文/四川大學(xué)公共管理學(xué)院 徐玲

“十二五”時期我國檔案法規(guī)體系建設(shè)的內(nèi)容與發(fā)展研究

文/四川大學(xué)公共管理學(xué)院 徐玲

筆者以中國政府法制信息網(wǎng)等5個法律法規(guī)庫為統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，檢索“十二五”時期我國檔案領(lǐng)域的法律法規(guī)，筆者對整理統(tǒng)計出的標(biāo)題含“檔案”的234條法律法規(guī)進(jìn)行如下維度的分析：各法律等級數(shù)量、頒布年度、頒布主體、法律主題內(nèi)容，以期能了解我國“十二五”時期檔案法律法規(guī)體系建設(shè)的內(nèi)容與發(fā)展的基本狀況。

“十二五”時期；檔案法規(guī)體系；內(nèi)容；研究

一、背景

（一）依法治國背景。2011年1月國家檔案局頒發(fā)了《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，“規(guī)劃”的主要目標(biāo)之一是：構(gòu)建法制統(tǒng)一、依法行政、有效監(jiān)督、高效服務(wù)的檔案法制工作體系。加強(qiáng)檔案法律制度建設(shè)，完善以《檔案法》為核心、符合我國國情并適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展需要的科學(xué)、縝密、配套的檔案法規(guī)體系，也是《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的主要任務(wù)之一。

2014年10月20日黨的十八屆四中全會，中央首次將依法治國作為全會主題，這是建國歷史上、建黨歷史上的第一次。2015年10月26日十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》確定了“十三五”時期我國發(fā)展的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)堅持全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局；同時把堅持依法治國確定為必須遵循的原則，提出了法治建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)步入新時期。

（二）國家檔案體系的提出及內(nèi)容。國家檔案局2011年6月頒布了《國家檔案法規(guī)體系方案》，規(guī)定我國檔案法規(guī)體系是在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下，以《檔案法》為核心，由符合《立法法》規(guī)定的若干法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。

二、數(shù)據(jù)來源說明

為盡力保障數(shù)據(jù)的完整性、科學(xué)性，本文從中國政府法制信息（國務(wù)院法制辦公室法律法規(guī)全文檢索系統(tǒng)）、法律之星、法律圖書館、法邦網(wǎng)、國家檔案局網(wǎng)站等5個法律數(shù)據(jù)庫中，檢索2011年1月1日至2015年12月31日，標(biāo)題中含有檔案的法律法規(guī)，經(jīng)過篩選去重，整理得到234部法律法規(guī)。筆者對整理統(tǒng)計出的233條法律法規(guī)進(jìn)行各法律等級數(shù)量、頒布年度、頒布主體、法律主題內(nèi)容等維度的分析，以期能了解我國”十二五“時期檔案法律法規(guī)體系建設(shè)狀況。

三、數(shù)據(jù)分析

（一）各法律法規(guī)等級數(shù)量分析。國家檔案法規(guī)體系分為檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)、檔案規(guī)章（包括國務(wù)院部門檔案規(guī)章和地方政府檔案規(guī)章）四個層次。故統(tǒng)計數(shù)據(jù)按這四個層次進(jìn)行劃分?！笆濉逼陂g作為法律層次的檔案法尚在繼續(xù)修訂中，沒有發(fā)布修訂版。作為檔案行政法規(guī)層次的四部行政法規(guī)也尚在繼續(xù)修訂中，沒有發(fā)布修訂版，故統(tǒng)計數(shù)據(jù)只劃分為部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、地方法規(guī)三個層次。

