理查德·揚(yáng)斯(Richard Youngs)

滕智紅/譯

歐洲民主化

理查德·揚(yáng)斯(Richard Youngs)

滕智紅/譯

選自美國(guó)《外交》雜志 2016年8月8日

歐盟不能在每次危機(jī)塵埃落定之后，又一切按常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)，而必須徹底調(diào)整整個(gè)政治結(jié)構(gòu)。

英國(guó)脫歐引發(fā)了無(wú)數(shù)次歐盟該如何改革的討論。自從英國(guó)全民公投退出歐盟后，無(wú)數(shù)政府官員、部長(zhǎng)和總統(tǒng)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到歐盟必須對(duì)公民關(guān)注的焦點(diǎn)問題采取更靈活、更積極響應(yīng)的態(tài)度。但運(yùn)轉(zhuǎn)的仍然是一套熟悉的模式：過去20年在每一次危機(jī)發(fā)生之后，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人都許諾重新思考整合問題，一旦危機(jī)消除，就又按照過去的模式運(yùn)行。

因此當(dāng)前的討論只會(huì)讓人厭煩。有人認(rèn)為只有加速結(jié)成徹底的政治聯(lián)盟才能挽救歐盟。歐盟高級(jí)委員、歐盟議會(huì)中的政治家和法德外交部長(zhǎng)等都持這種看法。而包括中歐、東歐、丹麥和荷蘭領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)的另外一些人正好得出相反的結(jié)論。然而加速整合或放慢整合步伐都不足以挽救歐盟。而且，在對(duì)布魯塞爾的疑慮不斷增加之際，當(dāng)前公開建議加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策和安全合作不可能重新燃起人們對(duì)歐盟計(jì)劃的激情。在某種程度上為欺騙歐洲所謂消息不靈通或無(wú)知公民的選擇權(quán)而引入改革是既要人們領(lǐng)情又不能保持任何長(zhǎng)期穩(wěn)定。

相反，歐盟需要徹底改變整個(gè)政治結(jié)構(gòu)。一個(gè)熱議的做法是創(chuàng)立雙速歐盟，讓所謂的核心國(guó)家獨(dú)立于其他周邊國(guó)家而結(jié)成政治聯(lián)盟。但這一解決辦法也許不切實(shí)際，因?yàn)楹苌儆心蠚W或東歐國(guó)家能夠容忍這樣的待遇，而本該是核心國(guó)的法國(guó)和荷蘭兩國(guó)又對(duì)歐盟有著歐洲大陸最高級(jí)別的普遍敵意。而且，如果核心是基于歐元區(qū)的話，由于幾乎所有成員國(guó)已屬于歐元區(qū)，或者已報(bào)名加入，就幾乎沒有余地進(jìn)行不同層次的整合。

而歐盟需要的是復(fù)興，以此挑戰(zhàn)國(guó)家和民族之間的傳統(tǒng)合作模式。該復(fù)興不應(yīng)該關(guān)注國(guó)家間正式的制度關(guān)系，而是轉(zhuǎn)向公民之間基于團(tuán)結(jié)一致的更加民主的契約關(guān)系。沒有歐洲公民的全面參與，就沒有新的政策能解決當(dāng)前的不安定局面，造成這種局面主要因?yàn)槠胀ㄈ瞬恍湃螝W盟計(jì)劃。要解決這個(gè)問題，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)采用我所稱的由4個(gè)相互配合的決策原則管理的歐洲公民契約。

合作契約

第一個(gè)原則是選擇。當(dāng)前，要求成員國(guó)全部采用歐盟的政策絕對(duì)很難做到，除非他們協(xié)議退出歐盟。而應(yīng)當(dāng)采用相反的做法：自愿、靈活地選擇加入。

政策制定不是由布魯塞爾的集權(quán)官僚制度管理，而是分散成一系列的政策群，這樣能審查不同政策領(lǐng)域的合作并將由分散在歐洲地域內(nèi)的機(jī)構(gòu)來管理。各國(guó)政府按照公民意愿自由選擇加入某個(gè)政策群。運(yùn)用這一原則能讓每個(gè)國(guó)家積極正面地塑造歐盟的未來，而不是被動(dòng)接受自己不喜歡的義務(wù)。

選擇加入模式最棘手的問題是人們的自由貿(mào)易和自由活動(dòng)是否應(yīng)當(dāng)獨(dú)立選擇。雖然有人反對(duì)限制行動(dòng)自由，但在當(dāng)前情況下，采用一些適度的分階段的自由行動(dòng)可能有助于保留歐盟計(jì)劃。例如：法律規(guī)定“緊急剎車”或者臨時(shí)暫停移民，國(guó)家就能保護(hù)自己貧困或脆弱的社區(qū)免受移民快速增加的沖擊，同時(shí)又不違反跨界交往的核心原則。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，民眾有機(jī)會(huì)選擇自己愿意的開放程度甚至能克服狹隘的民族主義思想。

當(dāng)然，自愿加入方式將讓歐盟的合作相當(dāng)混亂。很多政策領(lǐng)域——比如貿(mào)易與環(huán)保政策、社會(huì)政策與歐元——不能完全脫鉤，而且必須在政策群之間作些協(xié)調(diào)。但這些混亂的局面比繼續(xù)維持現(xiàn)狀風(fēng)險(xiǎn)要小很多，如果繼續(xù)維持現(xiàn)狀，國(guó)家和公民就無(wú)法選擇自己心儀的整合要素而摒棄不喜歡的要素。

