莊嘉

編者按：

近兩個(gè)月來，溫州“住宅房屋土地使用權(quán)高額續(xù)期費(fèi)事件”成為了全國(guó)各大媒體報(bào)道的熱點(diǎn)。根據(jù)溫州市國(guó)土資源行政主管部門的要求，到期的住宅房屋土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)為“即時(shí)房?jī)r(jià)的三分之一至二分之一”。面對(duì)著如此高額的續(xù)期費(fèi)，民眾表示難以承受。鑒于法律法規(guī)僅規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后自動(dòng)續(xù)期”，但法律法規(guī)對(duì)于自動(dòng)續(xù)期的相關(guān)問題并未作出明確解釋，這就給予溫州模式存在的土壤。自動(dòng)續(xù)期究竟是否要向職能部門繳納續(xù)期費(fèi)？續(xù)期費(fèi)如何計(jì)算？續(xù)期時(shí)間到底多長(zhǎng)？這都需要法律解釋機(jī)關(guān)及時(shí)給予明確答復(fù)。

溫州模式：住宅房屋土地使用權(quán)屆滿續(xù)期須繳納高額土地出讓金

2016年3月，我國(guó)溫州市接連發(fā)生了數(shù)起居民住宅土地使用權(quán)到期后需繳納高額續(xù)期費(fèi)的事件，繳納的續(xù)期費(fèi)約為即時(shí)房?jī)r(jià)的三分之一至二分之一。面對(duì)如此高昂的續(xù)期費(fèi)，民眾表示難以接受。而溫州市國(guó)土資源行政部門卻表達(dá)了截然相反的態(tài)度，他們認(rèn)為盡管《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱：《物權(quán)法》）第149條規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”，然而我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)及司法解釋對(duì)“自動(dòng)續(xù)期”的含義并未作出明確規(guī)定，亦未規(guī)定具體的實(shí)施細(xì)則。因此，在法無明文規(guī)定的前提下，溫州市國(guó)土資源行政主管部門只能參照“國(guó)有土地出讓”的操作方式。首先，住宅房屋的產(chǎn)權(quán)人在住宅房屋土地使用權(quán)期限屆滿后，需向溫州市國(guó)土資源行政主管部門提出續(xù)期申請(qǐng)。其次，國(guó)土資源行政主管部門委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)相應(yīng)的住宅土地價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。第三，根據(jù)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的土地價(jià)格，計(jì)算出住宅樓面的地價(jià)，得出總的土地出讓金。最后，由國(guó)土資源行政主管部門與住宅房屋的產(chǎn)權(quán)人重新簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，并支付相應(yīng)的續(xù)期費(fèi)。

溫州這種“天價(jià)續(xù)期”的做法被廣大網(wǎng)友戲稱為“溫州模式”，而溫州模式亦將《物權(quán)法》第149條遺留的問題暴露在公眾視野中。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)：對(duì)《物權(quán)法》第149條的解讀

在我國(guó)，商品住宅的開發(fā)商向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金，從而獲得國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)。購(gòu)房者則向開發(fā)商支付房屋買賣交易金，獲得房屋的產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而享有相應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)。而我國(guó)法律規(guī)定的國(guó)有土地使用權(quán)的期限自20年至70年不等，故購(gòu)房者享有的土地使用權(quán)是“有期限的土地使用權(quán)”。

為了保障購(gòu)房者的產(chǎn)權(quán)，《物權(quán)法》第149條規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。這就意味著住宅房屋土地使用權(quán)即便到期，產(chǎn)權(quán)人仍然可以繼續(xù)住在其擁有的住宅房屋中。然而我國(guó)法律法規(guī)及司法解釋對(duì)自動(dòng)續(xù)期的相關(guān)問題并未作出明確的解釋，亦未規(guī)定具體的實(shí)施細(xì)則。這就給實(shí)踐中的爭(zhēng)議埋下了伏筆。當(dāng)前爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中于兩點(diǎn)，其一是“自動(dòng)續(xù)期是否需要繳納續(xù)期費(fèi)”；其二是“如果需要繳納續(xù)期費(fèi)，繳納多少續(xù)期費(fèi)比較合適”。

自動(dòng)續(xù)期是否需要繳納續(xù)期費(fèi)

