杰弗雷·馬蒂尼（Jeffrey Martini）　貝加·瓦賽（Becca Wasser）等

張關林/譯

海灣合作委員會的前景

杰弗雷·馬蒂尼（Jeffrey Martini）貝加·瓦賽（Becca Wasser）等

張關林/譯

節(jié)選自美國智庫蘭德公司報告 2016年

概 要

海灣合作委員會（Gulf Cooperation Council，以下簡稱GCC）的凝聚力（這里是指委員會6個成員國集體行動或配合行動的能力），是這些戰(zhàn)略伙伴是否具有影響的重要決定因素。隨著美國試圖加強地區(qū)穩(wěn)定、保護能源運輸、抗衡來自中東的威脅，委員會的凝聚力就成為不是推進就是削弱美國利益的一個變數。

根據海灣合作委員會或高或低的凝聚力來進行調整，是美國決策者常做的事情。新的因素是委員會的地區(qū)激進主義的范圍有所擴大，如軍事干預等，因為委員會領導人覺得美國對該地區(qū)的承諾正在趨弱。由于美國對海灣地區(qū)作出的政治和軍事承諾都很重大，而且在不斷承諾，我們不認可這個感覺，但感到美國放棄了中東，還是刺激了委員會成員國的政策，不容忽視。美國2011年從伊拉克撤兵，宣布“軸心”移向亞洲，對待阿拉伯之春的方式，與伊朗的核協議，美國有限干預敘利亞，對美國的這些行為，委員會許多領導人都認為美國背叛了他們的利益。這種情況增加了美國與海灣合作委員會交往的困難。

美國目前為適應委員會凝聚力多變的性質而采取的態(tài)度，是以維持靈活性的方式謀求雙邊和多邊交往。因此，每年的美國- GCC戰(zhàn)略對話和2015年與GCC的戴維營峰會，基本由雙邊交往組成。在具體政策舉措方面，這些交往涵蓋了多邊努力，如聯合彈道導彈防御，也包括雙邊行為，如單獨的自由貿易協議。本報告支持繼續(xù)采取這個方式，但建議在有些領域可有效擴大多邊行為。這些領域包括向GCC提供刺激，使它們作為集團有能力購買國防材料，包括探索美國參與磋商的雙邊貿易和投資框架能否升級為多邊投資條約。

由于GCC成員國、地區(qū)國家和超地區(qū)大國不同的基本條件和政策選擇，六國的相對凝聚力有很大差異。在凝聚力強的時候，GCC成員國（巴林、科威特、阿曼、卡塔爾、沙特阿拉伯和阿聯酋）能在當時的重要問題上取得一致，能合作加強總體能力。但在凝聚力弱的時候，成員國容易相互齟齬，時不時出現內斗。

1990—1991年海灣戰(zhàn)爭時，面對伊拉克導彈攻擊GCC團結一致；2011年巴林國內爆發(fā)民眾抗議時，也都團結起來支持哈利法（Al Khalifa）國王，這都代表著GCC凝聚力的巔峰。這些時期的合作雖然缺乏“人人為我，我為人人”的精神，但也顯示了GCC對集體安全的承諾，即便承諾涉及到風險和代價。與此相反，2013和2014年GCC的“冷戰(zhàn)”（各成員國在埃及、利比亞和敘利亞發(fā)展不同的代理人，最后發(fā)展到巴林、沙特阿拉伯和阿聯酋居然從卡塔爾撤回了大使）則代表GCC凝聚力的低谷。在這一時期，共同利益讓位了，各成員國都試圖在轉型期最大限度地提高自己的影響力。

