■文／本刊記者　向春華

讓社會(huì)保險(xiǎn)法“活”起來(lái)

■文／本刊記者向春華

《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施5年來(lái)，復(fù)議訴訟案件雖然絕對(duì)數(shù)量仍很少，但案件的增幅較大。這反映出以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為核心的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度體系開始越來(lái)越多地發(fā)揮作用。與這一趨勢(shì)相適應(yīng)，社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)部門需要采取更積極的應(yīng)對(duì)之道。

社保部門出庭應(yīng)訴成“常態(tài)”

李曉鐘自從調(diào)任江蘇省揚(yáng)州市人社局副局長(zhǎng)兼社保中心主任后，作為醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)的分管負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦負(fù)責(zé)人，他的一項(xiàng)重要工作就是代表作為被告的人社局和社保中心出庭應(yīng)訴，“當(dāng)分管業(yè)務(wù)發(fā)生爭(zhēng)議訴至法院時(shí)，分管負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴。這是根據(jù)市委市政府的要求，市人社局確定的一條工作規(guī)則，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴已成‘常態(tài)’”。

廣州市荔灣區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心主任劉曙光對(duì)此亦深有感觸。根據(jù)當(dāng)?shù)卣?guī)定，單位每年的第一宗行政訴訟應(yīng)有行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴；當(dāng)年行政訴訟案件超過(guò)5宗，行政負(fù)責(zé)人至少應(yīng)出庭應(yīng)訴2宗?！拔覀儗?shí)際出庭率還高于這項(xiàng)規(guī)定，行政負(fù)責(zé)人出庭已經(jīng)‘常態(tài)化’?！眲⑹锕庾鳛橐话咽帧佰x躍”出庭還有一個(gè)不得已的原因：既懂法律又懂專業(yè)的人才匱乏，而且單位暫時(shí)還未聘請(qǐng)法律顧問(wèn)?！霸V訟結(jié)果具有示范性，牽一發(fā)而動(dòng)全身，出庭應(yīng)訴要求法律知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)都精通?！?/p>

2014年新修訂的《行政訴訟法》第三條規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！倍诖饲?，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度施。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面法治國(guó)作了戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。李曉鐘表示，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不僅是執(zhí)行法律的具體要求，也是一項(xiàng)政治任務(wù)，“在法庭上說(shuō)的每一句話都會(huì)被記錄，不僅對(duì)案件的處置會(huì)產(chǎn)生影響，也代表了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)處理事務(wù)的法治水平，代表著政府機(jī)構(gòu)在對(duì)待公民、用人單位等訴求時(shí)的態(tài)度。既要維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)行政、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行為的合法性、正當(dāng)性，又要適應(yīng)司法審查的特點(diǎn)和要求，對(duì)于提高行政負(fù)責(zé)人自身的法律意識(shí)、規(guī)范行政主體行為、提高行政行為合法性水平、宣傳社會(huì)保險(xiǎn)法律政策均具有重要意義，有利于實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。”

多位受訪行政負(fù)責(zé)人認(rèn)為，作為分管或業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)行政主體的具體行政行為負(fù)有把關(guān)職責(zé)，通過(guò)出庭應(yīng)訴增進(jìn)法律素養(yǎng)，對(duì)行政主體今后具體行政行為的合法性、規(guī)范性會(huì)產(chǎn)生顯著作用。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴還有利于破除“官本位”思想以及官僚作風(fēng)，有利于實(shí)現(xiàn)親民、為民的執(zhí)政理念，真正踐行“法律面前人人平等”的法治精神。亦有專家指出，隨著法治的健全，未來(lái)社保法律爭(zhēng)議會(huì)越來(lái)越多，社保行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴在實(shí)現(xiàn)“常態(tài)化”的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)注重出庭的質(zhì)量和價(jià)值，應(yīng)當(dāng)專注于社會(huì)影響大、示范性強(qiáng)、對(duì)后續(xù)政策實(shí)施存在重要關(guān)聯(lián)等案件的出庭應(yīng)訴。對(duì)于常規(guī)的、沒有難點(diǎn)的普通案件，可以依法委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴。

社保爭(zhēng)議數(shù)量種類逐年增多

從各地統(tǒng)計(jì)的數(shù)量看，《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)之前以及剛剛實(shí)施時(shí)，社保機(jī)構(gòu)只有零星的行政復(fù)議、行政訴訟案件發(fā)生；而在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施一段時(shí)間即2012年以后，社會(huì)保險(xiǎn)法律爭(zhēng)議特別是行政訴訟有較大幅度上升。以揚(yáng)州市為例，從2011—2015年，揚(yáng)州市人社局共發(fā)生行政復(fù)議9件、11件、14件、7件和11件；被行政復(fù)議6件、5件、7件、10件和7件；行政訴訟3件、5件、10件、15件和32件。

