文/中國(guó)電子科技集團(tuán)公司第三十八研究所 余然

對(duì)《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案工作管理辦法》的認(rèn)識(shí)與思考

文/中國(guó)電子科技集團(tuán)公司第三十八研究所 余然

本文通過(guò)對(duì)新頒布的《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案工作管理辦法》重要條款的梳理，結(jié)合項(xiàng)目檔案工作實(shí)際，從建設(shè)單位即被驗(yàn)收單位的視角，闡述了筆者對(duì)新《辦法》的認(rèn)識(shí)，并對(duì)重要條款進(jìn)行了分析解讀，指出如何根據(jù)《辦法》的新要求，做好項(xiàng)目檔案的管理工作和驗(yàn)收準(zhǔn)備工作。

固定資產(chǎn)；項(xiàng)目檔案；檔案驗(yàn)收

自《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案管理規(guī)定》（科工辦〔2007〕744號(hào)）（后簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）頒布以來(lái)，《規(guī)定》在固定資產(chǎn)項(xiàng)目檔案管理、項(xiàng)目檔案驗(yàn)收中發(fā)揮了重要作用，有效推動(dòng)了建設(shè)單位項(xiàng)目檔案工作、項(xiàng)目管理工作的開(kāi)展，為固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目最終建設(shè)能力的形成起到了有力的保障作用。

然而，隨著固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目的不斷發(fā)展及檔案工作在項(xiàng)目管理中的深入推進(jìn)，在項(xiàng)目管理和檔案管理中的一些如職責(zé)分工、信息化建設(shè)等新問(wèn)題急需尋求政策、制度層面上的支持，以推動(dòng)實(shí)體工作的改進(jìn)?！秶?guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案工作管理辦法》（科工計(jì)〔2015〕931號(hào)）（后簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）應(yīng)運(yùn)而生?！掇k法》從總則、職責(zé)分工、項(xiàng)目文件歸檔與管理、項(xiàng)目檔案驗(yàn)收、獎(jiǎng)懲、附則6個(gè)方面對(duì)固定資產(chǎn)項(xiàng)目檔案管理與驗(yàn)收各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了重新規(guī)范，提出了新的要求。本文筆者將結(jié)合項(xiàng)目檔案管理工作實(shí)際，對(duì)《辦法》重要條款進(jìn)行了解讀，并從具體操作層面提出自己對(duì)相關(guān)條款的認(rèn)識(shí)。

一、背景

《辦法》的修訂在某種程度上來(lái)說(shuō)，既是實(shí)際工作的需要，也是從制度的角度對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案管理的規(guī)范提出新的要求，本制度的修訂有三個(gè)方面的內(nèi)在動(dòng)力。

（一）制度層面變化的內(nèi)在要求。自2007年《規(guī)定》發(fā)布以來(lái)，由于形勢(shì)的變化和實(shí)際工作的推動(dòng)，檔案工作管理制度和固定資產(chǎn)投資管理制度都有所創(chuàng)新。在檔案制度方面，從檔案的管理理念、整理規(guī)則、信息化建設(shè)等方面新增或修訂了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》《電子文件管理暫行辦法》《電子檔案移交與接收辦法》《歸檔文件整理規(guī)則》等制度。這些制度，進(jìn)一步規(guī)范了檔案工作，同時(shí)也對(duì)項(xiàng)目檔案工作提出了新的要求。

在固定資產(chǎn)投資工作方面，其制度的新增和修訂更是突出，如《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目管理規(guī)定》《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》等。這些制度從項(xiàng)目管理、招投標(biāo)等方面對(duì)項(xiàng)目管理本身做出規(guī)范的同時(shí)也勢(shì)必在項(xiàng)目檔案管理工作中有所延伸和體現(xiàn)，這也是《辦法》修訂的原因之一。

（二）固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目發(fā)展的內(nèi)在要求。國(guó)防軍工的不斷發(fā)展推動(dòng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目本身向縱深發(fā)生了深刻變化，如投資金額越來(lái)越大、建設(shè)周期越來(lái)越長(zhǎng)、項(xiàng)目復(fù)雜度越來(lái)越高，這些變化對(duì)項(xiàng)目檔案的收集、分類(lèi)、整理都帶來(lái)了一些新的問(wèn)題。