第二條原則是支持歐洲不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治模式之間展開競(jìng)爭(zhēng)。歐盟的作用將是確立宏偉目標(biāo)，而不是目標(biāo)該如何實(shí)現(xiàn)的具體或詳盡的計(jì)劃。這樣成員國(guó)就能設(shè)計(jì)自己喜歡的路線，完成共同的目標(biāo)，而且最佳模式將是繁榮經(jīng)濟(jì)，用成果樹立典范而不是照搬規(guī)則。例如：希望結(jié)束經(jīng)濟(jì)緊縮的國(guó)家也許不能說服債權(quán)國(guó)采用泛歐凱恩斯主義，但總要允許他們嘗試使用支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策來減少債務(wù)水平。

第三條指導(dǎo)原則是自下而上的公民管理。歐盟的整個(gè)架構(gòu)——?jiǎng)?chuàng)立于60多年前講求恭順和等級(jí)的時(shí)代——與當(dāng)今強(qiáng)調(diào)個(gè)性化和本土化的社會(huì)趨勢(shì)絕對(duì)不一致。這就需要民主司法理念。

歐盟政府不是無(wú)休止地談?wù)摎W盟議會(huì)或國(guó)家立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該創(chuàng)立更多的委員會(huì)來改進(jìn)歐盟的民主責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)發(fā)動(dòng)大型的兩年制民主計(jì)劃，允許公民大會(huì)和論壇商議普通民眾愿意看到的歐盟政策合作類型。應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)參與制定所有級(jí)別的歐盟政策。有當(dāng)?shù)貓F(tuán)體參與在任何新的整合階段都很關(guān)鍵。而且，在那些選擇棄權(quán)來支持歐盟的年輕人當(dāng)中，漠視政治的趨勢(shì)表明了需要?jiǎng)?chuàng)新直接民主的形式。從歐洲整合之初起，社會(huì)就發(fā)生了極大的變化；調(diào)整歐盟機(jī)構(gòu)也幾乎不足為奇。

第四條原則是不僅在不同國(guó)家之間，而且在各國(guó)國(guó)內(nèi)都必須考察彈性政策的差異。鑒于歐盟內(nèi)部情況多種多樣，千篇一律地在歐盟成員國(guó)之間應(yīng)用所有政策領(lǐng)域或許不再是可取的。幾乎在每個(gè)歐洲國(guó)家，都存在著截然不同的兩類人：喜歡歐盟世界和國(guó)際主義精神的一類人和感到被邊緣化了的另一類人。但悲嘆所謂未來主義者的無(wú)知幾乎沒什么益處——不能解決懷疑論者關(guān)注的問題、只能通過壓制他們的民主呼聲得以繼續(xù)的整合計(jì)劃就不會(huì)是個(gè)值得捍衛(wèi)的計(jì)劃。而問題是要重新思考?xì)W洲的整體合作形式，為全球主義和本土主義者都留出空間。

至于這樣做是否現(xiàn)實(shí)，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)參考司法的多元主義。司法多元主義考察不同司法和法律規(guī)范在單一政治體系中如何共存，而這一話題豐富的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)為設(shè)計(jì)法律體系提供資源來協(xié)調(diào)有著截然不同選擇的人群。例如：歐洲大城市文化多元，移民安置可以更加自由合法，而內(nèi)陸地區(qū)則需要更嚴(yán)格的做法；某成員國(guó)有些地區(qū)也許希望引入其他地區(qū)反對(duì)的歐盟合作倡議。

改革或破產(chǎn)

很多人會(huì)反對(duì)說這些影響深遠(yuǎn)的變化和超乎常規(guī)的想法都不可行，歐盟應(yīng)當(dāng)專注于穩(wěn)定當(dāng)前的現(xiàn)狀。也許他們認(rèn)為彈性太大和民主建議將產(chǎn)生歐洲懷疑主義。這反映了一種不健康的思想：歐盟真正的困難不僅是找到任何可能包容歐洲懷疑主義的方式，而且要保障更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)以實(shí)現(xiàn)歐洲公民未來的合作和團(tuán)結(jié)。除此之外，英國(guó)脫歐表明了一個(gè)民族感到被歐盟領(lǐng)導(dǎo)層忽視所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。更直接地說，在這點(diǎn)上參與政治是有益的，并且不應(yīng)該因?qū)γ翊庵髁x的短期恐懼而回避它。改革者也應(yīng)當(dāng)質(zhì)疑普遍認(rèn)為彈性整合與少整合是一回事的看法；如果合理構(gòu)建彈性，那么與普遍看法相反的觀點(diǎn)就可能是對(duì)的。

當(dāng)然，實(shí)際上幾乎可以肯定：歐盟政府將像以前那樣跌跌撞撞。如果歐盟領(lǐng)導(dǎo)人政策調(diào)整尺度很小——或者根本不調(diào)整——法國(guó)、荷蘭或其他國(guó)家在全民公投后成功離開歐盟的可能性就會(huì)增加，從而永久破壞歐洲的實(shí)體精神。最好是現(xiàn)在就行動(dòng)起來防止出現(xiàn)不可逆的崩潰局面。如果歐盟領(lǐng)導(dǎo)人不繼續(xù)用政治意志力來更新歐盟整合的核心模式，那么，他們屢次要求創(chuàng)新思維就幾乎沒有任何意義。

要是歐盟領(lǐng)導(dǎo)人真正銳意創(chuàng)新，他們將利用2017年《羅馬條約》（Treaty of Rome）簽署60周年之際翻開新的篇章。他們應(yīng)當(dāng)宣稱歐盟已經(jīng)完成了確保歐洲和平的使命，并將發(fā)起符合靈活性和創(chuàng)新原則的新的歐洲公民契約，從而引導(dǎo)歐盟計(jì)劃邁入嶄新的時(shí)代。

原文標(biāo)題：Democratizing Europe