■文／陳仰東

統(tǒng)籌層次的發(fā)展路徑

■文／陳仰東

陳仰東

曾任大連市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、大連市社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，現(xiàn)任大連理工大學(xué)兼職教授、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)客座教授、人社部社會(huì)保障研究所客座研究員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院特聘資深研究員。

社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是長(zhǎng)談不衰的話題。從籌資機(jī)制到保障水平，從規(guī)范化管理到信息化建設(shè)，所有關(guān)涉制度公平、管理效率的問(wèn)題幾乎都與統(tǒng)籌層次密不可分。因此，建設(shè)更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度，不能不研究統(tǒng)籌層次。

一說(shuō)統(tǒng)籌層次，第一反應(yīng)是需要提高。但提高的方向和終點(diǎn)在哪里？認(rèn)識(shí)并不一致。表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，不僅學(xué)界頗有微詞，業(yè)界似乎也并不滿(mǎn)意；二是社會(huì)保險(xiǎn)法倡導(dǎo)的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌”的目標(biāo)，至今沒(méi)有明確的時(shí)間表和清晰的路線圖，即將實(shí)行的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌和社會(huì)保險(xiǎn)法的要求也并不完全一致。

筆者認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次需要提高，更需要明確方向與目標(biāo)，在適合國(guó)情的統(tǒng)籌層次上穩(wěn)定下來(lái)并達(dá)到規(guī)范化管理。提高、穩(wěn)定和規(guī)范顯示統(tǒng)籌層次發(fā)展路徑的不同階段。

提高統(tǒng)籌層次，不僅合乎增強(qiáng)制度共濟(jì)性、公平性的要求，也是盡快革除地區(qū)分割弊端的不二法門(mén)。與西方國(guó)家的統(tǒng)籌目標(biāo)多在國(guó)家層面不同，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法并沒(méi)有把全國(guó)統(tǒng)籌作為導(dǎo)向性目標(biāo)，而是謹(jǐn)慎地實(shí)行分類(lèi)分層策略。這不僅因?yàn)檫f次推進(jìn)改革的不同項(xiàng)目有時(shí)間差，制度成熟度不同，且省級(jí)人口規(guī)模大，更主要因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，各險(xiǎn)種不同，以及社保治理能力還不適應(yīng)。職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌雖然已列入日程，但也只是部分全國(guó)統(tǒng)籌，不是全部全國(guó)統(tǒng)籌。也就是說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)法提出的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌，其實(shí)現(xiàn)形式需要在實(shí)踐中探索。至于醫(yī)療保險(xiǎn)等其他項(xiàng)目，統(tǒng)籌提高到什么層次以及實(shí)現(xiàn)形式同樣需要研究。換言之，全國(guó)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)含義不清楚，其發(fā)展路徑也不會(huì)清晰。弄清統(tǒng)籌層次的含義，對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和基本要求，這就是規(guī)范。當(dāng)然，如果沒(méi)有穩(wěn)定，提高和規(guī)范也毫無(wú)價(jià)值可言。

穩(wěn)定的統(tǒng)籌層次是檢驗(yàn)制度成熟定型的必要條件。一個(gè)健全的社會(huì)保障體系不僅制度要成熟定型，管理體制、運(yùn)行機(jī)制也應(yīng)該穩(wěn)定有績(jī)效。從大數(shù)法則考量，覆蓋范圍不同，風(fēng)險(xiǎn)的程度、種類(lèi)、分布不同，制度成本也不同。只有穩(wěn)定，才能總結(jié)經(jīng)驗(yàn)摸索規(guī)律，完善制度考驗(yàn)機(jī)制。統(tǒng)籌是劃分政府責(zé)任，只有穩(wěn)定，才能建立政府責(zé)任機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，今天婆婆當(dāng)家明天媳婦作主，出了問(wèn)題難查責(zé)任。社會(huì)保障是百年大計(jì)，數(shù)據(jù)的歸集和數(shù)據(jù)庫(kù)的建立不可蹴而就，只有穩(wěn)定，才能潛心謀發(fā)展，夯實(shí)基礎(chǔ)，提升管理手段和能力。百年老店和街邊小攤哪個(gè)更有信譽(yù)？顯然，只有穩(wěn)定，才能讓民眾有安全感，穩(wěn)定就是品質(zhì)和品牌。

規(guī)范就是統(tǒng)籌運(yùn)行要有一套規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。沒(méi)有規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，管理沒(méi)有目標(biāo)，評(píng)估沒(méi)有依據(jù)，績(jī)效無(wú)法考核。以職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，包括制度政策、費(fèi)率、計(jì)發(fā)辦法、業(yè)務(wù)流程、信息系統(tǒng)、基金管理等，核心是基金。因此可以根據(jù)基金管理體制和基金調(diào)劑程度進(jìn)行分類(lèi)。比如職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，“六統(tǒng)一”即基金收支一體化管理的屬完全省級(jí)統(tǒng)籌，這需要統(tǒng)一體制來(lái)支撐。制度基本統(tǒng)一但基金收支分責(zé)管理的屬不完全省級(jí)統(tǒng)籌，這與分責(zé)體制相適應(yīng)。實(shí)際情況是，各地多采取改增量、逐步消化存量的策略，增量部分收支一體化的并不多，多數(shù)是制度基本統(tǒng)一、基金收支分級(jí)負(fù)責(zé)加上適度調(diào)劑的不完全省級(jí)統(tǒng)籌。兩種形態(tài)，各有利弊，應(yīng)該分別規(guī)范?！?/p>