依法行政能力的對(duì)策思考

歷史經(jīng)驗(yàn)表明：“法令行則國(guó)治，法令馳則國(guó)亂?！惫珓?wù)員作為推進(jìn)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，正確的法治意識(shí)、深厚的法律知識(shí)和良好的法治思維是其履職的基礎(chǔ)。因此，把帶頭遵法學(xué)法守法用法作為樹(shù)立法治意識(shí)、培育法治思維的關(guān)鍵，以強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，使其內(nèi)化于心、外化于行、固化于制，造就一支具有法治素養(yǎng)和法治意志的治國(guó)理政公務(wù)員隊(duì)伍，這是建設(shè)法治政府對(duì)公務(wù)員依法行政能力的新要求。

1.內(nèi)化于心：重點(diǎn)培育對(duì)憲法法律的信仰與尊崇

一是創(chuàng)新學(xué)習(xí)方式。自1986年“一五普法”以來(lái)，我國(guó)的普法教育已開(kāi)展了29年，但教育方式較單一，多為宣傳式的講座、報(bào)告會(huì)。調(diào)研顯示，75.6%的公務(wù)員認(rèn)為參加“現(xiàn)場(chǎng)庭審”形式的學(xué)法活動(dòng)比較有效。因此，除了專題講座，還要以問(wèn)題為導(dǎo)向，增加研討式教學(xué)和現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)，如研討交流、黨員論壇、情景模擬、案例教學(xué)、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)等等，開(kāi)展法律知識(shí)競(jìng)賽、憲法日千人宣誓、參觀警示教育基地等活動(dòng)也有利于調(diào)動(dòng)參與者的學(xué)法熱情。

二是豐富學(xué)習(xí)內(nèi)容。以往的普法教育注重法條培訓(xùn)，忽視法理傳輸；注重公法學(xué)習(xí)、忽視私法傳授。法條與法條之間是有機(jī)聯(lián)系而非簡(jiǎn)單并列的，每一法條背后都有深刻法理，法治思維的培養(yǎng)正是源于對(duì)法理的深入理解。學(xué)法必須懂法理，對(duì)私法、公法、法理、法條的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，則構(gòu)成了法律學(xué)習(xí)體系，行政學(xué)院、干部學(xué)院、高校、干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等在公務(wù)員教育培訓(xùn)課程設(shè)置中增加法治教育單元，有助于改善法律知識(shí)碎片化、零散化現(xiàn)象，防止公務(wù)員在依法行政中對(duì)法律斷章取義甚至誤解、曲解法律本義。

三是細(xì)化學(xué)習(xí)方法。一般情況下，黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位公務(wù)員往往事務(wù)多、任務(wù)重、壓力大，不僅要建立一個(gè)長(zhǎng)期的、具有整體性的法治培訓(xùn)規(guī)劃，公務(wù)員自身也要重視學(xué)習(xí)方法的改進(jìn)與學(xué)習(xí)時(shí)間的保證。突出分層分類，領(lǐng)導(dǎo)干部在中心組學(xué)習(xí)中增加法治內(nèi)容，增強(qiáng)針對(duì)性與時(shí)效性；普通公務(wù)員在學(xué)習(xí)內(nèi)容上需做到單位有規(guī)劃、個(gè)人有計(jì)劃，在時(shí)間安排上做到集中學(xué)習(xí)與見(jiàn)縫插針相結(jié)合。

2.外化于行：提高法律實(shí)踐的能力和水平

一是繼續(xù)深化行政體制改革。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了7次機(jī)構(gòu)改革，尤其是2013年的大部制改革，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、統(tǒng)一效能，取得了很大成績(jī)，機(jī)構(gòu)和職能的整合更加合理，降低了政府成本。改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，全面深化改革還要向縱深領(lǐng)域拓展，不斷沖破思想觀念障礙、突破利益固化藩籬。應(yīng)按照加快建設(shè)法治政府的要求進(jìn)一步加大改革的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，從機(jī)制上避免選擇性執(zhí)法。

二是健全依法決策機(jī)制。首先，要健全決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序公正、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式讓群眾廣泛參與，聽(tīng)取意見(jiàn)。其次，還要完善決策制度，建立健全調(diào)查研究制度、重大決策合法性審查機(jī)制、專家審查制度、決策公開(kāi)制度、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制等，正確處理決策過(guò)程中不同利益主體的不同訴求，并通過(guò)適當(dāng)方式保證群眾的有效參與。