我們認為，GCC凝聚力隨時間而波動，但內部的合作是在一個有著上限、下限的范圍內運行的。凝聚力的下限是實施強制外交，其中，GCC中最強大的集團迫使離群者遵守它們的立場。雖然強制外交是GCC政治的特征，但是使用武力來反對成員國卻從未有過。跌破GCC凝聚力的下限，就意味著這個機構的崩潰，意味著遭遇了像其他地區(qū)集團[如阿拉伯馬格里布聯盟（Arab Maghreb Union）]一樣的悲慘命運了。另一方面，GCC凝聚力的上限是由聯合的對外政策立場來代表的，如反對內外部安全威脅的協調性軍事行動。批準資本與勞力在GCC范圍內流動，出于君主間團結和地區(qū)穩(wěn)定的擔心，對不繁榮的GCC成員國給予財務支持，也在GCC凝聚力的范圍內。不過，GCC內形成充分的政治聯盟和貨幣聯盟，或產生決策的執(zhí)行機制，依然在GCC凝聚力的上限之外。

搞清楚GCC凝聚力的范圍與限制，對于詮釋該集團內各種進展的意義是非常重要的。有些GCC觀察家動輒高估在GCC凝聚力的常態(tài)的周期變動范圍內的進展的重要性。某成員國與GCC內大多數觀點相左，如最近的卡塔爾和阿曼那樣，這是阿拉伯海灣政治的常見特征。六國往往四分五裂，隨后又團結起來，或者拉幫結派。某一時期某國可能是加強合作的倡導者，如1990年代的阿曼主張擴大“半島防御力量”（PSF），但在另一時期，這個國家就可能反對整合，如現在阿曼不支持建立貨幣聯盟和政治聯盟的建議。GCC政治的這個特征說明，在詮釋哪些進展代表了GCC內部動態(tài)發(fā)展的突破，哪些進展只是周期變化的反映時，必須要有識別力。而我們現在不太可能找到徹底重構GCC運作所需的條件，無論是趨向團結還是走向分裂的條件，都沒有出現。

我們對歷史的考察發(fā)現了增強GCC凝聚力的幾個重要因素。這些因素包括六國團結起來應對相互的安全威脅的必要性，保護君主政治中有共同利益，希望擴大接觸消費市場并利用制造與服務方面的規(guī)模經濟。這些因素使得GCC在安全、政治和經濟領域著手實施雄心勃勃的整合計劃。三個領域中最顯著的成就是1982年創(chuàng)建了PSF，2000年簽署了互助防御條約，2011年阿拉伯之春時對該地區(qū)君主體制的保護，1981和2001年減少了GCC內部資本和勞力流動障礙的經濟協議。

削弱GCC凝聚力的主要因素是對威脅有不同看法，擔心沙特阿拉伯一家獨大，對主權的敏感，海灣經濟缺乏多樣性。這些因素限制了GCC的發(fā)展，明顯表現在成員國抗拒整合關鍵的軍事系統，不愿讓外事決策托付給統一的機構，不愿建立貨幣聯盟。這些差異也明顯表現在成員國在地區(qū)沖突中支持反對方，謀求與地區(qū)外伙伴簽訂雙邊協議，不愿作為一個集團就經濟問題進行協商。

展望到2025年的未來10年，GCC成立之初的35年里起團結和分裂作用的許多因素，很可能繼續(xù)起作用。新增加的因素有：明確的領導層換代，因為目前的領導人都老了；由于伊朗的作用，地區(qū)安全秩序可能發(fā)生變化；適應國際市場變化（如能源需求的可能變化）的壓力進一步加強。但我們沒有發(fā)現這些變化因素會打破1981年以來已具特征的GCC凝聚力變動模式。這些進展無疑將激發(fā)新的合作和齟齬領域，但我們不太可能看到突破GCC凝聚力上限或下限所需的條件。

盡管我們預測了GCC凝聚力的相對延續(xù)性，但我們正在觀察影響該集團團結的一些壓力。其一是GCC成員國對也門和敘利亞沖突最后階段的不同看法。雖然GCC成員對也門沖突的反應是基本團結的，但時間一長，關系可能變壞，尤其是如果沙特和阿聯酋對成功的看法產生分歧的話。敘利亞沖突已經引起對哪些派別會得勢的分歧看法，如果沖突到達轉折點（或者阿薩德獲勝，或者叛亂重整旗鼓，推翻現政權），這些分歧會更為尖銳。除了軍事沖突外，還有一個潛在壓力，是GCC對伊朗減輕制裁的反應。GCC成員國對同伊朗的經濟關系有不同的耐受力，這個問題可能迫使成員國在經濟目標與政治目標之間做出抉擇。