（三）項(xiàng)目檔案工作不斷發(fā)展的內(nèi)在要求。首先是項(xiàng)目檔案驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題需要制度的支持，如職責(zé)不清的問(wèn)題；二是《規(guī)定》中不完善的地方需要進(jìn)一步補(bǔ)充、完善；三是檔案信息化的發(fā)展需要從制度上對(duì)項(xiàng)目檔案信息化建設(shè)做出規(guī)范和指引。

二、變化

從宏觀上看，對(duì)比《規(guī)定》，新修訂的《辦法》的發(fā)文機(jī)構(gòu)、文種及內(nèi)容結(jié)構(gòu)上與《規(guī)定》有許多不同之處。

（一）文種的變化。兩個(gè)文件的全稱(chēng)分別是《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案管理規(guī)定》（科工辦〔2007〕744號(hào)）和《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案工作管理辦法》（科工計(jì)〔2015〕931號(hào)）?？梢钥闯鲋贫葟摹耙?guī)定”變成了“辦法”。規(guī)定重在強(qiáng)制約束性，辦法重在可操作性，這意味著，新的《辦法》注重制度的可執(zhí)行性和操作性。

（二）發(fā)文機(jī)構(gòu)的變化。制度的發(fā)文機(jī)構(gòu)從“科工辦”到“科工計(jì)”的變化，說(shuō)明兩點(diǎn)：一是項(xiàng)目檔案工作納入項(xiàng)目管理程序，是項(xiàng)目管理的重要組成部分；一是制度的受眾面從對(duì)檔案管理要求延伸到對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和單位基礎(chǔ)管理的要求。

（三）結(jié)構(gòu)與內(nèi)容的變化。從結(jié)構(gòu)上看，《辦法》新增了“職責(zé)分工”和“獎(jiǎng)懲”兩大章節(jié)，進(jìn)一步明確了項(xiàng)目參與者的職責(zé)，并對(duì)“歸檔主體”“檔案移交”“檔案信息化”“成果編研”“硬件建設(shè)”和“保密工作”等方面對(duì)項(xiàng)目檔案的管理提了新的要求和規(guī)范。

三、解讀

《辦法》相比較與《規(guī)定》，在“職責(zé)分工”“信息化建設(shè)、電子文件管理”等方面有較大變化，以下筆者將結(jié)合項(xiàng)目檔案工作實(shí)際，從“職責(zé)分工和制度建設(shè)”“項(xiàng)目檔案信息化建設(shè)”和“歸檔說(shuō)明的編制要點(diǎn)”三個(gè)方面，探討一下對(duì)《辦法》的理解和認(rèn)識(shí)。

（一）職責(zé)分工與制度建設(shè)?！掇k法》在第二章“職責(zé)分工”里，對(duì)“科工局”“集團(tuán)公司”和“建設(shè)單位”在制度建設(shè)方面都做出了明確要求。這三個(gè)層面的制度既相互關(guān)聯(lián)又有不同，在實(shí)際工作中，要區(qū)別對(duì)待。

在制度建設(shè)的方面，科工局的主要職責(zé)是制定有關(guān)項(xiàng)目檔案工作的方針、政策及發(fā)展規(guī)劃，從宏觀上對(duì)項(xiàng)目檔案在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)中的職責(zé)、作用及定位做出認(rèn)定，是集團(tuán)公司及建設(shè)單位制定相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的依據(jù)，也是項(xiàng)目檔案項(xiàng)驗(yàn)收的依據(jù)。這些制度如《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案管理規(guī)定》《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案工作管理辦法》，從宏觀上對(duì)項(xiàng)目檔案管理工作做出了指引，科工局制定的制度重在“方針、政策”。

