文｜李云龍

中國的減貧行動與人權進步

文｜李云龍

改革開放30多年來，中國已有7億多農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家。減貧行動是中國人權事業(yè)進步的最顯著標志。

2016年10月17日，國務院新聞辦公室發(fā)表《中國減貧行動與人權進步》白皮書，高度評價了農(nóng)村扶貧開發(fā)對中國人權事業(yè)的貢獻。白皮書指出，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)既包括農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎設施建設，提高貧困人口收入水平，也包括提供社會保障和衛(wèi)生、教育、文化等公共服務。這些扶貧措施在全面保障貧困人口的經(jīng)濟、社會、文化權利的同時，也為進一步保障其他人權創(chuàng)造了條件。

改革開放30多年來，中國已有7億多農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家。減貧行動是中國人權事業(yè)進步的最顯著標志。

中國對全球減貧的貢獻率超過70%

多年來，中國黨和政府勇于探索，勇于實踐，積累了通過減貧促進人權事業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，走出了一條具有中國特色的農(nóng)村扶貧開發(fā)道路。

第一，堅持立足基本國情，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢。中國發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，通過“黨的領導、政府主導、社會參與”的工作機制，形成跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、全社會共同參與多元主體的社會扶貧體系。

第二，堅持加快發(fā)展經(jīng)濟，扎實推進減貧事業(yè)，以發(fā)展經(jīng)濟促進減貧，把扶貧開發(fā)作為經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的主要內容，實現(xiàn)扶貧減貧規(guī)劃、國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與國家人權行動計劃有機聯(lián)動。

第三，堅持多種形式減貧，注重提高實際效果。把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，堅持開發(fā)式扶貧方針，注重扶貧先扶智，增強貧困人口的自我發(fā)展能力。

第四，堅持社會公平公正，努力實現(xiàn)成果共享和共同富裕。

《中國減貧行動與人權進步》充分肯定了中國農(nóng)村扶貧開發(fā)對國際減貧事業(yè)的重大貢獻。中國極端貧困人口比例從1990年的61%，下降到2002年的30%以下，率先實現(xiàn)比例減半，2014年又下降到4.2%，中國對全球減貧的貢獻率超過70%。

與此同時，中國也一直致力于積極支持和幫助廣大發(fā)展中國家消除貧困。60多年來，中國共向166個國家和國際組織提供了近4000億元人民幣援助，派遣60多萬援助人員，先后7次宣布無條件免除重債國和最不發(fā)達國家到期未還的政府間無息貸款債務，向69個國家提供醫(yī)療援助，為120多個發(fā)展中國家落實千年發(fā)展目標提供了幫助。

此后，中國還將繼續(xù)履行與自身發(fā)展階段和發(fā)展水平相適應的國際義務，通過對外援助、項目合作、技術擴散、智庫交流等多種形式，加強與發(fā)展中國家和國際機構在減貧與人權領域的交流合作，共享先進理念和經(jīng)驗，推動世界減貧和國際人權事業(yè)健康發(fā)展。

減貧就是保障人權

減緩和消除貧困是國際社會的共同目標，也是聯(lián)合國千年發(fā)展計劃和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的主要目標。中國一直是國際減貧行動的積極參加者，長期把農(nóng)村扶貧開發(fā)作為最主要的減貧行動，至今已使7億多農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，極大地促進了中國人權發(fā)展。

貧困侵犯了國際人權文書宣布的一些基本人權，如免于饑餓的權利和享受適當生活水準的權利等，惡化了人的生存狀況，縮短了人的生存時間，阻礙了基礎性人權—生命權的實現(xiàn)，是對人權的直接剝奪。

貧困剝奪了人的基本權利，使人類基本需要無法得到滿足，也剝奪了人應有的價值，貶低了人類尊嚴，限制了人的自由，排斥了窮人的政治參與，全面阻礙了人權的實現(xiàn)。

在貧困狀態(tài)下，人權很難得到保障。消除貧困，讓每個人都有飯吃，有衣穿，有房住，有學上，是應優(yōu)先解決的人權問題。減緩和消除貧困本身就是人權保障的重要內容，同時也是實現(xiàn)其他人權的前提和條件，具有重要的人權意義。

農(nóng)村扶貧開發(fā)提升了中國人權保障水平

扶貧開發(fā)是中國最主要的減貧行動。

海南屯昌村民開展扶貧培訓

中國貧困人口主要分布在農(nóng)村。改革開放前，中國農(nóng)村經(jīng)濟極度落后，貧困人口規(guī)模龐大，農(nóng)村的貧困狀態(tài)觸目驚心。當時，農(nóng)村居民的人均熱量攝入量低于2100大卡/日的水平，以營養(yǎng)標準來衡量，40%-50%的農(nóng)村人口都處于生存貧困狀態(tài)。盡管20世紀80年代初進行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革極大地推動了農(nóng)業(yè)發(fā)展，總體上改善了農(nóng)村貧困狀況，但仍有相當大一部分地區(qū)處于極貧狀態(tài)。