自動(dòng)續(xù)期到底是“無償?shù)淖詣?dòng)續(xù)期”，還是“有償?shù)淖詣?dòng)續(xù)期”？在我國(guó)法律界，形成了截然相左的兩種觀點(diǎn)。一部分專家學(xué)者認(rèn)為，《物權(quán)法》規(guī)定的“自動(dòng)續(xù)期”是無條件、無償?shù)摹?/p>

全國(guó)人大法工委民法室巡視員扈紀(jì)華作為《物權(quán)法》起草過程的親身經(jīng)歷者，曾說“《物權(quán)法》規(guī)定的自動(dòng)續(xù)期沒有區(qū)分多少年，亦未點(diǎn)明要不要補(bǔ)繳此期間的建設(shè)用地費(fèi)用。在《物權(quán)法》制定之初，立法機(jī)關(guān)已知曉青島、深圳等地存在20年土地使用權(quán)到期的問題，然而《物權(quán)法》最終通過時(shí)用的仍然用‘自動(dòng)續(xù)期’，這表明自動(dòng)續(xù)期是無任何條件的，且無償?shù)摹?。?duì)于這一觀點(diǎn)，《人民日?qǐng)?bào)》《法制日?qǐng)?bào)》也發(fā)文力挺，稱“《物權(quán)法》規(guī)定的住宅地應(yīng)無條件續(xù)期，屆滿收費(fèi)系違法的行政行為”。

根據(jù)行政法的理論，法未規(guī)定即為禁止。既然《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)未規(guī)定自動(dòng)續(xù)期需繳納續(xù)期費(fèi)，那么相關(guān)的職能部門就不應(yīng)當(dāng)收取續(xù)期費(fèi)。收取續(xù)期費(fèi)實(shí)際上是對(duì)住宅房屋所有權(quán)的侵害行為。

但如果從國(guó)家利益最大化的角度考量問題，那么另一種對(duì)立的聲音聽上去亦不無道理。我國(guó)的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的使用是需要交納相應(yīng)的國(guó)有土地出讓金的，且我國(guó)一直秉承的是“有期限的土地使用權(quán)制度”，因此住宅房屋的土地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)當(dāng)是有償?shù)?。?duì)此，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李永軍、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授張新寶、北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授劉保玉均表示認(rèn)同，他們認(rèn)為，從物權(quán)法理論進(jìn)行考量，住宅土地使用權(quán)續(xù)期收費(fèi)并無不妥。因?yàn)樽≌课莸漠a(chǎn)權(quán)人只是對(duì)相應(yīng)的土地?fù)碛杏衅谙薜氖褂脵?quán)，如果想要使用更久的土地，當(dāng)然必須繳納增加時(shí)間的續(xù)期費(fèi)用。同時(shí)，如果住宅房屋土地使用權(quán)續(xù)期是無償?shù)模赡茉斐缮唐纷≌拈_發(fā)商進(jìn)行投機(jī)行為。以后所有的商品住宅開發(fā)商取得土地使用權(quán)都買最短期限的。如此一來，我國(guó)目前關(guān)于土地使用權(quán)期限的規(guī)定相當(dāng)于名存實(shí)亡。

繳納多少續(xù)期費(fèi)為宜

如果我國(guó)出臺(tái)對(duì)自動(dòng)續(xù)期的法律解釋，認(rèn)定住宅房屋的土地使用權(quán)續(xù)期是有償?shù)?，那么另一個(gè)問題亦迫在眉睫，那就是究竟繳納多少續(xù)期費(fèi)比較合適呢？

鑒于我國(guó)目前的國(guó)情，一套商品住宅的價(jià)值少則近百萬，多則數(shù)百萬。而在上海、北京、深圳、廣州等發(fā)達(dá)城市，住宅房屋的市價(jià)更是貴得驚人。因此，多數(shù)買房人購(gòu)買一套住宅房屋需要?jiǎng)佑门e家之力，還得背負(fù)沉重的公積金貸款、商業(yè)貸款。在這種大背景下，在設(shè)計(jì)住宅房屋土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)的問題時(shí)，必須考慮多數(shù)購(gòu)房人的工資水平、經(jīng)濟(jì)情況、是否唯一住房，并且出臺(tái)針對(duì)特定人群的減免等優(yōu)惠政策。

