周凌一 李朔嚴(yán)

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跨體制流動(dòng)與政策創(chuàng)新：制度環(huán)境約束下政策企業(yè)家的身份選擇
——以西南省公益金融創(chuàng)新為例

周凌一 李朔嚴(yán)*

政策企業(yè)家如何通過(guò)主動(dòng)的身份選擇來(lái)應(yīng)對(duì)制度環(huán)境障礙，進(jìn)而推動(dòng)政策創(chuàng)新？論文通過(guò)考察西南省政策企業(yè)家方先生推動(dòng)公益銀行的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政策企業(yè)家的身份從體制內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制外時(shí)，其面臨的環(huán)境約束會(huì)顯著改變，體制外的社會(huì)組織通過(guò)改變權(quán)力結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)為政策企業(yè)家釋放更多的行動(dòng)空間，進(jìn)而提高其推動(dòng)政策創(chuàng)新的能力。這一研究不僅有助于理解制度環(huán)境對(duì)政策企業(yè)家行為的影響，更揭示出在中國(guó)語(yǔ)境下政策企業(yè)家推動(dòng)政策創(chuàng)新的一種選擇策略。

政策企業(yè)家 政策創(chuàng)新 跨體制流動(dòng) 制度約束

一、引言

自1984年金登(John W.Kingdon)在多源流模型中系統(tǒng)闡述“政策企業(yè)家”(Policy Entrepreneur)這一概念來(lái)，政策企業(yè)家的研究一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)之一。政策企業(yè)家被認(rèn)為是“通過(guò)組織、運(yùn)用集體力量來(lái)改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人”(Lewis，1980: 32)，他們富有冒險(xiǎn)精神，愿意投入時(shí)間、精力、聲譽(yù)、金錢(qián)來(lái)“兜售”自身所認(rèn)同的政策理念以期推動(dòng)政策變革(Kingdon，1995；Mintrom，1997)。他們既可能是來(lái)自于政府內(nèi)部的行政人員或獲得選舉的政治人物，也可能是利益集團(tuán)或研究機(jī)構(gòu)的成員(Kingdon，1995)；他們既可能是社區(qū)中的普通民眾，也可能是具多重身份的公眾人物(Bakir，2009；Zhu，2008)。成功的政策企業(yè)家往往具備社會(huì)敏銳度、界定問(wèn)題、團(tuán)隊(duì)建立和以身作則四方面核心要素(Mintrom & Norman，2009)。在思想“軟化”過(guò)程中，政策企業(yè)家起到重要作用，他們等待“政策之窗”的到來(lái)，抓住機(jī)會(huì)將政策流、問(wèn)題流和政治流相結(jié)合，推動(dòng)政策創(chuàng)新(Kingdon，1995: 92)。

隨著政策科學(xué)研究在中國(guó)的興起，政策企業(yè)家在政策過(guò)程中的地位和作用也越來(lái)越得到中國(guó)學(xué)者的關(guān)注，他們既包括政府內(nèi)部的行政官僚(Zhu，2012；Hammond，2013)，也有政府外部的專家(Zhu，2008；Mertha，2009)。目前的研究主要關(guān)注政策企業(yè)家的特質(zhì)、改革過(guò)程中的策略及其在政策擴(kuò)散中發(fā)揮的作用。除了具備社會(huì)敏銳度、問(wèn)題界定、團(tuán)隊(duì)建立及以身作則等基本特質(zhì)外(Hammond，2013)，由于制度環(huán)境的差異，中國(guó)語(yǔ)境下政策企業(yè)家的行為和策略選擇具有特殊的表現(xiàn)。在特定情況下，政策企業(yè)家能夠運(yùn)用“技術(shù)不可行”策略來(lái)推動(dòng)政策變革(Zhu，2008)，政府內(nèi)部的行政官僚可以通過(guò)建構(gòu)政策議題、提出創(chuàng)新理念等手段來(lái)獲得上級(jí)的支持進(jìn)而推動(dòng)政策創(chuàng)新(朱亞鵬、肖棣文，2014)，政策企業(yè)家的流動(dòng)也會(huì)對(duì)推動(dòng)政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散產(chǎn)生影響(張克，2015)。