為了解決這些地區(qū)的貧困問題，中國政府從1986年起確立了開發(fā)式扶貧方針，成立專門的扶貧機構，安排專項資金，制定專門的優(yōu)惠政策，在全國范圍內開展有計劃、有組織的大規(guī)模扶貧行動，旨在通過幫助貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展來解決貧困問題。

經(jīng)過多年努力，中國農(nóng)村貧困地區(qū)的落后面貌顯著改變，貧困狀態(tài)大幅緩解。首先表現(xiàn)在農(nóng)村貧困人口的大量減少。按照現(xiàn)行農(nóng)村扶貧標準，1978年農(nóng)村貧困人口達77039萬人，貧困發(fā)生率為95.7%，2015年減少到了5575萬人，已使7億多農(nóng)村人口擺脫了貧困。同時，農(nóng)村扶貧標準也在不斷提高。1986年，中國政府有關部門把農(nóng)村人均純收入206元確定為貧困標準。這個標準是在對6.7萬戶農(nóng)村居民家庭消費支出調查的基礎上計算得出的，是能夠維持基本生存的最低費用標準。之后，根據(jù)物價指數(shù)，貧困標準逐年調整。截至2014年，這一標準已調整為每人每年2800元。農(nóng)村扶貧標準的提高速度，遠遠超過了物價上漲速度?？鄢飪r因素，現(xiàn)行扶貧標準代表的實際生活水平比30年前高了很多。經(jīng)過政府和社會各界的多年努力，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件有了明顯改善，即使貧困地區(qū)最貧困的居民，也能保證不挨餓、不受凍，中國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得到解決。

在此基礎上，2011年中共中央國務院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，提出了更高的扶貧要求：“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發(fā)展差距擴大趨勢?！?/p>

為了實現(xiàn)這個目標，該《綱要》大大擴充了扶貧內容，擴大了扶貧工作范圍，除改善農(nóng)田基礎設施、構建特色支柱產(chǎn)業(yè)體系、改善貧困地區(qū)交通條件、改造農(nóng)村危房等傳統(tǒng)項目外，還首次把普及高中階段教育、提供均等的公共文化、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務、新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋全部貧困人口、完善農(nóng)村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度和臨時救助制度、實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋等內容列入扶貧范圍。這些扶貧目標已經(jīng)遠遠超出了簡單的生存和溫飽問題的范疇。

精準扶貧有效幫助貧困人口擺脫貧困

30多年來，中國一直實行開發(fā)式扶貧。開發(fā)式扶貧的重點在于改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)條件，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。中國劃定592個國家重點扶持貧困縣，以縣為單位推進扶貧事業(yè)。在2011年又進一步把自然條件惡劣、經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重落后的14個集中連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，投入巨額資金，建設交通、水利、電力、生態(tài)環(huán)境等基礎設施，發(fā)展適合當?shù)靥攸c的產(chǎn)業(yè)。

開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略取得了巨大成功。由于大量興建交通（包括鄉(xiāng)村道路）、人畜飲水和電力等基礎設施，農(nóng)村貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件發(fā)生很大變化。貧困地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，各地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)紛紛建立，教育、醫(yī)療、文化等社會事業(yè)全面發(fā)展，生態(tài)惡化趨勢得到初步遏制，農(nóng)村居民貧困狀況有了重大變化。

但是，隨著貧困地區(qū)基礎設施的不斷完善和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村貧困人口大量減少，開發(fā)式扶貧的效率開始降低，大水漫灌式扶貧開發(fā)的局限性日益顯現(xiàn)出來。盡管國家持續(xù)投入大量扶貧資金，但取得的效果卻并不十分理想。多年來，扶貧工作始終存在著貧困人口底數(shù)不清、針對性不強以及扶貧指向不準的問題。一些真正貧困的居民沒有得到幫扶或者幫扶力度不夠，不少寶貴的扶貧資源流向非貧困人口。

為了提高扶貧效率，幫助貧困居民早日脫貧，中國政府提出精準扶貧的概念，實現(xiàn)了扶貧戰(zhàn)略的重大轉變。精準扶貧要求對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，實現(xiàn)扶貧到村到戶。要將貧困戶和貧困村準確地識別出來，根據(jù)每個貧困戶貧困村的具體情況，制定特別的和有針對性的幫扶計劃，調動各種資源加以扶持。利用干部駐村工作制度，保障每個貧困村都有駐村幫扶工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人。中國國家主席習近平指出，“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。各地都要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效。要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之?！?/p>

精準扶貧意味著中國扶貧戰(zhàn)略的深刻變化，對進一步保障生存權和發(fā)展權有重要意義。這一戰(zhàn)略解決了長期困擾扶貧工作順利進行的貧困人口識別問題，增強了扶貧工作的針對性；改變了簡單劃一的幫扶方式，根據(jù)貧困對象的具體情況和特殊的致貧原因，為每個貧困戶和貧困村制定不同的脫貧方案，投入不同的資源。同時，精準扶貧還要求對扶貧對象進行動態(tài)管理，實現(xiàn)扶貧對象有進有出。