誠(chéng)如中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新所言，住宅房屋的土地使用權(quán)續(xù)期收費(fèi)有其合理性。建議以土地使用權(quán)期間的出讓金差價(jià)的方式收取，同時(shí)具體出讓金差價(jià)的計(jì)算，以購(gòu)買房屋時(shí)土地使用權(quán)當(dāng)時(shí)的出讓金價(jià)格為基準(zhǔn)。這樣一方面能解決溫州模式以“即時(shí)房?jī)r(jià)”為基準(zhǔn)收取續(xù)期費(fèi)不合理之處，同時(shí)亦能區(qū)分有期限的土地使用權(quán)的公平收費(fèi)問題。從讓利于民的角度，楊主任的一席話不無道理。

破解住宅房屋土地使用權(quán)續(xù)期問題的思路

隨著溫州模式的持續(xù)發(fā)酵，破解住宅房屋土地使用權(quán)續(xù)期問題變得迫切和現(xiàn)實(shí)。

一、統(tǒng)一解釋，明確實(shí)施細(xì)則

我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同時(shí)《物權(quán)法》在第十二章針對(duì)“建設(shè)用地使用權(quán)”進(jìn)行了專門規(guī)定?！段餀?quán)法》第一百四十二條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人”。由此，“土地及土地上房屋的使用權(quán)”是我國(guó)公民依據(jù)《憲法》《物權(quán)法》規(guī)定享有的基本權(quán)利。

根據(jù)行政法理論，凡是涉及對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行減少或者擴(kuò)大的法律，須由全國(guó)人大進(jìn)行專門制定。溫州模式引發(fā)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)恰恰是《物權(quán)法》第一百四十九條，其亦涉及公民的基本權(quán)利——土地使用權(quán)。故建議先由職能部門國(guó)土資源部進(jìn)行前期調(diào)研，收集相關(guān)數(shù)據(jù)以及資料，聽取老百姓的意見，進(jìn)行專家論證以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，后由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)爭(zhēng)議條文作出統(tǒng)一解釋，明確相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。

如果對(duì)住宅房屋土地使用權(quán)續(xù)期要求進(jìn)行收費(fèi)，亦應(yīng)當(dāng)考慮到各地的經(jīng)濟(jì)情況千差萬別，因此賦予地方政府一定的自由裁量權(quán)也是必要的。

此外，即便是自動(dòng)續(xù)期，筆者認(rèn)為亦不能將其等同于無限期的永續(xù)，這對(duì)于政府也是不公平的。畢竟自動(dòng)續(xù)期問題中的利益博弈其實(shí)就是購(gòu)房者與政府間的利益權(quán)衡。二者兼顧，才能達(dá)到最好的社會(huì)效果。

二、在無償續(xù)期的前提下，尋找替代性措施

購(gòu)房者與政府相比是處于弱勢(shì)地位的。因此如果政府秉持著“讓利于民”的宗旨，可以在明確無償續(xù)期的前提下，尋求替代性措施補(bǔ)償其應(yīng)有的利益。我國(guó)在近年來推行的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)就是一個(gè)不錯(cuò)的替代性措施。

在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的美國(guó)，就是通過征收房地產(chǎn)稅來獲得充足的政府財(cái)政的。根據(jù)美國(guó)法律，購(gòu)房者購(gòu)買住宅房屋，需要同時(shí)繳納土地以及土地上的住宅房屋的房地產(chǎn)稅。其中針對(duì)土地的房地產(chǎn)稅并非一次性繳納，可以分期付款，同時(shí)是每年進(jìn)行繳納。此種制度的施行既減緩了購(gòu)房者的壓力，保障了購(gòu)房者的基本權(quán)利，又彰顯了政府精打細(xì)算的治政能力，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。從這個(gè)角度上，我們可以洋為中用，取其精華。通過房地產(chǎn)稅的細(xì)化，分類別要求購(gòu)房者每年繳納一定數(shù)額的房地產(chǎn)稅。這樣既能夠滿足政府獲利的目的，亦不會(huì)如同溫州模式那樣帶來那么大的沖擊。在一次性數(shù)十萬的高額續(xù)期費(fèi)與每年少則數(shù)千元多則數(shù)萬元的房地產(chǎn)稅之間，相信多數(shù)人的選擇顯而易見！

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com