在中國(guó)，“體制”某種程度上將人們的職業(yè)選擇劃分為圍墻內(nèi)外兩大部分?！绑w制內(nèi)”“體制外”的概念肇始于改革開(kāi)放，隨著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的瓦解和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，“體制內(nèi)”人員主要指由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，包括公務(wù)員、參照公務(wù)員管理的人員、(科研、教育、衛(wèi)生、文化等)行政性事業(yè)單位工作人員及部分國(guó)企高管等，與黨和政府有著密切的聯(lián)系。相較而言，“體制外”則是更為市場(chǎng)化或社會(huì)化的職業(yè)路徑選擇(邊燕杰等，2002；武中哲，2008；鄧寧華，2011)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷健全和社會(huì)各部門(mén)間發(fā)展不斷融合的背景下，“體制”的圍墻不再那么牢不可破，越來(lái)越多的人主動(dòng)穿梭于圍墻內(nèi)外，以更好實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)或價(jià)值，政策企業(yè)家就是其中活躍的群體。在不同的體制環(huán)境中，政策企業(yè)家所面臨的制度約束也有所差異，進(jìn)而影響其推動(dòng)政策創(chuàng)新的成功與否。當(dāng)政策企業(yè)家在原有的體制環(huán)境中由于種種約束而無(wú)法推動(dòng)政策創(chuàng)新時(shí)，主動(dòng)選擇跨體制流動(dòng)以獲取更有利的制度環(huán)境及其在組織中的地位不失為明智的策略。雖然目前已有中國(guó)語(yǔ)境下政策企業(yè)家的諸多研究，但在解釋政策企業(yè)家為何能推動(dòng)政策創(chuàng)新時(shí)，既有研究更加強(qiáng)調(diào)政策企業(yè)家的個(gè)人特質(zhì)，而較少關(guān)注他們?nèi)绾蚊鎸?duì)、處理既定的制度環(huán)境。固然，體制內(nèi)的政策企業(yè)家有著接近權(quán)力中心等特殊優(yōu)勢(shì)，某種程度上使得他們更容易推動(dòng)政策創(chuàng)新。但對(duì)于絕大多數(shù)不占據(jù)支配地位或未得到上級(jí)大力支持的基層官員來(lái)說(shuō)，體制內(nèi)的制度環(huán)境反而可能阻礙了其政策創(chuàng)新的推動(dòng)。因此，本文試圖通過(guò)關(guān)注政策企業(yè)家從體制內(nèi)到體制外職業(yè)路徑選擇，以跨體制身份逐步推進(jìn)政策創(chuàng)新的過(guò)程，來(lái)解讀威權(quán)體制下政策企業(yè)家身份變化對(duì)政策創(chuàng)新的影響，即政策企業(yè)家如何通過(guò)跨體制的身份變化來(lái)應(yīng)對(duì)政策創(chuàng)新過(guò)程中的制度障礙？這一問(wèn)題的探討對(duì)于我們理解中國(guó)情境下的政策企業(yè)家策略選擇乃至政策過(guò)程研究都有著十分重要的理論和實(shí)踐意義。

二、文獻(xiàn)綜述與理論框架

政策企業(yè)家身份變化對(duì)政策創(chuàng)新的影響往往是通過(guò)“政策企業(yè)家身份變化—制度環(huán)境—政策創(chuàng)新”這一作用機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。要想充分理解政策企業(yè)家身份變化對(duì)政策創(chuàng)新的影響，就要將這一過(guò)程展開(kāi)，打開(kāi)其中的“黑箱”，即對(duì)制度環(huán)境的變化進(jìn)行深入解讀。本文接下來(lái)將在總結(jié)歸納相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上提煉跨體制身份變化對(duì)政策創(chuàng)新影響的分析框架。

(一)政策企業(yè)家推動(dòng)政策創(chuàng)新的影響因素

影響政策企業(yè)家推動(dòng)政策創(chuàng)新的因素一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)，很多學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了研究?？傮w來(lái)說(shuō)，影響因素包括以下方面：首先是政策企業(yè)家個(gè)人的素質(zhì)，一方面政策企業(yè)家利用自身的資源來(lái)推動(dòng)政策創(chuàng)新，包括專業(yè)知識(shí)、領(lǐng)導(dǎo)品質(zhì)、個(gè)人聲譽(yù)、地位等等(Mintrom & Vergari，1996)；另一方面，政策企業(yè)家需要具備敏銳的觀察力來(lái)抓住政策創(chuàng)新的時(shí)機(jī)(Kingdom，1995)。

政策企業(yè)家的個(gè)人特質(zhì)在推動(dòng)政策創(chuàng)新時(shí)發(fā)揮著重要作用，但這一過(guò)程也必然會(huì)受到制度環(huán)境的影響，合法的政治和機(jī)構(gòu)系統(tǒng)規(guī)范著他們的行為(Klein et al.，2010)。而相關(guān)信息的掌握、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估及群體之間的信任程度也是決定政策創(chuàng)新成功與否的關(guān)鍵因素(Lebel et al.，2005)，政策企業(yè)家可以在掌握系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)則的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)?shù)牟呗?，獲得特定的機(jī)會(huì)(Huitema & Meijerink，2010)。特定的社會(huì)環(huán)境會(huì)限制或塑造政策企業(yè)家的行為(Mintrom & Norman，2009)，比如信息策略的可適用性、參與政策過(guò)程的門(mén)檻及最終政治收益的高低(Schneider & Teske，1992)。同時(shí)，政策企業(yè)家的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為其運(yùn)用權(quán)力、控制信息流和試圖影響其他參與者或政策結(jié)果提供了關(guān)系框架，進(jìn)而影響政策創(chuàng)新的成功率(Christopoulos，2006)。

從內(nèi)部環(huán)境來(lái)看，政策企業(yè)家在組織中所處的位置，一定程度上決定其是否能夠建立有效的人際網(wǎng)絡(luò)和溝通渠道，以獲得政策創(chuàng)新的“入口”(Kingdon，1995: 92)；也會(huì)影響政策企業(yè)家能否成功動(dòng)用自身能力建立并維系政策聯(lián)盟，以實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新(Doig，1990；Oborn et al.，2011)。政策企業(yè)家的激勵(lì)機(jī)制和行為選擇也為組織在外部公共服務(wù)體系中所處地位的高低和權(quán)力的大小所制約、影響(Lewis，1980)。

