劉惠榮

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，青島266100）

“一帶一路”戰(zhàn)略背景下的北極航線開發(fā)利用

劉惠榮

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，青島266100）

為了研究北極冰融加速環(huán)境下我國開展北極航線商業(yè)通航的價值意義，本文通過對傳統(tǒng)航線與北極航線的成本效益比較分析，運用制度分析法考察了北極航線利用所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。提出北極航線開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)納入“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃之中，北極航線可以成為延伸絲綢之路經(jīng)濟帶的海上通道、21世紀(jì)海上絲綢之路的拓展航線、對外經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)不可或缺的組成部分，“一帶一路”戰(zhàn)略不應(yīng)忽視開發(fā)利用北極航線的戰(zhàn)略價值。

一帶一路；北極航線；成本優(yōu)勢；戰(zhàn)略價值

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.02.016

一、“一帶一路”通道建設(shè)與北極航線的關(guān)聯(lián)

中華民族兩千多年前通過海陸兩條絲綢之路與其他國家開展商貿(mào)往來。新中國成立后尤其是自改革開放初期發(fā)展至今，我國已作為世界第二大經(jīng)濟體，與遍布世界的許多國家建立了緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，經(jīng)濟互補性空前加強，亟須打造海陸統(tǒng)籌、東西互濟、面向全球的開放新格局。自2013年9月以來，

黨中央不失時機地提出與各國人民共建“一帶一路”的戰(zhàn)略構(gòu)想①2015年3月，國家發(fā)改委、外交部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，勾畫具體的建設(shè)方案。。 在中央部署的“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃中，“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)重在加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)側(cè)重于加強海上通道互聯(lián)互通，拉緊各國之間相互利益的紐帶②參見《愿景與行動》。。 規(guī)劃的全球經(jīng)濟貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)橫貫亞歐非大陸，兩側(cè)是活躍的東亞經(jīng)濟圈和具有先發(fā)優(yōu)勢、發(fā)達的歐洲經(jīng)濟圈，中間是頗具后發(fā)潛力的廣大腹地國家。其中，絲綢之路經(jīng)濟帶源起于我國中部，串聯(lián)三個方向的沿途國家：一個從我國中西部地區(qū)經(jīng)中亞、俄羅斯連接歐洲波羅的海沿岸；一個經(jīng)中亞、西亞抵達波斯灣、地中海；南下方向則把我國與東南亞、南亞國家連接在一起，直達印度洋。21世紀(jì)海上絲綢之路不僅是古代海上絲綢之路的簡單延續(xù)，而且是從沿海地區(qū)發(fā)揮海運優(yōu)勢，與沿線國家開展互聯(lián)互通，一個方向是從沿海各港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；另一個方向則南下穿過赤道直達南太平洋地區(qū)。“一帶一路”統(tǒng)籌規(guī)劃我國內(nèi)陸地區(qū)與沿海地區(qū)的對外開放格局，使整個國家的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展借助于通道建設(shè)得以與世界經(jīng)濟發(fā)展密切關(guān)聯(lián)。

就在我國經(jīng)濟蓬勃發(fā)展之時，位于北半球的歐亞和北美國家開始關(guān)注連接北冰洋三條航線的商業(yè)價值。歷史上影響北極航道通航的關(guān)鍵因素是北冰洋的海冰覆蓋情況，近年來北極海冰正在經(jīng)歷重大的變化。北極理事會2004年發(fā)布的北極氣候影響評估報告（ACIA）指出，北極海冰范圍在過去50年間在縮減，海冰厚度在下降，北冰洋中央的多年冰也在減少③Arctic Climate Impact Assessment, Arctic Council, 2004．。 圖1顯示的是美國國家冰雪中心(National Snow & Ice Data center)發(fā)布的1979—2016年1月份北極海冰面積變化的情況。其中，2016年1月份由于發(fā)生北極濤動（Arctic oscillation）導(dǎo)致1月的氣溫異常高，海冰面積異常小，甚至低于史上的最低紀(jì)錄（2005年1月最低值為1.425×107km2）④圖表來源：美國國家冰雪中心http://nsidc.org/arcticseaicenews, 2016年2月26日訪問。。