從爭(zhēng)議類型看，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以前，主要是工傷認(rèn)定爭(zhēng)議；在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以后，非工傷認(rèn)定爭(zhēng)議開始產(chǎn)生，涉及類型廣泛。揚(yáng)州市人社局2011年7月1日至2016年5月31日，收到對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)議申請(qǐng)58宗，其中工傷認(rèn)定49宗；被上級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)議39宗，其中工傷認(rèn)定32宗；行政訴訟75宗，其中工傷認(rèn)定65宗。廣州市社?；鸸芾碇行?011年1月至2016年5月，發(fā)生行政訴訟案件為9宗，其中社保稽核業(yè)務(wù)2宗，養(yǎng)老待遇核定、發(fā)放業(yè)務(wù)2宗，社保關(guān)系轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)1宗，工傷生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)1宗以及個(gè)人信息變更業(yè)務(wù)1宗，另有2宗因?yàn)橹黧w不適格，經(jīng)法院審查后駁回原告的起訴。廣州市荔灣區(qū)2011年至2016年發(fā)生42宗行政復(fù)議、行政訴訟案件，其中社保待遇類案件21宗，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇13宗、高級(jí)職稱待遇8宗；稽核類案件16宗；辦理程序類案件5宗。

揚(yáng)州市社保中心副主任李紅楓分析，這與社保法以及配套系列法規(guī)、規(guī)章的頒布實(shí)施，對(duì)經(jīng)辦服務(wù)合法性要求提高以及社保覆蓋面擴(kuò)大有密切關(guān)系。在保護(hù)參保人權(quán)益的同時(shí)，規(guī)范了社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行依據(jù)及程序，對(duì)社保機(jī)構(gòu)（包括征繳機(jī)構(gòu)）從征繳、稽核到待遇的發(fā)放等各個(gè)環(huán)節(jié)的行為予以約束，法律風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加；參保人數(shù)增多也直接導(dǎo)致爭(zhēng)議數(shù)量遞增的可能性。

劉曙光表示，參保人維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)也是爭(zhēng)議增多的重要因素。“現(xiàn)在，勞動(dòng)者基本上都明了社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)個(gè)人的意義，如覺得自己的社保利益被侵害，懂得拿起法律的武器保護(hù)自己。這既是法治的發(fā)展，也是社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的體現(xiàn)，其意義應(yīng)當(dāng)肯定。”

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，隨著覆蓋面的擴(kuò)大、社保法律體系的進(jìn)一步完善以及社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的提升，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件將會(huì)更多地發(fā)生。一方面，社保機(jī)構(gòu)應(yīng)坦然面對(duì)這一趨勢(shì)，認(rèn)識(shí)其發(fā)生的必然性；另一方面，也要謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)，從人力培養(yǎng)與準(zhǔn)備、專業(yè)素養(yǎng)提升、經(jīng)辦行為實(shí)體與程序的規(guī)范化等諸多方或減少無(wú)效爭(zhēng)議的發(fā)生，避免行的浪費(fèi)，這有利于更好地保護(hù)社會(huì)主體的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)更加健康地發(fā)展。

依法行政與依法經(jīng)辦

社保法律爭(zhēng)議日益增多的發(fā)展趨勢(shì)要求行政部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更加嚴(yán)格地依法行政和依法經(jīng)辦，李曉鐘認(rèn)為，這既是依法治國(guó)背景下的時(shí)代要求，是維護(hù)參保人員合法權(quán)益的必然要求，也是管理好社?；稹l(fā)展社保事業(yè)的基本要求。揚(yáng)州市人社局自2011年7月至今，在已經(jīng)結(jié)案的58宗行政訴訟案件中，56宗被維持，僅2宗被撤銷。這和嚴(yán)格貫徹依法行政和依法經(jīng)辦原則是分不開的。

廣州市社保中心副主任梁智也表示，自社保法實(shí)施以來(lái)，市社保中心始終把依法行政作為重點(diǎn)工作來(lái)推進(jìn)，加強(qiáng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合法性審核工作，不斷推進(jìn)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化，依法行政的結(jié)果就是行政行為的合法性。2011年至今，廣州市社保中心發(fā)生的9宗行政訴訟案件，全部得到維持，勝訴率百分之百。