從集團(tuán)公司層面來(lái)看，制定相關(guān)制度的角度有所不同。在《辦法》中，對(duì)集團(tuán)公司的職責(zé)是這樣描述的：“根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)要求，編制項(xiàng)目檔案工作規(guī)劃與計(jì)劃，制定項(xiàng)目檔案管理、驗(yàn)收等相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”?？梢詮囊韵氯齻€(gè)方面來(lái)理解：一是集團(tuán)公司應(yīng)根據(jù)科工局固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合集團(tuán)成員單位檔案工作實(shí)際，制定本集團(tuán)相應(yīng)的項(xiàng)目檔案工作規(guī)劃；二是集團(tuán)公司應(yīng)根據(jù)科工局固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的驗(yàn)收計(jì)劃，制定本集團(tuán)相應(yīng)的項(xiàng)目檔案驗(yàn)收計(jì)劃；三是集團(tuán)公司應(yīng)根據(jù)本行業(yè)特點(diǎn)及檔案工作實(shí)際，制定適合本集團(tuán)各成員單位貫徹執(zhí)行的制度和規(guī)范，內(nèi)容應(yīng)包括本集團(tuán)公司內(nèi)部通用的“項(xiàng)目檔案管理規(guī)范、檔案分類(lèi)方案、歸檔范圍、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)”等，集團(tuán)公司制定的制度和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從集團(tuán)檔案工作的戰(zhàn)略層面，規(guī)范本行業(yè)的項(xiàng)目檔案管理，制定統(tǒng)一驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)項(xiàng)目檔案的管理和驗(yàn)收工作。集團(tuán)公司制度的制定重在“解讀、轉(zhuǎn)釋和要求”。

在建設(shè)單位方面，也就是項(xiàng)目的具體實(shí)施單位，制度的制定更加側(cè)重于制度的可執(zhí)行性和操作性?！掇k法》中是這樣描述的：“根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)要求，建立健全單位項(xiàng)目檔案工作制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”。這段話可以從兩個(gè)方面來(lái)理解：一是建設(shè)單位應(yīng)該根據(jù)科工局和集團(tuán)公司的相關(guān)制度，結(jié)合本單位檔案工作實(shí)際，制定本單位項(xiàng)目檔案工作具體的操作細(xì)則，合理設(shè)置歸檔流程，明確各部門(mén)職責(zé)，指導(dǎo)本單位相關(guān)部門(mén)的項(xiàng)目檔案的收集、整理和歸檔工作。二是建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)的相關(guān)制度，制定本單位的標(biāo)準(zhǔn)和歸檔范圍，以規(guī)范本單位的項(xiàng)目檔案工作。特別是注意的是，建設(shè)單位不能照搬科工局和集團(tuán)公司的相關(guān)制度，必須有符合本單位具體情況的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以指導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的檔案工作，但同時(shí)又不能完全脫離上級(jí)機(jī)關(guān)相關(guān)制度的指引，另起爐灶，脫軌運(yùn)行。建設(shè)單位制定的制度重在“職責(zé)分工明確和制度本身的可操作性”。

（二）在固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案管理中，檔案信息化應(yīng)如何推進(jìn)，相關(guān)電子文件應(yīng)如何管理。在《規(guī)定》中，對(duì)電子文件的管理只在 “第十五條”涉及：“CAD/CAM、EDA等應(yīng)用管理系統(tǒng)產(chǎn)生的電子文件，其收集、歸檔按照國(guó)家或者行業(yè)有關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。而在《辦法》中，對(duì)項(xiàng)目檔案電子文件管理的原則、信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)、檔案數(shù)字化等都做出了明確的要求?？梢詮囊韵氯齻€(gè)方面來(lái)理解《辦法》對(duì)項(xiàng)目檔案信息化逐步開(kāi)展、不斷推進(jìn)的要求。