圖1 1979―2016年1月份北極海冰面積的變化

衛(wèi)星觀測數(shù)據(jù)顯示，1979—2006年，海冰范圍年均下降4.5×104km2，每年下降3.7 %，其中夏季海冰減少幅度（每十年下降6.2 %）要大于冬季（每十年下降2.6 %）。圖2的衛(wèi)星照片顯示了2007年、2008年北冰洋的冰情，除西拉普捷夫海域小塊地區(qū)外，俄羅斯北極沿海出現(xiàn)大面積無冰海域，加拿大群島間出現(xiàn)多條無冰通道，北冰洋中央也出現(xiàn)從未觀測到過的大片開放水域⑤Arctic Marine Shipping Assessment, Arctic Council, 2009．。

海冰消融使得北冰洋地區(qū)的航行期變得更長，阻礙航行的多年冰也大面積減少，北極航道的通行量近年來增長迅速。其中東北航道方向，過境船舶逐年增加，貨物量增長迅速，2010年只有6艘船舶通行，貨物總量為1.11×105t，而2011年過境船舶增加到34艘，運輸貨物達8.2×105t⑥具體統(tǒng)計數(shù)字和情況參見Willy Ostreng et al. Shipping in Arctic waters, a comparison of the Northeast, Northwest and Trans-Polar Passages, 2013, 185．。 在北美，西北航道和波弗特海沿線的目的地運輸也不斷增長，2009—2010年約有430艘船只通行白令海峽，較之前的船舶通行量幾乎翻了一番[1]。連接?xùn)|亞與北歐、中歐方向的北極航線商業(yè)運營的通航前景明朗。中國遠(yuǎn)洋海運集團有限公司“永勝號”分別于2013年和2015年兩次航行東北航道，開啟了我國商業(yè)運輸利用北極航道的新紀(jì)元。

“一帶一路”建設(shè)是實現(xiàn)我國與亞歐非等沿線國

家互聯(lián)互通的戰(zhàn)略性謀劃，當(dāng)前蘊藏著巨大發(fā)展?jié)摿Φ谋睒O地區(qū)是否應(yīng)當(dāng)納入中國的全球化視野之下，北極航線能否成為“一帶一路”建設(shè)的合理補充？更長遠(yuǎn)來看，中國利用北極航道對我國海洋強國建設(shè)有何深遠(yuǎn)意義？這些問題值得我們深入思考。

圖2 2007年、2008年北冰洋冰情衛(wèi)星圖

二、我國企業(yè)開辟北極航線的比較優(yōu)勢

北極航線包含三條線路，遠(yuǎn)洋運輸價值最高的是東北航道，它西起冰島，經(jīng)亞歐大陸北方沿海，穿過白令海峽，連接?xùn)|北亞，其中，西起卡拉海峽東到白令海峽的航行區(qū)域被俄羅斯稱為北方海航道，是東北航道的重要組成部分。西北航道東起戴維斯海峽、巴芬灣，西至白令海峽，途經(jīng)加拿大北極群島水域的數(shù)個海峽[2]。第三條則是穿越沿岸國家200海里專屬經(jīng)濟區(qū)之外的公海、連接太平洋和大西洋的中央航道。我國利用北極航線具有以下近期和遠(yuǎn)期的意義和價值。

（一）具有可預(yù)見經(jīng)濟成本優(yōu)勢的運輸通道

通常情況下的海運成本主要包括燃料費、港口費用、保險費、日常維護和保養(yǎng)費、船員成本、船舶折舊費用等。而極區(qū)航行，還要增加的成本有適用于極區(qū)航行的船舶建造或租用費用、破冰船領(lǐng)航服務(wù)費和海冰冰情監(jiān)測預(yù)報費用等。