由于政策企業(yè)家的個(gè)人特質(zhì)在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)發(fā)生明顯變化，因此影響政策企業(yè)家政策創(chuàng)新行為的關(guān)鍵在于其所面臨的制度環(huán)境約束。當(dāng)政策企業(yè)家在原有體制中無(wú)法發(fā)揮作用或短期內(nèi)原有體制無(wú)法產(chǎn)生有效的改變以促進(jìn)政策創(chuàng)新時(shí)，主動(dòng)通過(guò)跨體制流動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)制度環(huán)境障礙就成為了可選擇的策略之一。

(二)跨體制流動(dòng)與政策創(chuàng)新

本文關(guān)注政策企業(yè)家從體制內(nèi)到體制外的跨體制流動(dòng)對(duì)政策創(chuàng)新的影響，主要聚焦于跨體制流動(dòng)前后政策企業(yè)家面臨的環(huán)境約束的顯著變化。結(jié)合已有文獻(xiàn)研究與中國(guó)實(shí)踐，我們認(rèn)為這種變化主要表現(xiàn)在三方面：組織權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織激勵(lì)制度以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)。體制內(nèi)的官僚制權(quán)力結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的高度同質(zhì)性在某種程度上阻礙了體制內(nèi)政策企業(yè)家推動(dòng)政策創(chuàng)新的能力。雖然已有研究表明很多官員在面臨體制內(nèi)約束條件時(shí)依然可以推動(dòng)政策創(chuàng)新(Zhu，2012；張克，2015；Mei & Liu，2014)，但這些研究所關(guān)注的政策企業(yè)家往往在體制中占有支配性權(quán)威地位或能夠得到上級(jí)政治權(quán)威的支持，而大多數(shù)體制內(nèi)的官員很難具備這樣的條件，尤其是更富于創(chuàng)新的年輕官員。因此，關(guān)注這一群體如何通過(guò)跨體制流動(dòng)來(lái)克服制度環(huán)境障礙有著重要的理論與實(shí)踐意義。

政策企業(yè)家面臨的體制內(nèi)外制度環(huán)境的約束主要有三個(gè)方面：組織權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織激勵(lì)制度以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。在組織權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，垂直壟斷是體制內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)最主要的特點(diǎn)，組織通過(guò)分明的等級(jí)結(jié)構(gòu)，正式的規(guī)章制度約束，以文件形式傳遞上下級(jí)間的命令和指示(Weber，1947)。在行政鏈條延伸、體系內(nèi)“條”“塊”關(guān)系復(fù)雜化的背景下，各類軟性或剛性的約束因信息不對(duì)稱、指標(biāo)可靠性差、地方多樣性大等困難而難以實(shí)行，實(shí)際運(yùn)作中更多依賴各級(jí)政府對(duì)下級(jí)部門(mén)及官員的監(jiān)管(周雪光，2008)。壟斷權(quán)力的逐級(jí)復(fù)制，向直接上級(jí)負(fù)責(zé)，不僅體現(xiàn)在官僚體系內(nèi)上下級(jí)政府部門(mén)間，也體現(xiàn)在政府部門(mén)的組織內(nèi)部。因此，等級(jí)地位而非個(gè)人稟賦成為內(nèi)部官員行使權(quán)力的決定性基礎(chǔ)。而在體制外，權(quán)力結(jié)構(gòu)方面一個(gè)突出的特征就是網(wǎng)絡(luò)化和扁平化，隨著治理理論的興起，傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的需要，相反網(wǎng)絡(luò)化、扁平化的組織形態(tài)越來(lái)越受到人們的青睞(Fukuyama，2013)。在很多學(xué)者看來(lái)，網(wǎng)絡(luò)化、扁平化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，不僅能極大地提高組織的適應(yīng)性，對(duì)于組織成員的自主性和潛能的激發(fā)都有著重要意義(Kersbergen & Waarden，2004；張昱，2000)。

圖1 政策企業(yè)家所面臨的體制內(nèi)外制度環(huán)境約束條件

資料來(lái)源：作者自制。

在激勵(lì)制度方面體制內(nèi)外也存在顯著的不同，體制內(nèi)的官僚部門(mén)本質(zhì)上也是理性的主體，會(huì)運(yùn)用各類條件尋求利益最大化(Niskanen & Douglas，1973)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，官僚體制扮演了經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)體和壟斷強(qiáng)制權(quán)力的雙重角色(周雪光，2013)。自上而下的政績(jī)壓力，使各地方政府一味追求GDP的增速，官員競(jìng)爭(zhēng)晉升機(jī)制和行政事務(wù)逐級(jí)發(fā)包是地方政策創(chuàng)新的雙重激勵(lì)機(jī)制(朱亞鵬、肖棣文，2014)。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人圍繞績(jī)效指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)而行動(dòng)，卻忽視了其他公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)(周黎安，2008；呂煒、王偉同，2010)。在這樣的情況下，普通官僚就難以獲得上級(jí)權(quán)威的支持來(lái)推動(dòng)激勵(lì)目標(biāo)之外的政策創(chuàng)新。而在體制外，越來(lái)越多的社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面扮演重要角色，這些社會(huì)組織往往有著清晰的使命和特定的活動(dòng)范圍，組織所有的激勵(lì)設(shè)計(jì)和制度安排都與組織的目標(biāo)緊密相關(guān)，政策企業(yè)家可以選擇與自身理念相契合的組織來(lái)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，進(jìn)而推動(dòng)政策創(chuàng)新。