其中地方政府規(guī)章196部，地方法規(guī)8部，部委規(guī)章30部。可以看出“十二五”時期我國檔案法規(guī)主要集中在由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府依據(jù)法定權(quán)限制定地方的地方政府規(guī)章，所占比例高達(dá)83.6%?！笆濉逼陂g我國檔案法規(guī)體系呈現(xiàn)一種上窄下寬的局面，即檔案法律和法規(guī)較少，地方性檔案法規(guī)和規(guī)章數(shù)量龐大的形勢。這種上窄下寬的法規(guī)體系是合理的，當(dāng)前我國許多地方處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理的高速發(fā)展期，在城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面，需要通過完善地方性法規(guī)、規(guī)章來規(guī)范管理。加之各地發(fā)展很不平衡，法律規(guī)定的東西到地方需要結(jié)合本地的實際去貫徹，故地方性檔案法規(guī)和規(guī)章數(shù)量龐大。地方實施性立法是國家檔案立法的延伸和完善，實現(xiàn)了法律體系各層級上下銜接、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，還有助于國家檔案立法的原則、精神在本地區(qū)得到有效貫徹。為解決本地區(qū)事務(wù)而開展創(chuàng)制性立法和自主性立法，一些尚不具備條件制定全國性法律的，也可以先通過制定地方性法規(guī)來開展些探索、積累些經(jīng)驗。地方立法的先行先試為國家立法的完善積累了經(jīng)驗。只有地方性檔案法規(guī)、規(guī)章具備了必要的數(shù)量和質(zhì)量，并且維護(hù)了檔案法制的統(tǒng)一，才有可能真正形成門類齊全、內(nèi)部和諧的檔案法律體系。

（二）頒布年度分析?！笆濉睍r期（2011至2015年），我國檔案法律法規(guī)的數(shù)量分別是62、49、57、43、23部。整體呈先升后降、前多后少的趨勢，法律法規(guī)主要集中在“十二五”時期的前三個年度?！笆濉睍r期我國檔案法律法規(guī)修訂13部，修改后的代替修改前的法律法規(guī)，沒有其他專門廢止的法律法規(guī)，其余全部為新頒布制定的法律法規(guī)。國家檔案局分別在2007年集中廢止了《檔案庫房技術(shù)管理暫行規(guī)定》等七件規(guī)章，2010年集中廢止了《企業(yè)檔案管理升級試行辦法》等8項規(guī)范性文件，自此后沒有再集中廢止過法律法規(guī)。

2015年兩會修改立法法，將賦予更多的城市地方立法權(quán)。全國所有284個設(shè)區(qū)的市將享有地方立法權(quán)，更多地級市享有立法權(quán)后，我國的地方檔案法規(guī)、規(guī)章的數(shù)量很有可能將大幅度增加。加之隨著近年來經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化加速，地方對立法權(quán)的需求越來越大。通過下放立法權(quán)與確定立法范圍可以解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中大量事務(wù)無法可依的情形，同時可以加快推進(jìn)地方立法進(jìn)程，倒逼地方政府提升依法管檔的水平。

（三）頒布機(jī)構(gòu)分析。在中央，各部委頒布了30部檔案法律法規(guī)，其中檔案局頒布了4部，檔案局聯(lián)合財政部、林業(yè)局、測繪局、水利部、民政部等部門頒布了20部，稅務(wù)局、海洋局、民政部、住建部單獨發(fā)布了6部，可以看出部委規(guī)章中主要以檔案局和其他部委聯(lián)合制定的法律法規(guī)為主。在31個省、自治區(qū)、直轄市（不包含臺灣省和香港、澳門特別行政區(qū)）中，山東（19部）、浙江（18部）、北京（15部）、廣東（14部）、河北（12部）、天津（11部）等省市制定的檔案法規(guī)都在10部以上，其中山東省是最多的省份。根據(jù)，“十二五”時期全國各省市GDP總量排名看，山東省、浙江省、廣東省、河北省四省均在前六名中。山東、浙江、北京、廣東、河北五省市在其各自的《“十二五”時期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，都將加強(qiáng)檔案法制建設(shè)、完善地方檔案法規(guī)體系作為主要任務(wù)之一，并較詳細(xì)地列出“十二五”期間的立法要求與具體任務(wù)。五省市均要求圍繞檔案事業(yè)發(fā)展方向與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展熱點，創(chuàng)新立法工作，提高立法質(zhì)量。建立和完善涉及檔案工作的各項規(guī)章制度，實現(xiàn)制度全覆蓋，以制度規(guī)范工作。