從航程距離和航行時間看，我國企業(yè)開辟北極航線可大幅縮短我國沿海諸港到歐洲各港的航行里程。上海以北港口到歐洲西部、北海等港口具有的航程優(yōu)勢可達 11 %～30 %。從燃油使用看，傳統(tǒng)中歐航線燃油成本就占海運成本的50 %以上，東北航道單航程的燃油成本比傳統(tǒng)航道要節(jié)約 22.7 %[3]。由于避免了蘇伊士運河航路擁堵導(dǎo)致的船舶等候，燃料費用可進一步降低。從航運安全的角度看，傳統(tǒng)航線因海盜出沒或政局動蕩等不安全因素而導(dǎo)致保險費增加，占船總價值的0.125 %至0.2 %。而北極航道商業(yè)通航不受海盜的滋擾，不需投保海盜險[4]。

從國際貨物交易所網(wǎng)所獲得的中國到北美和歐洲部分主要港口的航線測算距離顯示（見表1），排除南歐港口航線，北極航線表現(xiàn)出航程短的優(yōu)勢，未來服務(wù)費較低、冰級船舶租賃費減少、一年中可通航期增加，比傳統(tǒng)航線更能節(jié)省航運成本。如果完全開通，我國每年可以節(jié)省533億至1 274億美元的海運成本[5]。

近年來，北極航道沿岸國努力改善航道的通航條件，以增強商船對北極航道的利用。俄羅斯政府努力完善北方海航道航行的政策法律，廢除了破冰船強制引航以及僵化的高額服務(wù)費規(guī)定；北極國家還建立起區(qū)域合作機制實行北冰洋海域的搜救合作和聯(lián)合油污預(yù)防與反應(yīng)機制。不僅如此，國際海事組織積極推進統(tǒng)一適用于極區(qū)航行的《極地準(zhǔn)則》，即將于2017年生效?？梢灶A(yù)測，在海冰加速融化和沿岸國不斷改善航行服務(wù)的背景下，我國企業(yè)開辟北極航線運輸通道，開展與歐美經(jīng)貿(mào)往來的成本優(yōu)勢將日益凸顯。

（二）具有能源安全價值的能源通道

北極大陸架資源開發(fā)方興未艾。2008年，據(jù)美國地質(zhì)勘探局報告，世界未開發(fā)天然氣的30 %以

及未開發(fā)石油的13 %可能蘊藏在北極圈以北的區(qū)域，且大部分在不足500 m水深的近岸。其中天然氣的儲量是原油的三倍多，并主要集中在俄羅斯[6]。此外，北極地區(qū)還擁有大量的鐵、錳、金、鎳、銅等礦產(chǎn)資源以及豐富的漁業(yè)資源等，該地區(qū)潛在的資源儲量和資源的開發(fā)利用前景，進一步提升了北極地區(qū)在各國能源政治中的戰(zhàn)略地位[7]。北極油氣資源除通過管道輸送方式之外，海運通道可以成為保障能源安全的另一選擇，有助于我國與北極國家開展能源開發(fā)合作。

隨著北極國家能源開采技術(shù)的提高以及北極大陸架油氣資源開發(fā)條件的不斷改善，北冰洋沿岸國家及時作出相應(yīng)的能源開發(fā)戰(zhàn)略部署。俄羅斯政府將開發(fā)北極資源列入《2020年前俄聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》的優(yōu)先計劃中。北歐國家如挪威政府用稅收優(yōu)惠政策來鼓勵加快境內(nèi)油氣資源的開采。美國也在阿拉斯加推動液化天然氣出口項目，由此可見，北極油氣資源開發(fā)實質(zhì)性階段近在眼前。在北歐國家以及俄羅斯政府的推動下，我國已經(jīng)與冰島、俄羅斯開展了開發(fā)油氣資源的合作項目。

當(dāng)前我國經(jīng)濟嚴(yán)重依賴于能源的全球性供應(yīng)，石油、鐵礦石等重要資源的進口主要依靠海運，長期以來對馬六甲海峽、霍爾木茲海峽等關(guān)鍵水道依賴度較高。北極地區(qū)有望成為我國的新能源資源供給地，因此，伴隨著北極能源資源的大規(guī)模開發(fā)，在戰(zhàn)略性布局中，北極航線可以被規(guī)劃為我國重要的新能源供應(yīng)通道，既可以緩解能源供給的壓力，又可以分擔(dān)能源的安全風(fēng)險，具有保障我國能源安全和經(jīng)濟安全的重要戰(zhàn)略價值。