從積極方面看，GCC未來10年的凝聚力展望含有一些加強團結的因素。例如，“伊斯蘭國”威脅的增強可能會強化GCC內部的團結，尤其在情報分享、內部安全力量的協調方面，甚至會進一步推動內部聯合安全力量的發(fā)展。地區(qū)內貿易的加強，基礎設施進一步發(fā)展，也能在未來10年推動GCC的經濟發(fā)展，不過貨幣統一的可能性不大。

由于美國政府謀求介入GCC，決策者就必須理解GCC凝聚力的多變性，這對華盛頓同這些伙伴在雙邊或多邊方面能做成哪些事具有重要影響。美國促進GCC的凝聚力來支持自己的政策目標，這固然很誘人，但美國影響GCC軌跡的程度是有限的，局限主要出現在個別國家如何看待鄰國的問題上。華盛頓改造GCC凝聚力的任何嘗試，都可能恰得其反，所以美國的努力應該著眼于調整對不斷變化的局勢的預期，尤其要考慮海灣領導人對美國撤離該地區(qū)的看法。

本報告基于GCC凝聚力的多變性，提出這樣的建議：美國政府應該繼續(xù)目前的方法，混合使用同GCC的雙邊的和多邊的介入方式。雖然批評這個方法的人會說它自相矛盾，但我們發(fā)現這個方法是防止損失的有效手段，是美國與其他地區(qū)集團交往的常用方法。在GCC與美國結盟時，多邊主義為推進GCC的凝聚力提供了一個機制，如在反對“伊斯蘭國”的背景下，美國需要GCC的合作，以擴大該集團在伊拉克和敘利亞的影響。另一方面，當GCC分裂或者行為有過火傾向時，可使用雙邊方式。當GCC為了迫使美國履行它不準備履行的承諾，而顯露團結一致的跡象時，雙邊方式也是首選。

雖然我們支持美國繼續(xù)使用與GCC伙伴的雙邊和多邊同時兼顧的方式，但我們認為在某些方面擴大多邊合作是很有建設性的。我們看到在安全問題上存在著多邊方式的一些機會。具體而言，我們建議美國政府要促使GCC成員國利用自己的能力集體購買武器，以便更好地協調購買決策，培育互操作性。同樣，我們建議美國繼續(xù)就統一彈道導彈防御問題與GCC合作。至于強化GCC安全的比較軟性的途徑，華盛頓應該倡導最終可能擴大到把伊朗包括進來的安全對話。不過，在這類對話中把伊朗包括進來，必須由海灣國家倡議提出，它們的短期目標應該是讓伊朗參與來建立沖突降級的機制，不是為了把伊朗整合進一個新的地區(qū)安全秩序。

在經濟方面，本報告建議，美國要繼續(xù)擴大同GCC成員國的雙邊交往，進一步推進2005年左右與巴林和阿曼簽署的雙邊自由貿易協議，同時拓展多邊交往機會。這些協議通過創(chuàng)造新的經濟機遇、鼓勵多樣化既有利于美國經濟，又成為GCC的穩(wěn)定因素。再者，我們建議建立一個地區(qū)發(fā)展組織，這個組織透明運行，在決定GCC內部援助和投資走向時，給予六國同等的代表權，它將成為支持GCC長期繁榮和穩(wěn)定的工具。

我們撰寫本報告時曾采訪過一位阿聯酋人，他說，美國應該采取推動GCC成員國“團結與控制”的政策，而不是回到讓它們“分裂與控制”的政策。我們深表贊同，但需要說明的是，在多邊主義還很遙遠的時候，美國必須繼續(xù)雙邊交往。另外，當GCC的團結挑戰(zhàn)了而非推進了美國利益的時候，雙邊聯系應該作為防止損失的手段而加以保留。

原文標題：The Outlook for Arab Gulf Cooperation