廣州市荔灣區(qū)2011年至今發(fā)生42宗行政復(fù)議、行政訴訟案件，僅1宗敗訴。這宗敗訴案件中,社保中心之所以沒有受理當(dāng)事人的補(bǔ)繳訴求，依據(jù)是用人單位提供了與當(dāng)事人的法院調(diào)解書——“上訴人××與被上訴人×公司就雙方之間的勞動(dòng)關(guān)系不再另行主張權(quán)利，不再相互提起訴爭(zhēng)”，并據(jù)此出具答復(fù)“關(guān)于你的社保方面訴求，已在廣州市中院達(dá)成民事調(diào)解，如有異議請(qǐng)你繼續(xù)循法律途徑解決”。發(fā)生訴訟后，法院從調(diào)取的雙方當(dāng)事人的民事案件卷宗認(rèn)定，原法庭庭審時(shí)已明確告知雙方社保問(wèn)題不屬于法院審理范圍，據(jù)此判決撤銷社保中心答復(fù)。對(duì)于該案件敗訴，究其原因，一是法院調(diào)解書不明確，對(duì)于社保問(wèn)題是否包括在內(nèi)沒有顯示；二是社保機(jī)構(gòu)在處理該補(bǔ)繳問(wèn)題時(shí)，無(wú)法了解民事案件審理情況，也無(wú)法調(diào)取法院卷宗，“案子輸?shù)糜悬c(diǎn)憋屈”。

無(wú)論是行政負(fù)責(zé)人還是負(fù)責(zé)具體辦理復(fù)議、訴訟案件的工作人員均表示，依法處理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)還要善于引導(dǎo)當(dāng)事人走法律程序。“即使我們的處理事實(shí)清楚，法律適用正確，但有些當(dāng)事人只要其訴求沒被滿足就堅(jiān)持認(rèn)為自己的權(quán)益受到了損害；一些當(dāng)事人對(duì)法律和社保專業(yè)知識(shí)缺乏了解，對(duì)社保法律和政策理解存在偏差，難以與我們達(dá)成一致意見；也有一些當(dāng)事人確實(shí)存在生活困難等實(shí)際情況，希望我們能夠‘特事特辦’。如果按照法律程序處理，在復(fù)議機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)的居中審理下，‘真理越辯越明’，多數(shù)問(wèn)題會(huì)得到理解。個(gè)別案件，法院判也就判了，即便雙方當(dāng)事人不認(rèn)同法院的處理結(jié)果，也是一個(gè)了結(jié)。”面對(duì)一些拒絕走法律程序的當(dāng)事人的不合理訴求，專業(yè)人士認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守法律原則，不宜因?yàn)橛袎毫途W(wǎng)開一面。若違背法律規(guī)則和原則，因人辦事、循情變通，且不說(shuō)極易滋生腐敗、濫用職權(quán)，即便出于正當(dāng)?shù)哪康模砻嫔峡此票Ｗo(hù)了特殊個(gè)體的利益，實(shí)質(zhì)上也損害了法律的公平性和嚴(yán)格性，最終會(huì)損害法律的權(quán)威，也會(huì)給社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行和基金安全埋下隱患。

依法行政、依法經(jīng)辦離不開執(zhí)行人員的努力和奉獻(xiàn)。經(jīng)辦力量和經(jīng)辦經(jīng)費(fèi)不足，是基層社保機(jī)構(gòu)普遍反映的問(wèn)題。無(wú)論是工傷認(rèn)定還是社?；?，均需要第一時(shí)間到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，否則就可能面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。在取消公車后，相較于辦公室工作人員，工傷認(rèn)定、稽核部門工作人員拿著相同的車補(bǔ)，誰(shuí)還愿意多出現(xiàn)場(chǎng)？在參保人員急劇增多，經(jīng)辦業(yè)務(wù)量大幅增加的背景下，是否能夠按照科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)配置工作人員？未來(lái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》更好地實(shí)施，繞不開人員這道檻。

社保法體系需要更完善

謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)社保爭(zhēng)議，社會(huì)保險(xiǎn)法律體系自身的完備性是非常重要的，這是保障依法行政、依法經(jīng)辦的基本前提。良好而完備的法，可以避免或減少爭(zhēng)議的發(fā)生，否則不僅難以避免法律爭(zhēng)議的發(fā)生，甚至?xí)按碳ぁ睜?zhēng)議的發(fā)生。

揚(yáng)州市所屬的高郵市人社局黨組書記王宏旭坦承，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)和實(shí)施意義重大，但也存在過(guò)于原則、操作性不強(qiáng)的問(wèn)題，再加上配套體系建設(shè)沒有跟上，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中一些問(wèn)題的解決無(wú)法可依。比如說(shuō)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十七條規(guī)定“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金”，但未規(guī)定具體的領(lǐng)取對(duì)象、領(lǐng)取條件、領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，又沒有配套政策規(guī)定，無(wú)法操作。特別是一些通過(guò)政策性補(bǔ)繳進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的人員，在繳費(fèi)不久后病亡，其遺屬無(wú)法領(lǐng)取撫恤金，從而產(chǎn)生矛盾。