表1 中國到北美洲、歐洲地區(qū)主要海運國家的部分航線距離

（三）以通道價值促沿線區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展

近十年來，通行于東北航道的遠(yuǎn)洋運輸不斷增多，這些實例表明，打通亞歐之間的高緯度海上通道促使沿線國家形成利益共同體，進而影響區(qū)域乃至全球經(jīng)濟貿(mào)易的國際化分工，影響各國產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整。這將帶動我國從沿海到內(nèi)陸產(chǎn)業(yè)的分工和布局的逐步調(diào)整。我國東部沿海地區(qū)一直是對外貿(mào)易發(fā)展最活躍的地區(qū)，北冰洋航線商業(yè)適航條件的提升，將進一步帶動沿海港口的發(fā)展，尤其是上海以北的沿海港口影響最為明顯，山東、天津、遼寧等北方港口城市紛紛制訂相應(yīng)的港口發(fā)展規(guī)劃，謀劃如何借力北極航線開發(fā)、充分利用北極通航所帶來的航行時間和航運成本優(yōu)勢，大力發(fā)展對俄羅斯以及北歐、中歐地區(qū)的貿(mào)易和美國及加拿大的對外貿(mào)易，進而帶動腹地產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。以東北地區(qū)為例，長期以來老工業(yè)基地經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟增長主要依賴投資，增長動力不足。①東北老工業(yè)基地再振興之路：http://www.china.com.cn/opinion/think/2015-02/04/content_34733181.htm。歐亞間東北航道的開通將會促使東北地區(qū)的港口發(fā)展為重要的貿(mào)易

口岸，進而使東北廣大腹地與航線途經(jīng)的日本、韓國、俄羅斯、歐洲、北美等國際市場相貫通，擴大東北地區(qū)產(chǎn)品出口的新通道，以貿(mào)易促進東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，振興東北老工業(yè)基地。

（四）實現(xiàn)我國與北極國家合作共贏的重要領(lǐng)域

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》將氣候變化界定為“人類共同關(guān)注事項”。北極氣候?qū)θ驓夂蛴绕涫潜卑肭蜃匀画h(huán)境變化產(chǎn)生了切實的影響。在氣候變化的視野下，北極生態(tài)環(huán)境保護、生物資源開發(fā)和養(yǎng)護、油氣礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用以及北極航道通航等問題已不僅僅是北極國家的問題，而且關(guān)系到北極圈外國家的共同利益[8]。北極國家在堅守其主權(quán)主張的同時，也開始謀求在許多低度政治領(lǐng)域開拓與中國等北極域外國家合作的新機遇。

近年來，北極國家紛紛將本國北極區(qū)域資源開發(fā)和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為國家級或者地區(qū)級戰(zhàn)略，北極資源開發(fā)和與之相關(guān)的北極航線建設(shè)是這些戰(zhàn)略規(guī)劃中的重心。北極航線沿岸國都希望加強與利益相關(guān)方的合作。我國作為能源消費大國和北極航線潛在使用方，是北極事務(wù)的“重要利益攸關(guān)方”，是“北極事務(wù)建設(shè)性的參與者、合作者”，外交部副部長張明在第三屆北極圈大會上指出：我國關(guān)注北極航道對全球航運乃至貿(mào)易格局的重大影響，愿以合作、務(wù)實的態(tài)度參與北極航道的相關(guān)工作。①參見張明在“第三屆北極圈論壇大會”中國國別專題會議上的主旨發(fā)言。http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1306852.shtml 2015年10月16日訪問。我國參與北極航運治理是實現(xiàn)我國與北極國家合作，達到共贏目標(biāo)的重要領(lǐng)域。通航后的北極航線將使我國企業(yè)對歐洲、北美航線的海運需求大幅度提升，帶來我國北方航運業(yè)的大發(fā)展。

