■文／鄭功成

關于盡快修訂《社會保險法》的議案

■文／鄭功成

編者按：

在今年全國人大會議期間，全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成與30余位全國人大代表聯(lián)名提出《關于盡快修訂〈社會保險法〉的議案》（議案文號0578）。經議案發(fā)起人授權，本刊全文刊載該議案。

修訂《社會保險法》的必要性與緊迫性

《社會保險法》是社會保障領域中最為重要的法律，自2010年制定并于2011年正式實施以來，對于促進我國社會保險改革起到了非常重要的作用。但因當時背景特殊，立法既有滯后的一面，也存在著一些不足與缺陷。伴隨“十二五”以來社會保險改革與發(fā)展情況變化，《社會保險法》的不足與缺陷及其不良效應也日益顯現(xiàn)，客觀上已經成為嚴重影響深化改革并可能導致這一制度體系難以走向成熟、定型的法律障礙。

《社會保險法》存在的問題與主要缺陷表現(xiàn)如下：

蕭軍∕攝

第一，一些立法內容已經明顯滯后于社會保險改革發(fā)展形勢。如：《社會保險法》第20—22條規(guī)定農村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，這二項制度實際上已經合并，法律中的概念都不存在了；再如城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險在許多地方已經統(tǒng)一，2016年1月國務院還發(fā)布了整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的文件，但在立法中仍然是城鄉(xiāng)分割，第24條保留的新型農村合作醫(yī)療顯然已經不合時宜；還有工傷保險、失業(yè)保險均無積極預防功能，制度功能受到了損害；法律規(guī)定公務員與參照公務員者由國務院另行規(guī)定，現(xiàn)實則是其已建養(yǎng)老保險制度；還有建立護理保險屬于應對人口老齡化的合理舉措，勢在必行，需要填補，法律中并無相應的規(guī)范等。所有這些，表明現(xiàn)行《社會保險法》中的一些內容確實已經跟不上社會保險改革與發(fā)展形勢了，不修訂法律不僅無益推進改革，也直接損害著法律的嚴肅性與權威性。

第二，法律中的一些規(guī)定尚未真正得到貫徹落實。如，社會保險費實行統(tǒng)一征收的規(guī)定，至今仍未實現(xiàn)；基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌、其他社會保險項目實行省級統(tǒng)籌，仍未見實質進展；社會保險基金預算制還未真正落實；養(yǎng)老金正常調整機制還未建立；社會保險信息公開披露機制還未得到確立，參保人的知情權和監(jiān)督權也就無法得到保證；社會保險監(jiān)督委員會作為法律規(guī)定的一項重要內容，并未得到尊重，其作用同樣尚未發(fā)揮。特別是對社會保險領域中的違法行為制裁不力，各種騙取養(yǎng)老金、醫(yī)?；鸬刃袨楹苌俚玫叫淌聭椭危狗傻耐亓Υ蟠蛘劭?。這些現(xiàn)象表明，現(xiàn)行法律規(guī)定還需要盡快完善，更需要有相應的法律條文來保證法律的貫徹實施。

第三，法律中有的規(guī)定過于原則，實際上無法操作。如，法律規(guī)定，個人可以監(jiān)督單位繳費情況，但現(xiàn)實卻是連按照何種標準繳費都缺乏知情權，如何監(jiān)督？“視同繳費”是法律的重要規(guī)定，關系到億萬勞動者的基本社會保險權益，但“視同繳費”的對象、標準及其與待遇掛鉤等如何操作，缺乏具體規(guī)定；政府的兜底責任是否無限，以及如何負責和分責，均缺乏明確規(guī)定；職工醫(yī)保中的個人賬戶已經被詬病多年，如何處理卻在法律中被完全回避了；養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結合之結構比例缺乏明確規(guī)定，故而還在不時引發(fā)重大分歧，面臨顛覆社會保險制度互助共濟本色的風險。還有現(xiàn)在用醫(yī)?；鹳徺I商業(yè)性的醫(yī)療保險，還允許商業(yè)保險公司贏利，這種做法顯然違背了現(xiàn)行法律的規(guī)定，即使要變革也應當有法律依據(jù)；而拖欠社會保險費的現(xiàn)象一直禁而不止，關鍵的問題同樣是法律規(guī)制對違法者的懲治不具可操作性，等等。