三是加強(qiáng)公信力建設(shè)。推動(dòng)改革不斷向縱深拓展，上海司法改革立足于讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，制定了《上海法院司法改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》及20余項(xiàng)配套制度規(guī)定，入額法官提薪43%，酬薪與專業(yè)化等級(jí)相匹配，擺脫了以往與行政級(jí)別掛鉤的酬薪制度。市檢察院、市公安局等重點(diǎn)改革工作都在逐漸推進(jìn)。公務(wù)員要堅(jiān)持正確義利觀，做到義利兼顧，要講信義、重情義、揚(yáng)正義、樹(shù)道義，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀和中華傳統(tǒng)美德，培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德。一手抓法治，一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，才能提高依法行政能力，不超越行政權(quán)力的邊界，為政府事業(yè)和人民群眾服務(wù)。

3.固化于制：強(qiáng)化制約監(jiān)督體系，營(yíng)造良好法治環(huán)境

一是在考核中設(shè)立依法行政指標(biāo)。建立依法行政考核指標(biāo)體系相關(guān)法律制度，由國(guó)家出臺(tái)行政考核相關(guān)法律，訂立行政考核指標(biāo)藍(lán)本，根據(jù)實(shí)際訂立具體的行政考核指標(biāo)。樹(shù)立依法行政考核在政府績(jī)效考核中的權(quán)威，將法治建設(shè)成效評(píng)估納入政績(jī)考核評(píng)價(jià)的大系統(tǒng)，適當(dāng)增加權(quán)重系數(shù)。設(shè)定科學(xué)的依法行政考核指標(biāo)體系，嚴(yán)格按照建設(shè)法治政府的整體目標(biāo)和要求進(jìn)行設(shè)定，緊密?chē)@考評(píng)對(duì)象的法定職權(quán)和執(zhí)法任務(wù)進(jìn)行設(shè)定，前者為共性指標(biāo)，后者為個(gè)性指標(biāo)。明確依法行政考核指標(biāo)體系的對(duì)象和范圍，完善依法行政考核指標(biāo)體系的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，并倡導(dǎo)公眾參與，注重依法行政考核指標(biāo)體系的結(jié)果運(yùn)用，明確規(guī)定依法行政考核結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)懲處、干部任免掛鉤，考核為優(yōu)秀的要給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)還要規(guī)定相應(yīng)的懲處措施，形成全新的考核機(jī)制。

二是把法治標(biāo)準(zhǔn)納入干部任免體系。衡量公務(wù)員任免的法治標(biāo)準(zhǔn)包含兩方面內(nèi)容：自身法治素養(yǎng)和遵法學(xué)法守法用法狀況、依法行政狀況。把法治觀念強(qiáng)不強(qiáng)、法治素養(yǎng)好不好作為衡量和識(shí)別干部德才的重要標(biāo)準(zhǔn)和重要條件，使其落地、落細(xì)、落小、落實(shí)，把能不能遵守憲法法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。把依法行政狀況作為衡量政績(jī)的具體指標(biāo)，提拔重用嚴(yán)守黨紀(jì)、恪守國(guó)法的干部。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育、督促整改，問(wèn)題嚴(yán)重或違法違紀(jì)的，依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。

三是全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。讓公權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外，限制、約束公權(quán)力，促進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，以公開(kāi)透明的行政行為取信于民，讓法治的陽(yáng)光照射到公權(quán)力運(yùn)行的每一角落，并在維護(hù)公共利益的前提下反射給公眾，形成對(duì)公務(wù)員依法行政行為合法性監(jiān)督的不竭動(dòng)力。

[1]（德）黑格爾.法哲學(xué)原理[M].范揚(yáng)，張企泰，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1982．

[2]（美）博登海默．法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法[M]．鄧正來(lái)，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004．

[3]馬凱.加快建設(shè)中國(guó)特色法治政府[J].求是，2012，（1）．

[4]姜明安.法治、法治思維與法律手段——辯證關(guān)系及運(yùn)用規(guī)則[J].人民論壇，2012，（14）．

責(zé)任編輯：趙春燕

郭瑋，上海市松江區(qū)行政學(xué)院講師。研究方向：基層黨建、公共管理理論。

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