三、北極航線適航面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

國際海事組織作為目前世界海運業(yè)最具影響力的政府間組織，已經(jīng)批準(zhǔn)了適用于兩極地區(qū)具有全球約束力的《極地水域船舶航行安全規(guī)則》（Polar Code）。北冰洋沿岸國家就北極地區(qū)海域航行的相關(guān)法律和政策會鉗制不斷增溫的北極航道開發(fā)利用。我國是北極航運的重要“利益攸關(guān)方”②參見外交部長王毅在“第三屆北極圈論壇大會”上的致辭。http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306854.shtml 2015年10月16日訪問。，我國可以以國際海事組織A級理事國身份和北極理事會觀察員國的身份，借助上述組織機制，參與北極航運治理。我國是國際海事組織的A級理事國，是北極理事會的觀察員國，這些國際制度為我國參與北極航運治理提供了重要的平臺。時至今日，我國企業(yè)開辟北極航線運營時必須應(yīng)對三個方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.北極航道的法律地位問題

北極航道通航在國際法上所面臨的核心問題是航行自由問題，即不同種類的船舶在不同的海域通行能擁有多大程度的航行自由問題。《聯(lián)合國海洋法公約》將海域劃分為內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和公海等不同性質(zhì)的區(qū)域，建立了區(qū)別化的航行制度。北極海域有其特殊性，北極航線利用需要面對北極航道的法律地位問題。東北航道的法律地位之爭主要體現(xiàn)為俄羅斯的“國內(nèi)交通運輸線”主張是否成立的問題。在西北航道的法律地位上，加拿大和美國各執(zhí)一詞，分別主張內(nèi)水航行批準(zhǔn)制度和國際海峽自由通行制度。目前由于西北航道加拿大以外的船舶通行尚不具有規(guī)模，引起的爭議不大。但若將來通航量逐步增加，尤其是實現(xiàn)商業(yè)通航后，加拿大和美國之間關(guān)于這一航道的法律地位之爭可能會再次升級。

2. 俄羅斯、加拿大兩國國內(nèi)航道管控法的阻滯

俄羅斯和加拿大兩個國家分別扼守東北航道和西北航道，各自將航道視為其國內(nèi)交通運輸線的俄羅斯和加拿大，都加強了對外國船只通航的法律管控，提出了較為嚴(yán)苛的國內(nèi)法規(guī)則?！堵?lián)合國海洋法公約》第234條“冰封區(qū)域條款”規(guī)定：“沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對海洋環(huán)境的保護和保全?！雹邸?聯(lián)合國海洋法公約》第十二部分“海洋環(huán)境的保護和保全”第八節(jié)“冰封區(qū)域”第234條。該項規(guī)定既賦予冰封區(qū)域沿海國可以不經(jīng)相關(guān)國際組織干涉、單方制定和執(zhí)行超越國

際標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，但也對環(huán)境管轄權(quán)的實施加以嚴(yán)格的限制，即相關(guān)法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行，并以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，以保護和保全海洋環(huán)境、避免因環(huán)境污染造成海洋生態(tài)平衡的重大損害和無可挽救的擾亂為目的[9]。由于第234條的規(guī)定，上述兩國的航行管控立法行為便有了國際法依據(jù)，據(jù)此兩國都確定了各類冰級船舶進入其管轄海域的時間表，即海域準(zhǔn)入規(guī)則；在環(huán)境保護方面俄羅斯制定了高于一般國際公約要求的排污控制標(biāo)準(zhǔn)，加拿大則干脆實行廢物零排放制度；在交通管理上，兩國都建立了強制性的全程航行報告規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)定必須配備冰區(qū)導(dǎo)航員的船舶種類和冰情條件。俄羅斯2013年立法列舉適用哪一等級的破冰船領(lǐng)航的法定情形。上述兩國規(guī)定都屬于一國單方制定的規(guī)則，隨著國際社會對北極航線關(guān)注度的提升，人們越來越質(zhì)疑其是否屬于冰封區(qū)域條款的合理使用。

國際法學(xué)界對此問題的爭議主要有：冰封區(qū)域定義如何理解？適用的地理范圍多大？“適當(dāng)顧及航行”應(yīng)如何落實？北極冰融加劇是否不可逆轉(zhuǎn)？冰融加劇的客觀事實是否構(gòu)成法律意義上的“情勢變遷”？如果構(gòu)成的話，則相關(guān)國家有必要對其單邊主義國內(nèi)立法作出限制性修改。無論這些國內(nèi)法的命運如何，航道管轄國都應(yīng)適當(dāng)顧及航道利用者的航行自由，以達到公約所期待的沿海國管轄權(quán)與其他國家的航行自由之間的利益平衡。