在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)方面，個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)中的位置決定了個(gè)人的信息、資源與權(quán)力，進(jìn)而使其在社會(huì)中保持優(yōu)勢(shì)地位(Burt，2009)。已有研究表明，政策網(wǎng)絡(luò)的包容性將有利于加速政策聯(lián)盟的建立，克服政策創(chuàng)新的體制性障礙(Christopoulos，2006；朱亞鵬等，2014)。作為科層制特征最明顯的政府機(jī)關(guān)，其系統(tǒng)內(nèi)部較為封閉，普通官員社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的同質(zhì)性很高，所掌握的信息和動(dòng)員的資源大多來(lái)源于政府，很少具備撬動(dòng)體制外資源的渠道。而當(dāng)政策企業(yè)家流動(dòng)到體制外時(shí)，其所面臨的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)就會(huì)發(fā)生改變，網(wǎng)絡(luò)的異質(zhì)性增加，政策企業(yè)家所獲得的信息和資源渠道也變得更為豐富。在這種情況下，政策企業(yè)家不僅能夠利用體制外的身份整合社會(huì)資源，更可以動(dòng)員體制內(nèi)的資源來(lái)推動(dòng)政策創(chuàng)新。

伴隨著政策企業(yè)家的跨體制流動(dòng)，其所面臨的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)、激勵(lì)制度以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)都會(huì)發(fā)生很大的變化，從而對(duì)政策創(chuàng)新產(chǎn)生影響。在上述研究的基礎(chǔ)上，本文將通過(guò)西南省S基金會(huì)政策企業(yè)家方先生推動(dòng)公益銀行成立這一創(chuàng)新行為來(lái)闡釋跨體制流動(dòng)如何改善其所面臨的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)、激勵(lì)制度及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)，進(jìn)而促進(jìn)公益銀行的逐步落地。作者于2014年5月、2014年6月及2015年8月先后三次前往西南省S基金會(huì)分別進(jìn)行為期一到兩周的公益銀行項(xiàng)目調(diào)研，期間主要對(duì)方先生進(jìn)行了系統(tǒng)的訪談，輔之以對(duì)秘書(shū)長(zhǎng)助理田先生的訪談，并走訪考察公益銀行體系下的公益墓地、社區(qū)支持農(nóng)業(yè)(CSA)示范農(nóng)場(chǎng)基地等一系列子項(xiàng)目。由于S基金會(huì)與作者所在單位有長(zhǎng)期的合作聯(lián)系，故作者對(duì)基金會(huì)的運(yùn)作和公益銀行項(xiàng)目的推進(jìn)一直都有深入的跟進(jìn)及參與。同時(shí)結(jié)合S基金會(huì)的相關(guān)材料與新聞報(bào)道，綜合進(jìn)行案例分析。下面作者將以方先生個(gè)人職業(yè)流動(dòng)為切入點(diǎn)，詳細(xì)論述三個(gè)層面的問(wèn)題：(1)在體制內(nèi)的制度約束下，政策企業(yè)家做出了怎樣的策略選擇？(2)為何做出這樣的策略選擇？(3)這一策略選擇如何推動(dòng)政策創(chuàng)新？

三、案例呈現(xiàn)：西南省公益銀行的創(chuàng)新實(shí)踐

方先生畢業(yè)于北京大學(xué)光華管理學(xué)院MBA，曾先后在國(guó)有投行、省政府辦公廳、省F基金會(huì)任職，現(xiàn)任西南省S基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。國(guó)有投行兩年的資產(chǎn)管理項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)使方先生積累了豐富的金融、法律和項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)，但由于個(gè)人喜好，方先生認(rèn)為“這個(gè)做得再好也不過(guò)是個(gè)匠人”，便離開(kāi)金融行業(yè)開(kāi)始謀求其他出路。離職后最初是在省政府辦公廳工作，“天天在那泡茶，打雜”，承接各種各樣的事情。雖然每日做著各類重復(fù)性工作，但方先生在那段時(shí)間得到了全方面的鍛煉，也正是在這期間萌發(fā)了成立公益銀行的最初想法，利用金融工具來(lái)撬動(dòng)民生產(chǎn)品的提供。但囿于官僚體制下與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不相容無(wú)法得到上級(jí)的支持且方先生在其間地位較低無(wú)法推動(dòng)這一想法的逐步落實(shí)。