（四）法律主題內(nèi)容分析。筆者將“十二五”時期頒布的法律法規(guī)按主要內(nèi)容，初步分類為14類，將其他數(shù)量不多、內(nèi)容分散的法律法規(guī)歸入其他類。其他類主要包括：就業(yè)培訓(xùn)、居民健康、住房公積金、教育、信用、安全生產(chǎn)、食品藥品質(zhì)量等方面檔案。通過上表的統(tǒng)計，其中機(jī)關(guān)工作、機(jī)關(guān)檔案管理類的法律法規(guī)最多，可以看出我國檔案工作目前還是以機(jī)關(guān)檔案、各級檔案館工作為主。涉及各地實際檔案工作的城市建設(shè)、工程項目、城鄉(xiāng)建設(shè)、房產(chǎn)與住房、農(nóng)村與土地方面的檔案法規(guī)占據(jù)較大部分，高達(dá)40%。這基本與國家檔案局《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的要求一致?！耙?guī)劃”要求“十二五”期間檔案法制建設(shè)要充分考慮檔案工作面臨的新情況，新問題，新任務(wù)，切合實際地開展檔案法制工作。如轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地等等，這些新領(lǐng)域的檔案工作的建立和規(guī)范是今后一個時期的主要任務(wù)。國家檔案局自2008年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見》以來，會同有關(guān)部門，從以人為本、維護(hù)民生的角度出發(fā)，推動制定了一批與民生密切相關(guān)的專業(yè)檔案管理辦法，全國民生檔案工作領(lǐng)域不斷延伸，服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大。加之，但近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，農(nóng)村土地承包檔案的保護(hù)和管理面臨著許多新情況和新問題，所以各地先后制定了為數(shù)不少的有關(guān)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的檔案管理地方規(guī)章，力爭把這一關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益、關(guān)系農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的專業(yè)檔案建立齊全、管好用好。2010年11月建設(shè)部在新修訂的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》中，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對重大活動檔案的管理。重大活動是我省政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、體育、宗教等領(lǐng)域內(nèi)舉辦的具有重大社會影響的活動。具有影響大、涉及面廣、關(guān)注度高、臨時性強(qiáng)等特點。

四、總結(jié)

國家檔案局2011年頒布的《國家檔案法規(guī)體系方案》的附件中列出了60個需要修訂、制定以及需要由規(guī)范性文件上升為法規(guī)、規(guī)章的檔案立法項目，“十二五”時期（截至2015年12月底）總共修訂了三部、制定了一部。從完成進(jìn)度和數(shù)量上看，國家檔案法規(guī)體系方案列出的項目完成得較慢、較少。但是中央各部門的一些會議精神在地方能夠比較及時的形成地方規(guī)章，指導(dǎo)地方檔案管理實踐。綜上，“十二五”規(guī)劃時期，我國的檔案法律法規(guī)體系建設(shè)是一個不斷發(fā)展完善的過程，并呈現(xiàn)出積極的發(fā)展趨勢。制定并完善了一大批部門規(guī)章、地方法規(guī)和地方規(guī)章，法律體系日趨完備，檔案管理各個方面基本實現(xiàn)了有法可依。根據(jù)全國檔案法規(guī)體系建設(shè)進(jìn)程和各省檔案工作實際，適時制定和修改相關(guān)規(guī)范性文件，不斷完善檔案地方法規(guī)體系。我國檔案法律法規(guī)體系建設(shè)緊緊圍繞各地中心工作和發(fā)展大局、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的難點、人民群眾關(guān)心的熱點，科學(xué)確定立法項目，加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法，較大程度地提高了立法質(zhì)量。為檔案工作依法行政，為檔案事業(yè)發(fā)展奠定了堅實的法律基礎(chǔ)?！笆濉睍r期的檔案法規(guī)體系建設(shè)十分重視民生檔案在維護(hù)人民群眾切身利益方面的重要作用，圍繞保障和改善民生，在城市城鄉(xiāng)建設(shè)、房地產(chǎn)與住房保障、農(nóng)村與土地、各類保險、居民健康、勞動就業(yè)等密切關(guān)聯(lián)百姓生活的方面制定了較多的檔案法規(guī)規(guī)章。但是一些檔案法規(guī)條款宏觀性、原則性、比較明顯，過于空泛，不利于檔案具體工作的指導(dǎo)和落實，可操作性較差。在今后的檔案法律法規(guī)體系建設(shè)中，法律法規(guī)的細(xì)化、可操作性的加強(qiáng)和執(zhí)法情況的監(jiān)督是需要重視的一大問題。

［1］江佩瓊.試論檔案法規(guī)體系構(gòu)建中的完善之策［J］.蘭臺世界，2014（1）.

［2］顏世忠.如何做好重大活動檔案管理工作［J］.黑龍江檔案，2014（03）.