俄羅斯始終堅持認(rèn)為北方海航道屬于國內(nèi)歷史性交通干線，政府設(shè)立北方海航道管理局專門負(fù)責(zé)航道管理。2013年重新制定了《北方海航道水域航行規(guī)則》，該規(guī)則對管轄范圍做了清晰化的界定，與內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)及200海里專屬經(jīng)濟區(qū)水域相一致，消除了北方海航道可能延伸到公海的長期爭議。將破冰船強制領(lǐng)航制度改為許可證制度，尤其是給出了具體的、可操作和可預(yù)期的獨立航行許可條件，使得外國船只獨立航行成為可能[10]。由此判斷，俄羅斯北方海航道政策開始松動，有望進一步開放北方海航道，這也契合普京提出的北方海航道要與蘇伊士運河形成競爭的目標(biāo)。

加拿大于1970年頒布《北極水域污染防治法》，規(guī)定沿海100海里范圍內(nèi)禁止船舶的排污，為了達到防止海洋污染的目的，《船舶安全航行控制區(qū)域條令》在其北極水域海岸線外100海里范圍內(nèi)設(shè)置了16個航行安全控制區(qū)，要求在控制區(qū)內(nèi)通行的船只必須符合特定的建造標(biāo)準(zhǔn)，并限制船舶的準(zhǔn)入時間。2010年《加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》要求所有轄區(qū)內(nèi)通行的船舶必須提交全時段報告[11]。俄羅斯和加拿大通過國內(nèi)立法嚴(yán)格管控北極航道的做法必然要引起包括中國在內(nèi)的其他航道利用國的高度重視，為中國參與北極航運治理和利用航道帶來挑戰(zhàn)。

3.我國國內(nèi)企業(yè)參與北極航運的能力亟須加強

國際海事組織制定的《極地準(zhǔn)則》涵蓋了與極地水域操作相關(guān)的船舶設(shè)計、建造、裝備、操作、船員培訓(xùn)、搜救及環(huán)境保護等事項，比如要求船舶事前申請、并經(jīng)過評估取得標(biāo)明船舶級別的極地船舶證書，要求船上配有極地水域操作手冊。準(zhǔn)則對船舶結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定性與分艙、船機設(shè)備、通信、船員配備和專業(yè)培訓(xùn)、防止油污污染等方面都提出了較高的要求[12]。加拿大、俄羅斯等北極沿岸國家是國際海事組織制訂《極地準(zhǔn)則》最重要的推動者和主導(dǎo)者，我國雖然也參加了技術(shù)工作組及法律工作組的工作，但參與度并不高，多數(shù)情況下難以提出建設(shè)性的意見和方案?！稑O地準(zhǔn)則》生效后，我國無論是船舶建造技術(shù)、船舶設(shè)施配備還是船員技術(shù)培訓(xùn)，都面臨巨大的挑戰(zhàn)，否則難以適應(yīng)北極航行的技術(shù)要求。

為了應(yīng)對緊迫的北極航行需求，2014年9月，我國交通運輸部海事局組織專家編撰《北極東北航道航行指南》，專門根據(jù)東北航道的客觀環(huán)境和沿岸國的管理制度，籌劃為中國籍船舶提供海圖、航線、海冰、氣象等全方位的航海保障服務(wù)。盡管如此，面臨水文、冰情狀況復(fù)雜，航行經(jīng)驗不足，缺乏有關(guān)北極海域及航道情況的一手資料，沿岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等現(xiàn)實問題，我國遠(yuǎn)洋企業(yè)須未雨綢繆。中國遠(yuǎn)洋海運集團有限公司等國內(nèi)航運企業(yè)高度關(guān)注北極通航所帶來的商機，謀劃北極航道的商業(yè)性運營、參與北極地區(qū)能源資源的開發(fā)和北極旅游，“永盛號”兩次北極航道航行成為標(biāo)志性事件?？傮w而言，除“雪龍?zhí)枴笨瓶即猓覈?dāng)前適合北極冰區(qū)航行的船只匱乏，破冰船制造技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于北極國家以及韓國、日本等東亞近鄰。缺少冰區(qū)航行船員培訓(xùn)以及造船和物流技術(shù)等方面的優(yōu)勢，使我國企業(yè)參與北極航運事業(yè)大開發(fā)受到影響。