之后，在機(jī)緣巧合的情況下，方先生接觸到省F基金會(huì)，并在F基金會(huì)工作。省F基金會(huì)是典型的GONGO(官辦非政府組織)，其負(fù)責(zé)人主要是歷任退休的政府高官，成員也基本上是退休后的政府官員。方先生認(rèn)識(shí)到基金會(huì)在聚集社會(huì)資金解決民生問(wèn)題方面有著巨大的優(yōu)勢(shì)，這似乎讓他尋找到了踐行公益銀行的另一種途徑。然而，由于成員構(gòu)成的問(wèn)題，省F基金會(huì)沿襲著官僚體制內(nèi)部的劣習(xí)，方先生的理念依舊無(wú)法得到有效的支持和實(shí)現(xiàn)。在經(jīng)過(guò)反復(fù)的實(shí)踐與思考后，方先生決定跳出體制內(nèi)這一圍墻，成立自己的基金會(huì)，即S基金會(huì)，在體制外繼續(xù)探索公益銀行的可能性。在方先生看來(lái)，基金會(huì)是推動(dòng)公益銀行的不二選擇。基金會(huì)作為財(cái)產(chǎn)的集合，本身具備資金募集、儲(chǔ)存及投資主體地位等金融機(jī)構(gòu)屬性(王名、徐宇珊，2008)，但國(guó)家對(duì)于基金會(huì)能否從事金融活動(dòng)一直諱莫如深，既不許可也無(wú)規(guī)制，其風(fēng)險(xiǎn)控制和收益處于事實(shí)上的放任與無(wú)效控制的張力中。而這種張力，也正是公益銀行試水的機(jī)會(huì)所在。

S基金會(huì)是于2012年由省委黨校、省政策研究會(huì)等單位共同發(fā)起，堅(jiān)持公益性資助型的發(fā)展方向的基金會(huì)。S基金會(huì)以助推縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與重大民生項(xiàng)目建設(shè)為切入點(diǎn)，整合各級(jí)各類資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。雖然S基金會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位是省委黨校，但無(wú)財(cái)政撥款，其工作人員也無(wú)行政或事業(yè)編制，在運(yùn)作上具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和自主性，與省F基金會(huì)形成了鮮明對(duì)比。方先生在S基金會(huì)無(wú)公職，無(wú)相應(yīng)的行政級(jí)別或財(cái)政支持的工資待遇，故已脫離體制而成為體制外人員。

S基金會(huì)的成立成為了公益銀行項(xiàng)目逐步走向成功的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。所謂公益銀行，就是設(shè)立的流動(dòng)資金池，為公益創(chuàng)投、小額信貸等提供支持，形成多元互補(bǔ)、協(xié)調(diào)共濟(jì)的公益金融體系。民生產(chǎn)品剛性兌付是公益銀行最大的特色所在，這不僅體現(xiàn)了“我為人人、人人為我”的公益理念，創(chuàng)新了公共服務(wù)產(chǎn)品的提供機(jī)制，也利于金融社會(huì)價(jià)值的本質(zhì)回歸。公益銀行將有效補(bǔ)充商業(yè)銀行和政策銀行，形成更為健康、可持續(xù)的現(xiàn)代銀行系統(tǒng)。雖然方先生很早就有了公益銀行的設(shè)想，但直到方先生創(chuàng)立S基金會(huì)后該理念才逐步得以實(shí)現(xiàn)。S基金會(huì)不僅在組織目標(biāo)上與方先生的理念相契合，在激勵(lì)制度和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方面也極大推動(dòng)了公益銀行的實(shí)踐。同時(shí)，方先生在S基金會(huì)中占據(jù)的支配性地位也為其整合之前學(xué)、政、商界的資源，進(jìn)而充分發(fā)揮自身知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)提供了良好的舞臺(tái)。他不僅投入了大量的時(shí)間、精力、金錢(qián)去推動(dòng)公益銀行的成立，甚至愿意承擔(dān)由此可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。目前國(guó)家還沒(méi)有對(duì)公益銀行持肯定態(tài)度，公益銀行是否會(huì)影響正常的金融秩序也一直處于爭(zhēng)論之中，在這樣的背景下推動(dòng)公益銀行落地，方先生無(wú)疑需要很大的勇氣。從這個(gè)意義上講，方先生具備了政策企業(yè)家所需的素質(zhì)。

雖然目前公益銀行的構(gòu)想并未真正得到政府的認(rèn)可，但S基金會(huì)成立了PMIC平臺(tái)專門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)基金會(huì)內(nèi)設(shè)的民生權(quán)益專項(xiàng)基金和公益創(chuàng)投專項(xiàng)基金以部分代替公益銀行的作用(S基金會(huì)，2014a，2014b，2015；王春婷，2014)。除此之外，S基金會(huì)還開(kāi)發(fā)了一系列社區(qū)支持農(nóng)業(yè)(CSA)示范農(nóng)場(chǎng)基地“綠色蔬菜進(jìn)社區(qū)”“城市生活+”(四川省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基金會(huì)，2015a，2015b)等民生產(chǎn)品，公益銀行的雛形已基本形成，各項(xiàng)建設(shè)也在緊鑼密鼓的開(kāi)展中。