1.加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目檔案中電子文件的管理。2007年以來(lái)，國(guó)家及行業(yè)陸續(xù)出臺(tái)了對(duì)電子文件管理的相關(guān)規(guī)定，如《電子文件管理暫行辦法》、《電子檔案移交與接收管理辦法》等，對(duì)電子文件的收集和管理提出了明確的要求，建設(shè)單位應(yīng)按相關(guān)文件的要求，建立健全本單位的電子檔案管理制度，規(guī)范項(xiàng)目電子文檔的收集、管理和存儲(chǔ)，合理設(shè)置歸檔流程，把項(xiàng)目建設(shè)中產(chǎn)生的電子文件真正收起來(lái)，管起來(lái)，用起來(lái)！

2.逐步建立檔案信息化系統(tǒng)和目錄數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案的電子文件，根據(jù)其來(lái)源，可以分為三類(lèi)，一是乙方提供的在建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的電子文件；一是隨著企業(yè)辦公自動(dòng)化（OA）、ERP等企業(yè)信息化應(yīng)用系統(tǒng)的投入使用，企業(yè)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)流程中的電子文件；一是上級(jí)機(jī)關(guān)通過(guò)辦公網(wǎng)絡(luò)和其他渠道發(fā)送過(guò)來(lái)的電子文件。檔案信息化是通過(guò)信息系統(tǒng)和流程來(lái)管控這些電子文檔。對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)中電子文件的管理，主要是則重于對(duì)項(xiàng)目中產(chǎn)生的電子文件的收集、建庫(kù)和存儲(chǔ)。

3.逐步開(kāi)展檔案數(shù)字化工作。在《辦法》中，對(duì)項(xiàng)目檔案的數(shù)字化有明確要求。這里包涵兩層涵意。一是開(kāi)展項(xiàng)目檔案數(shù)字化工作，對(duì)“立項(xiàng)審批文件、地質(zhì)勘測(cè)文件，質(zhì)量評(píng)定（驗(yàn)收）文件、竣工驗(yàn)收文件、竣工圖”等進(jìn)行數(shù)字化存檔；二是逐步開(kāi)展對(duì)全部項(xiàng)目檔案的數(shù)字化，完善目錄數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和全文數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。在項(xiàng)目檔案數(shù)字化過(guò)程中，有兩個(gè)問(wèn)題要解決，一是數(shù)字化檔案的有效存儲(chǔ)問(wèn)題；二是數(shù)字化檔案利用的有效性問(wèn)題。

（三）歸檔說(shuō)明的編寫(xiě)要點(diǎn)。在《辦法》中，明確要求項(xiàng)目檔案驗(yàn)收時(shí)要提供項(xiàng)目檔案的歸檔說(shuō)明，對(duì)項(xiàng)目的檔案管理情況和歸檔情況進(jìn)行簡(jiǎn)要說(shuō)明，以備驗(yàn)收組審查。

根據(jù)項(xiàng)目檔案工作實(shí)際和項(xiàng)目檔案現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收要求，歸檔說(shuō)明應(yīng)包含以下四個(gè)方面內(nèi)容：

1.本單位檔案工作概述包括組織機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)分工、專(zhuān)兼職人員分布、檔案制度建設(shè)、硬件建設(shè)情況等；2.本項(xiàng)目檔案管理辦法（包括控制措施、分類(lèi)方案、歸檔范圍等）；3.本項(xiàng)目檔案工作完成情況概述（包括自查報(bào)告及整改情況）；4.項(xiàng)目檔案總目錄；

總的來(lái)說(shuō)，從項(xiàng)目管理的角度，《辦法》的修訂有以下四個(gè)方面的意義。一是《辦法》是對(duì)單位基礎(chǔ)管理和項(xiàng)目管理提出的宏觀要求，受眾面應(yīng)包括“單位管理層、項(xiàng)目管理者和檔案工作者”；二是檔案驗(yàn)收不僅是驗(yàn)收“檔案”，是通過(guò)驗(yàn)收，驗(yàn)證整個(gè)項(xiàng)目管理的合規(guī)性；三是項(xiàng)目檔案工作是項(xiàng)目管理的重要組成部分，是“全過(guò)程管理”；四是本《辦法》是制定本單位項(xiàng)目檔案具體操作細(xì)則的依據(jù)，是檔案部門(mén)推動(dòng)項(xiàng)目檔案工作的有力抓手。