四、“一帶一路”戰(zhàn)略不應(yīng)忽視北極航線的開發(fā)利用價值

從長遠(yuǎn)考慮，北極航線作為潛在發(fā)展中的一條新國際航線，會對國際貿(mào)易產(chǎn)業(yè)格局產(chǎn)生重要的影響，必將影響我國參與“一帶一路”的建設(shè)，打造亞歐大陸經(jīng)濟發(fā)展與合作新格局。

（一）北極航線可以成為延伸絲綢之路經(jīng)濟帶的海上通道

絲綢之路經(jīng)濟帶覆蓋我國中西部地區(qū)，經(jīng)濟帶通過搭建新的亞歐大陸橋?qū)崿F(xiàn)我國與中亞、歐亞大陸的經(jīng)濟貫通。通航前景明朗的東北航線可以使位于中西北地區(qū)的絲綢之路經(jīng)濟帶輻射出一條海上通道，海陸連通，利用延伸優(yōu)勢增強我國中西部地區(qū)與亞歐大陸的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。

海運與陸運在貨物運輸上各有優(yōu)勢，目前全世界大約90 %的貨物運輸選擇海運。相比陸路運輸，海運在大宗貨物運輸上具有成本低的優(yōu)勢，在當(dāng)前國際貿(mào)易運輸中占據(jù)絕對的優(yōu)勢。具體到北極航道，其東北航道途經(jīng)俄羅斯的北方沿海，到達北歐、西歐。尤其值得關(guān)注的是俄羅斯正在積極推動大陸架地區(qū)油氣資源的開采及相應(yīng)北方海航道的開放使用，挪威也采取了鼓勵開放政策，受氣候變化的推動，亞歐大陸北冰洋沿岸有望成為新的經(jīng)濟增長點。我國利用東北航道不僅有利于開辟新的油氣資源供應(yīng)基地，而且可以依托航道開發(fā)利用帶來的沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)激發(fā)亞歐大陸北部的經(jīng)濟潛力，將其納入到絲綢之路經(jīng)濟帶的建設(shè)中，在地域范圍、合作領(lǐng)域及合作深度上擴充絲綢之路經(jīng)濟帶歐亞方向的合作。

（二）21世紀(jì)海上絲綢之路的拓展航線

“一帶一路”海上絲綢之路的格局仍然主要利用傳統(tǒng)國際航線，從北直至南方沿海各港口貫通除北冰洋之外的印度洋、大西洋和西北太平洋和南太平洋，把貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)覆蓋歐亞非和美洲。位于北半球的中國不應(yīng)忽視北極航線，尤其是近年來我國與北歐貿(mào)易往來不斷升溫，為了構(gòu)建完整的全球經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)， 在“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃中，北極航線潛在的拓展航線的作用不容忽視。

相對于傳統(tǒng)南部航線，北極航線可以發(fā)揮兩個優(yōu)勢：一個是分擔(dān)繁忙的蘇伊士運河航線通向歐洲的運輸任務(wù)，另一個是客觀上可以制約南部航線地緣政治、非傳統(tǒng)安全等方面的不利因素。重要的戰(zhàn)略價值和復(fù)雜的地緣政治給傳統(tǒng)南部航線造成許多風(fēng)險挑戰(zhàn)，海盜威脅，中東北非局勢動蕩，蘇伊士運河本身運力有限，商船滯期嚴(yán)重造成通行費激增等壓力。相比之下，北極冰融后的東北航線由于沿岸國的有效管控，我國可以將這條航線在戰(zhàn)略上規(guī)劃為海上絲綢之路的北方拓展航線，分擔(dān)蘇伊士運河航線的部分運力，與東亞、俄羅斯、北歐、西歐國家經(jīng)貿(mào)往來更加安全穩(wěn)定和便捷。此外，從戰(zhàn)略安全和博弈角度看，北極航線通行規(guī)模擴大必然會對主要的南部航線沿岸國，包括海峽、運河管理國產(chǎn)生競爭壓力和鉗制作用，從而激勵其改善港口、航道的基礎(chǔ)設(shè)施，提高港口的服務(wù)質(zhì)量和航道通航的環(huán)境。通過優(yōu)勝劣汰的市場激勵機制南北航線相互競爭，相互補充，有助于保障我國對外貿(mào)易的通道安全、提升我國貿(mào)易航道使用方話語權(quán)。全國各地已應(yīng)聲而動，積極參與“一帶一路”的建設(shè)規(guī)劃。東北三省各地精心打造規(guī)劃，將本地港口與北極航線對接，根據(jù)地緣優(yōu)勢融入了北極航線的開發(fā)利用構(gòu)想，北極航線的開發(fā)利用使“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想更加豐富。