脫貧攻堅消除中國農(nóng)村絕對貧困

2015年11月，中共中央、國務院發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標，要求“采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)?！?/p>

根據(jù)2014年底7000萬貧困人口的不同情況，中國政府制定了有針對性的脫貧方案。首先，對于有勞動能力和生產(chǎn)技能的貧困人口，主要通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧。政府支持貧困群眾因地制宜地發(fā)展各種特色產(chǎn)業(yè)，推動他們走上經(jīng)濟內生增長、自主脫貧致富的可持續(xù)發(fā)展道路。其次，對于自然條件惡劣、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、不具備生產(chǎn)生活條件的地區(qū)的貧困人口，由政府出資遷移到生產(chǎn)生活條件比較好的地方，實現(xiàn)易地搬遷脫貧。再次，對于有勞動能力的貧困人口，尤其是年輕貧困人口，通過提高他們的教育水平，通過職業(yè)培訓和職業(yè)技能提升，幫助他們在第二和第三產(chǎn)業(yè)找到工作崗位，實現(xiàn)轉移就業(yè)脫貧。最后，對失去勞動能力、無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困人口，通過把他們全部納入農(nóng)村最低生活保障制度的辦法來脫貧。

2020年脫貧攻堅目標實現(xiàn)以后，中國將全面消除絕對貧困現(xiàn)象，貧困地區(qū)農(nóng)村居民也將逐漸走向小康。這是中國人權事業(yè)的重大階段性成就。但是，這并不意味著扶貧任務的結束。由于中國還存在相當大的收入差距、地區(qū)差距以及城鄉(xiāng)差距，相對貧困問題仍然會長期存在。2020年之后，中國政府扶貧的重點將轉向解決相對貧困問題。

四川遂寧農(nóng)民種植特色檸檬脫貧致富

中國政府全面主導農(nóng)村扶貧開發(fā)

中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的一大特點是政府全面主導。政府的積極作為是中國減貧行動成效顯著的主要原因。中國政府是扶貧開發(fā)的領導者、規(guī)劃者和實施者，在扶貧開發(fā)中起著核心作用。

第一，政府統(tǒng)籌制訂扶貧規(guī)劃。實現(xiàn)共同富裕是中國社會發(fā)展的目標。從上個世紀80年代開始，中國就將減緩農(nóng)村貧困納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中。1986 年制訂的國民經(jīng)濟“七五”發(fā)展計劃（1986-1990），專門編列了“老、少、邊、窮（即革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)）”的經(jīng)濟發(fā)展一章，要求這些地區(qū)因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟。同時，國家對老、少、邊、窮地區(qū)在資金方面實行扶持政策。此后，每個國民經(jīng)濟五年規(guī)劃都把扶貧作為重要內容。同時，政府還制訂專門的扶貧計劃，如1994年的《國家八七扶貧攻堅計劃》、2001年的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》、1996年的《1996-2000年全國科技扶貧規(guī)劃綱要》、2005年的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2005-2010年）》和2011年的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》等。

第二，建立扶貧開發(fā)領導機構。1986年5月，國務院決定成立貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組，任務是“組織調查研究；擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃；協(xié)調解決開發(fā)建設中的重要問題；督促、檢查和總結交流經(jīng)驗”。1993年12月改稱國務院扶貧開發(fā)領導小組。該領導小組及下屬辦公室，從中央政府層級負責組織、領導、協(xié)調、監(jiān)督、檢查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。相關省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級政府也都成立了扶貧開發(fā)領導小組，設立了扶貧辦公室，在鄉(xiāng)政府中設置了扶貧專干，負責本地的扶貧開發(fā)工作。

第三，政府投入巨額資金進行扶貧開發(fā)。30多年來，隨著國家財力的增強，政府安排的專項扶貧投入不斷增加。1980-2000年的20年間，中央政府的扶貧投入總計1680多億元人民幣；到了2001-2010年，僅10年時間中央共投入財政扶貧資金就達到1440億元（含以工代賑資金），并通過財政貼息引導了近千億元扶貧貸款投入；“十二五”期間，中央財政專項扶貧資金從每年272億元增長到467.45億元；2015年中央預算內投資在貧困地區(qū)的投入超過1500億元，約占全年中央預算內投資總規(guī)模的1/3。

“十三五”時期中國政府的扶貧投入還將進一步增加。中國政府決定為脫貧攻堅提供充足財政支持，根據(jù)脫貧攻堅任務確定政府扶貧投入規(guī)模，務必保證脫貧攻堅需要。中央財政繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的轉移支付力度，實現(xiàn)專項扶貧資金規(guī)模的較大幅度增長，一般性轉移支付資金、各類涉及民生的專項轉移支付資金和中央預算內投資進一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。

李云龍 中央黨校國際戰(zhàn)略研究院教授