方先生始終致力于推動(dòng)該政策的落地，正如他所說(shuō)的：“如果公益銀行的實(shí)踐不能被國(guó)家所認(rèn)可而轉(zhuǎn)換為政策，那么我的這項(xiàng)創(chuàng)新最終也是沒(méi)有意義的?！狈较壬翡J地察覺(jué)到政策認(rèn)同對(duì)于公益銀行合法性生存的重要意義，并不斷努力通過(guò)各方渠道試圖讓公益銀行的理念傳達(dá)到權(quán)力的最上層。2014年，“推進(jìn)公益創(chuàng)投，成立公益銀行”的兩會(huì)提案被評(píng)為“最具創(chuàng)新精神”提案，得到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2014年下半年，秘書(shū)長(zhǎng)方先生會(huì)見(jiàn)了銀監(jiān)會(huì)法規(guī)部法律顧問(wèn)處相關(guān)負(fù)責(zé)人，就公益銀行的設(shè)計(jì)理念和具體開(kāi)展情況進(jìn)行了匯報(bào)，并得到了高度肯定(四川省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基金會(huì)，2014)。2015年、2016年，“推動(dòng)公益創(chuàng)新，探索建立公益金融體系”的全國(guó)政協(xié)提案再次使公益銀行的理念傳達(dá)到權(quán)力的最上層，引發(fā)社會(huì)各界更多的關(guān)注，以推動(dòng)公益銀行的落實(shí)。雖然這一政策創(chuàng)新并未獲得最終成功，但其正在進(jìn)行時(shí)的特點(diǎn)也給予了深入分析描述案例過(guò)程的獨(dú)特機(jī)會(huì)。

四、政策創(chuàng)新中的制度環(huán)境變化：從體制內(nèi)到體制外

當(dāng)體制內(nèi)的種種制度約束阻礙政策企業(yè)家的創(chuàng)新行為時(shí)，方先生做出了從省政府辦公廳、省F基金會(huì)到S基金會(huì)這一主動(dòng)流向體制外的策略選擇，進(jìn)而從組織權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織激勵(lì)制度和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)三方面改善制度環(huán)境，逐步實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。下文將深入分析兩個(gè)問(wèn)題：(1)方先生在省政府辦公廳、省F基金會(huì)遇到了怎樣的制度環(huán)境約束使其主動(dòng)流向體制外創(chuàng)辦S基金會(huì)？(2)在S基金會(huì)階段，方先生又獲取了怎樣有利的制度環(huán)境，逐步推動(dòng)政策創(chuàng)新？

(一)第一階段：省政府辦公廳時(shí)期

在離開(kāi)國(guó)有投行后，方先生最初在西南省省政府辦公廳工作，主要負(fù)責(zé)政府內(nèi)部的一些行政工作。在很多人看來(lái)，省政府辦公廳是一份“穩(wěn)定”“接近權(quán)力核心”的“好”工作。但在方先生看來(lái)，這份工作其實(shí)就是“混時(shí)間”，每天工作時(shí)間就是泡茶和打雜。當(dāng)時(shí)政府辦公廳里有很多企業(yè)的老總兼任處長(zhǎng)，方先生的工作基本上就是服務(wù)好那些企業(yè)，每天去不同的企業(yè)看看，有什么需要幫助的就協(xié)調(diào)、打雜一下。打雜承接的事情也是多種多樣，比如收單換賬、排電視劇、監(jiān)督裝修等。這些工作雖然使方先生得到了全方位的鍛煉，但畢竟意義很有限，難以實(shí)現(xiàn)他的理想和價(jià)值。

方先生有很多獨(dú)特、創(chuàng)新的想法，但他首先面臨的就是官僚制集中式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。正如方先生自己所說(shuō)：“沒(méi)有自主做事情的機(jī)會(huì)，都是聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)安排……當(dāng)時(shí)也有些想法，但地位低沒(méi)有發(fā)言權(quán)，和領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系就是了?！庇捎诠倭朋w制的權(quán)力向上集中，作為普通官員的方先生時(shí)刻受到上級(jí)權(quán)力的制約，最多也只能向上級(jí)提出自己的建議和想法，但往往難以得到上級(jí)權(quán)力的有效支持。

然而，在省政府辦公廳的工作經(jīng)歷也拓寬了方先生的視野，使其得到了充分鍛煉并深入了解社會(huì)各階層的情況，幫助他更加成熟地思考和判斷各項(xiàng)政策對(duì)各階層的影響。也就是在這段時(shí)間，方先生萌生了創(chuàng)立公益銀行的最初想法。在方先生看來(lái)，目前很多社會(huì)公共服務(wù)體系的建設(shè)還不充分，尤其在民生領(lǐng)域有很大的發(fā)展空間，但現(xiàn)有的金融體系卻沒(méi)有相應(yīng)的制度安排來(lái)保障這一領(lǐng)域的資金投入，因此方先生非常希望通過(guò)成立公益銀行將募集的公益資金作為撬動(dòng)民生投入的杠桿。雖然方先生的設(shè)想很好，卻始終無(wú)法得到上級(jí)的支持進(jìn)而將該想法付諸實(shí)踐，主要的原因還是在于傳統(tǒng)官僚制所面臨的激勵(lì)困境。在以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為考核標(biāo)準(zhǔn)的體制激勵(lì)下，地方政府具有少提供公共服務(wù)的內(nèi)在激勵(lì)。民生服務(wù)不足帶來(lái)消費(fèi)的體制性約束，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)政府通過(guò)加大投資和改善基礎(chǔ)設(shè)施招商引資，進(jìn)一步壓縮了公共服務(wù)的提供(呂煒、王偉同，2010)。作者對(duì)方先生的訪談也從側(cè)面印證了這一點(diǎn)：