作為社會(huì)保險(xiǎn)法律體系內(nèi)核的社會(huì)保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)的不足以及與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，也導(dǎo)致實(shí)踐中的諸多問(wèn)題。王宏旭介紹說(shuō)，高郵是羽絨制造之鄉(xiāng)，最多時(shí)達(dá)600家服裝加工企業(yè)，6萬(wàn)從業(yè)人員，但相當(dāng)多是小微企業(yè)甚至手工作坊，少者幾人，多者十幾、幾十人，要全部參加五險(xiǎn)，幾乎沒有可能。隨著勞動(dòng)者法律意識(shí)的提高，離職就可能向社保部門投訴。投訴就必須查處，但不少業(yè)主一沒資金，二沒固定資產(chǎn)，無(wú)法履行法律責(zé)任。查處無(wú)果，個(gè)人不滿意，人社部門也很被動(dòng)，“問(wèn)題本質(zhì)在于，這些小微企業(yè)的保障義務(wù)是否必須和規(guī)模以上企業(yè)相同，能否允許保障模式的多樣性”。

廣州市荔灣區(qū)社保中心頗為困惑的一個(gè)問(wèn)題就是，用人單位沒有為勞動(dòng)者參加社會(huì)保險(xiǎn)的爭(zhēng)議超過(guò)兩年時(shí)效，社保機(jī)構(gòu)應(yīng)不應(yīng)該處理？對(duì)此廣東省內(nèi)就有兩種做法，深圳市對(duì)超過(guò)兩年的均不受理，其他地方不受兩年限經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的角度考慮，超過(guò)兩年的爭(zhēng)議，時(shí)間越長(zhǎng)，認(rèn)定越困難。而有的企業(yè)也以超過(guò)兩年為由，不服稽核整改，并提起訴訟，給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)造成工作困難。

司法和行政的制約與平衡

《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為社會(huì)保險(xiǎn)的基本法，其功能的真正實(shí)現(xiàn)不僅體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)部門、個(gè)人、用人單位等社會(huì)主體的規(guī)范和約束，更重要的是司法的適用和實(shí)現(xiàn)。只有在司法機(jī)關(guān)普遍了解、掌握和準(zhǔn)確適用之后，《社會(huì)保險(xiǎn)法》才真正成為一部適用于全社會(huì)的法。司法與行政的制約與平衡，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法治具有重要意義。

一方面，行政權(quán)力自身存在擴(kuò)張的傾向，需要接受司法的審查與制約，這是現(xiàn)代法治的基本內(nèi)涵，社會(huì)保險(xiǎn)工作人員的法律修養(yǎng)仍有待提高，司法的介入和制約，有利于推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)的法治化進(jìn)程。

另一方面，司法機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)也比較缺乏，而僅僅依靠法律專業(yè)知識(shí)是無(wú)法正當(dāng)合理地裁判社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的。我國(guó)司法等機(jī)關(guān)不夠獨(dú)立、容易遭受社會(huì)壓力而在法律上無(wú)限度讓步的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅損害法律尊嚴(yán)，也對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展造成不利影響。例如在工傷認(rèn)定中，有的交通管理部門居然認(rèn)定某只狗（無(wú)主狗）的主人承擔(dān)交通事故的主要責(zé)任，以便受傷者不承擔(dān)主要責(zé)任而可以申請(qǐng)工傷認(rèn)定。

社會(huì)保險(xiǎn)行政主體如何與司法機(jī)關(guān)形成共識(shí)，在法治的框架下實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)行政行為、規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)行政行為，是社會(huì)保險(xiǎn)法治進(jìn)程中的永恒話題，地方也對(duì)此進(jìn)行了有益嘗試。例如，揚(yáng)州市人社局經(jīng)常與法院系統(tǒng)進(jìn)行座談，研討爭(zhēng)議問(wèn)題，以取得法院理解并形成共識(shí)，但分歧仍然存在。廣州市社保中心反映，他們?cè)啻谓拥饺珖?guó)各地部分法院的協(xié)助執(zhí)行函，要求協(xié)助劃扣參保人的養(yǎng)老金甚至個(gè)人賬戶款項(xiàng)到法院的指定賬戶，社保中心根據(jù)及時(shí)足額發(fā)放養(yǎng)老金的規(guī)定，建議法院到職工養(yǎng)老待遇開戶銀行劃扣，但法院拒絕接受。在更高層級(jí)展開行政與司法的溝通，并形成全國(guó)統(tǒng)一的執(zhí)法尺度，仍需長(zhǎng)期不懈的努力?！?/p>