第四，法律中有的規(guī)定與改革取向相悖。如，社會保險基金存入財政專戶，和社會保險基金需要投資運營的改革取向相悖，也與新的預算法明確要求減少財政專戶、統(tǒng)歸國庫的宗旨相悖；所謂進城務工的農村居民、征地農民的社會保險規(guī)定，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度一體化進程相悖；繳費滿15年之規(guī)亦與延遲退休的政策取向相悖；退休人員不繳納醫(yī)療保險費之規(guī)與這一制度可持續(xù)發(fā)展相悖；還有法律中規(guī)定養(yǎng)老金待遇可以分段計算，但現(xiàn)實政策卻是通過養(yǎng)老保險關系的地區(qū)轉移而決定在退休地計發(fā)養(yǎng)老金。所有這些，均表明現(xiàn)行立法還存在著與改革取向不一致的地方，事實上構成了深化社會保險改革的法律障礙，這從一個側面也反映了它的時代局限性。

綜上，現(xiàn)行《社會保險法》還比較粗糙，留下了時代局限性，法律的不完善，既是當時改革實踐尚不成熟和無法形成高度共識的結果，亦為推進改革朝著正確方向發(fā)展埋下了隱患。近年對社會保險相關改革的一些爭議，表明立法之缺陷與模糊并不利于社會保險事業(yè)的健康發(fā)展。

鑒于《社會保險法》還比較粗糙，實施中的困惑與問題不少，這是客觀事實。因此，在全面依法治國和加快促使社會保障體系盡快成熟、定型的時代背景下，要按照良法善治的標準來推進我國社會保險制度的改革與發(fā)展。為此，需要牢固確立法制意識，盡快讓《社會保險法》成為良法，再在良法規(guī)制下讓社會保險步入善治階段。應當盡快啟動修訂法律的程序。

修訂《社會保險法》的思路與要點

針對現(xiàn)行《社會保險法》，修法的重點是要解決一些根本性問題。包括：一是必須打破分割，統(tǒng)一制度。不能再讓社會保險制度在地區(qū)分割與群體分割的非正常狀態(tài)下發(fā)展，它應當成為公平的法定勞工成本和公平的參保對象權益。二是必須十分明確地規(guī)定政府對社會保險制度的財政責任，包括是兜底責任還是分擔繳費或支出責任，中央與地方財政的責任分擔等。三是進一步明確社會保險的管理體制與經辦機制，為其正常運行與發(fā)展提供正常的組織保障。四是必須進一步明確規(guī)范具體運行，為社會保險制度的經辦提供可供操作的依據(jù)。五是必須進一步強化監(jiān)督，確保制度安全、高效，包括立法機關的監(jiān)督，社會監(jiān)督等。

具體的修法建議包括：

第一章總則

修：第二條中將生育保險并入醫(yī)療保險，新增護理保險；

第六條中應當增加各級人大及其常委會對社會保險制度及基金的監(jiān)督。

第二章基本養(yǎng)老保險

修法要點：本章應當重新架構，按照一般性規(guī)定、公職人員基本養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險分別進行規(guī)范。針對現(xiàn)有條文中的內容應當做如下必要修訂：

第十條刪除第三款即“公務員和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定”，在第一款中將“職工”改為“機關事業(yè)單位工作人員、企業(yè)與社會組織職工”；增加新的第三款，即農村居民和城鎮(zhèn)未就業(yè)的勞動者依法參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。