我一直很想為老百姓真真切切做點(diǎn)事情，那時(shí)候在民生服務(wù)這塊做了很多提議，比如醫(yī)療、教育等，但是最終都是不了了之。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我的想法表示肯定和理解，但是他們的精力都在怎么拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，怎么把下屬的廠子搞好上了，根本無(wú)暇顧及公共服務(wù)這塊。其實(shí)他們的境地我也能理解，迫于績(jī)效考核的無(wú)奈罷了。(方先生訪談，3002)

阻礙方先生推動(dòng)公益銀行落地的另一個(gè)重要因素就是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的高度同質(zhì)性。在省政府辦公廳工作期間，方先生接觸的主要群體都是官員，雖然平時(shí)因?yàn)楣ぷ髟蛞矔?huì)接觸一些企業(yè)、高校和社會(huì)組織的人，但用方先生的話來(lái)說(shuō)，這些人都是朋友層面，真正做事情時(shí)，由于工作的原因，主要接觸的還只是官僚體制內(nèi)的那一群體。這種高度同質(zhì)性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)并不利于方先生整合相關(guān)的資源，雖然官僚體制中的群體掌握著“權(quán)力”這項(xiàng)珍貴資源，但在缺乏政治權(quán)威支持的情況下，權(quán)力難以發(fā)揮整合其他資源的優(yōu)勢(shì)，異質(zhì)性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的資源也就沒(méi)有辦法發(fā)揮應(yīng)有的作用。而在地位較低、激勵(lì)不足的官僚體制內(nèi)，公益銀行的實(shí)踐更多是美好的幻想。

官僚制集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)壓縮了方先生這類普通公務(wù)員發(fā)揮自我才能的空間，高度同質(zhì)性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)限制了方先生整合各類資源的能力，而以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的考核體系扭曲了政府的行為，更使方先生公益銀行的設(shè)想得不到上級(jí)支配性權(quán)威的支持。如此的制度環(huán)境嚴(yán)重制約了方先生推動(dòng)公益銀行的政策創(chuàng)新，當(dāng)政策企業(yè)家的政策議題無(wú)法服務(wù)于決策者或組織的理性利益時(shí)，政策理念往往無(wú)法得到支持與肯定，甚至被扼殺在搖籃中。

(二)第二階段：省F基金會(huì)時(shí)期

官僚體制的束縛極大限制了方先生推行政策創(chuàng)新的可能性，但他并未因此放棄。在方先生看來(lái)，雖然政府內(nèi)部的制度約束不利于自己推動(dòng)公益銀行的實(shí)踐，但可以選擇其他的組織形式來(lái)規(guī)避這種約束。用方先生自己的話來(lái)說(shuō)，就是尋找實(shí)現(xiàn)“令外官”的機(jī)制來(lái)樹(shù)立自身的權(quán)威性與合法性。

我不愿意把生命的大量時(shí)間放在去適應(yīng)一個(gè)傳統(tǒng)的體制里頭并且把所有的經(jīng)歷消耗到?jīng)]有價(jià)值的成長(zhǎng)歷程中去。我長(zhǎng)時(shí)間都很迷茫，當(dāng)公務(wù)員得多少年才能混到處長(zhǎng)，你還說(shuō)了不算，你怎么樣才能施展你自己的抱負(fù)呢？日本人就提出了一個(gè)很好的解決辦法，即“令外官”，我不要花時(shí)間去消磨自己的意志、銳氣和世界去融合這個(gè)機(jī)制，我以我自己的方式去適應(yīng)，比較我站在律令之外，樹(shù)立自己的權(quán)威性和合理性。(方先生訪談，3001)