（三）北極航線是我國對外經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)不可或缺的組成部分

北極航線在連接北美、亞洲和歐洲上具有天然的距離優(yōu)勢。我國在“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃中重點部署同包括周邊國家在內(nèi)的泛亞和亞歐區(qū)域的合作與發(fā)展，兼具經(jīng)濟和外交雙重戰(zhàn)略意義。我國作為第二大新興經(jīng)濟體，調(diào)整貿(mào)易投資布局、打造沿線各國命運共同體不影響我國的同步發(fā)展以及對歐美等發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)貿(mào)合作。2014年，歐盟和美國仍然是中國的兩大貿(mào)易伙伴，雙邊貿(mào)易額分別同比增長8.9 %和5.4 %，與我國在能源、環(huán)保、信息等領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)合作前景依然廣闊。合理規(guī)劃北極航線的利用有助于促進同歐洲、美國、加拿大以及俄羅斯的經(jīng)貿(mào)合作，豐富我國對外經(jīng)貿(mào)航線網(wǎng)絡(luò)。如果北極航線全面開通，必將與21世紀(jì)海上絲綢之路并駕齊驅(qū)，一北一南，海陸通達。

展望未來，機遇與挑戰(zhàn)并存。在機遇方面，北極航線通航有助于豐富、拓展我國倡儀的“一帶一路”戰(zhàn)略空間價值，促進中國和平外交事業(yè)發(fā)展，

實現(xiàn)與友好國家的合作共贏。于此同時，這一航線的通航也對我國營造良好的政治外交環(huán)境、國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。因此，“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)重視開發(fā)利用北極航線的戰(zhàn)略價值研究。

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Analysis on The Value and Significance of Arctic Sea Routes in the Context of the ‘One Belt One Road’ Strategy

Liu Huirong
(Law Politics School of Ocean University of China, Qingdao 266100, Shandong, China)

In order to analyze the value of the commercial navigation through the Arctic sea routes, this paper summarizes the challenges of the utilizing the Arctic sea routes through various analytical modes, including institutional analysis and cost benefit analysis of the traditional sea routes and the Arctic sea routes. The paper proposes that the ‘One Belt One Road' Strategy should develops and utilize the Arctic sea routes. These sea routes could extend the connections of the Silk Road Economic Belt and become an expansion for the 21st-Century Maritime Silk Road as an important part of China's foreign trade network. Therefore, the strategic value of the Arctic sea routes should be prioritized as a key part of the ‘One Belt One Road' initiative.

One Belt One Road; Arctic sea routes; cost advantage; strategic value

DF96

A

2016-02-10；

2016-02-29

劉惠榮，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，教授，研究方向為國際法；E-mail:liuhr@ouc.edu.cn

中國工程院重大咨詢項目“中國海洋工程與科技發(fā)展戰(zhàn)略研究（Ⅱ期）”（2014-ZD-5）；國家社科基金重點項目“國際法視角下的中國北極航線戰(zhàn)略研究”（13AD084）

本文參考了劉惠榮，李浩梅：北極航線的價值和意義：“一帶一路”戰(zhàn)略下的解讀，《中國海商法研究》2015年第2期

本刊網(wǎng)址：www.enginsci.cn