第十一條應當明確規(guī)定社會統(tǒng)籌與個人賬戶的比重。

第十三條應當進一步理清政府的財政責任，除繼續(xù)承擔并明確精算“視同繳費年限”的支出外，還應當調整政府對基本養(yǎng)老保險基金支付不足的補貼責任。

第十六條繳費15年應當調整為30年，但需要規(guī)定過渡期，如對接近退休的老年人可以有照顧性政策。

第十七條應當改為國家建立遺屬保險金制度等。

第十九條在全國統(tǒng)籌后應當不存在個人跨統(tǒng)籌地區(qū)的情形，但對全國統(tǒng)籌前跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的仍然應當分段計算養(yǎng)老金。

第二十條、二十一條、二十二條應當刪除。

第三章基本醫(yī)療保險

修法要點：本章應當重新架構，按照一般性規(guī)定、職工基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、大病保險或再保險等分別進行規(guī)范。針對現(xiàn)有條文中的內容應當做如下必要修訂：

第二十三條：職工應當擴展到公職人員、城鄉(xiāng)居民。

第二十四、二十五條重組為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。

第二十六條修訂為公職人員、職工、城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險待遇標準按照國家規(guī)定執(zhí)行。

第二十七條取消退休后不繳費的規(guī)定，代之以所有人均須終身繳費，但已經退休的人員可以執(zhí)行原有政策。

第二十九條對支付方式與分級診療做新的規(guī)定。

第四章工傷保險

修法要點：本章主要修訂內容為：一是應當將工傷保險的覆蓋范圍從職工擴展到一切受雇勞動者；二是應當加入工傷預防的內容；三是增加工傷康復的制度安排；四是完善先行支付后的追償機制規(guī)定，確保這一有利于工傷受害者的法律規(guī)定落到實處。

第五章失業(yè)保險

修法要點：本章主要修訂內容為：一是應當將失業(yè)保險的覆蓋范圍從職工擴展到一切受雇勞動者；二是增加失業(yè)預防的制度內容；三是增加失業(yè)預防的制度安排；四是增加失業(yè)人員培訓的制度安排。

第六章生育保險（改為護理保險）

修法要點：取消本章現(xiàn)有內容，將現(xiàn)有相關內容并入醫(yī)療保險一章，只作為一項待遇，不再單獨繳費、獨立核算。

將本章改為護理保險：應當規(guī)定護理保險的覆蓋范圍、參保條件、享受待遇的資格與評審、繳費標準、統(tǒng)籌層級，以及待遇支付等。

第七章社會保險費征繳

修法要點：重點是統(tǒng)一社會保險費征繳機制，全國由一個機構統(tǒng)一征收；進一步明確申報、征繳、記賬等程序，對不依法繳費（包括不繳納、拖延繳費、降低繳費基數(shù)等情形）的管制措施等。

第八章社會保險基金

修法要點：重點是明確社會保險基金的公共性、獨立性、非財政性，明確基金統(tǒng)籌層級并確保得到貫徹實施，明確基金預算制度；取消財政專戶制度；明確投資政策；對全國社會保障基金的性質、來源、管理及運轉、投資等進行明確規(guī)范。

第九章社會保險經辦

修法要點：明確社會保險經辦機制采取獨立法人化，按照養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險（含工傷保險、護理保險）分別建立經辦機構，明確經辦機構的職責任務，明確對經辦機構的報告制度等。

第十章社會保險監(jiān)督

修法要點：重點是明確立法機關對社會保險制度的監(jiān)督，包括基金收支監(jiān)督、投資監(jiān)督及制度運行的全方位監(jiān)督；明確社會保險行政部門的監(jiān)管職責與問責制度；明確信息披露機制并接受社會監(jiān)督；明確社會保險爭議的調解仲裁處理機制等。

第十一章法律責任

修法：重點是強化管理部門的法律責任；強化經辦機構的責任化用人單位或雇主的責任；明確對違法者的法律處罰等。

第十二章附則

修法要點：取消第九十五條、第九十六條；

將第九十七條修訂如下：外國人在中國境內就業(yè)的，按照雙邊協(xié)定處理社會保險事務；沒有雙邊協(xié)定的，參照本法規(guī)定參加社會保險?！?/p>