機(jī)緣巧合的情況下，方先生了解到省F基金會(huì)并進(jìn)入其間工作。通過(guò)一定的學(xué)習(xí)和了解，方先生發(fā)現(xiàn)與政府相比，基金會(huì)有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，無(wú)疑是他實(shí)現(xiàn)“令外官”的不二選擇，其主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先在籌款的合法性方面，2004年頒布實(shí)施的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》將基金會(huì)定義為“利用自然人、法人或者其他社會(huì)組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，依法成立的非營(yíng)利性法人”。公募基金會(huì)主要靠面向社會(huì)公眾開(kāi)展的公開(kāi)募捐活動(dòng)獲得資金從事公益事業(yè)，按照募集資金的地域范圍分為全國(guó)性公募基金會(huì)和地方性公募基金會(huì)。公益性、非營(yíng)利性、非政府性和基金信托性使基金會(huì)區(qū)別于其他各類社會(huì)組織的基本屬性(王名、徐宇珊，2008)。F基金會(huì)作為地方大型的公募基金會(huì)之一，可依法向全社會(huì)募集資金形成以公益捐贈(zèng)為基礎(chǔ)的公益財(cái)產(chǎn)，有效解決了開(kāi)展民生服務(wù)類政策創(chuàng)新所需的資金支持，且基金會(huì)的資金使用本身就必須帶有公益性質(zhì)，與方先生的政策理念相契合。其次，與政府相比，基金會(huì)在涉足金融領(lǐng)域方面也有著先天的優(yōu)勢(shì)，基金會(huì)本身具備資金募集、儲(chǔ)存及投資主體地位等金融機(jī)構(gòu)屬性，政府雖未對(duì)基金會(huì)的金融活動(dòng)有所明確的規(guī)制，但這也給基金會(huì)的業(yè)務(wù)范圍提供了“真空地帶”。方先生可以充分發(fā)揮自身的金融專長(zhǎng)，將銀行與基金會(huì)充分結(jié)合，通過(guò)巧妙的體制設(shè)計(jì)推動(dòng)公益銀行的落地。最后，F(xiàn)基金會(huì)帶有濃厚的官方色彩，某種程度上是政治的延續(xù)。在方先生看來(lái)，這種官方色彩濃厚的基金會(huì)能夠充分運(yùn)用政府的資源，在資金募集中，將自身的政治資源和動(dòng)員社會(huì)資源的潛在能力轉(zhuǎn)化為基金會(huì)現(xiàn)實(shí)的資金來(lái)源；在資金使用中，政府與基金會(huì)的資源雙向轉(zhuǎn)化更為突出，基金會(huì)可從公共事業(yè)的投入來(lái)補(bǔ)充政府社會(huì)職能的履行(徐宇珊，2008)。

然而，在進(jìn)入省F基金會(huì)后，方先生原本的一腔熱情也慢慢減退，他沒(méi)有準(zhǔn)確預(yù)估到廣泛而深入的政治聯(lián)系對(duì)省F基金會(huì)的影響。F基金會(huì)雖然名義上是一個(gè)地方性的大型公益組織，但其官僚化的性質(zhì)和特點(diǎn)暴露無(wú)遺，方先生再一次面臨著各種各樣的體制束縛。

在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，省F基金會(huì)同樣是向上集中，無(wú)論是日常事務(wù)的決策、項(xiàng)目的開(kāi)展還是資金的使用，所有事情基本上都是由領(lǐng)導(dǎo)層說(shuō)了算，過(guò)程封閉且無(wú)透明性可言。方先生本希望能把公益銀行的設(shè)想提上基金會(huì)的議程，但他發(fā)現(xiàn)自己完全無(wú)法影響基金會(huì)的議程設(shè)置，很多時(shí)候要做的項(xiàng)目都由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接分派。曾經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)就要求方先生去煙草局籌款支持大學(xué)生讀書(shū)，方先生最后完成了任務(wù)，但在這一過(guò)程中卻感受到了濃厚的官僚氛圍。由于省F基金會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)大多由從政府退休的老同志擔(dān)任，因此整個(gè)組織的老齡化十分嚴(yán)重，缺乏生機(jī)活力，有時(shí)候甚至比在政府工作還要閑。除此之外，基金會(huì)內(nèi)耗也十分嚴(yán)重，領(lǐng)導(dǎo)層時(shí)常會(huì)陷入利益斗爭(zhēng)之中。在這種情況下，作為中層干部的方先生不僅無(wú)法按照自己原初的設(shè)想去實(shí)踐公益銀行的理念，反而經(jīng)常被卷入上層的利益斗爭(zhēng)之中。

在制度激勵(lì)方面，省F基金會(huì)作為公益性社會(huì)組織，在理念上與方先生基本一致，從理論上說(shuō)基金會(huì)有足夠的激勵(lì)去推動(dòng)公益民生方面的工作，但是方先生后來(lái)發(fā)現(xiàn)F基金會(huì)雖然有著公益的使命，實(shí)際上組織目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生了偏離，基金會(huì)本身已經(jīng)逐漸損失了其公益性，成為領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人謀取自身利益的工具。

后來(lái)我去了省F基金會(huì)，去了后發(fā)現(xiàn)它其實(shí)就是個(gè)衙門(mén)，啥都不做。每天爭(zhēng)爭(zhēng)斗斗一幫老同志，說(shuō)是發(fā)輿論，就是如何提高待遇，把手上多的錢(qián)大家分一分完事。(方先生訪談，3001)

其實(shí)國(guó)外早有學(xué)者注意到大型組織的目標(biāo)偏離問(wèn)題，隨著組織規(guī)模的壯大和科層制的增加，組織逐漸被上層精英所壟斷，上層精英將自身的意志通過(guò)組織加以貫徹落實(shí)，隨之帶來(lái)組織的目標(biāo)替代(米歇爾斯，2003)。省F基金會(huì)本身就與政府關(guān)系緊密，在權(quán)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式等方面有很強(qiáng)的官方色彩，因此組織很容易被上層精英所把持進(jìn)而影響組織本身的使命。方先生在工作中曾發(fā)現(xiàn)一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，捐贈(zèng)的大筆資金才剛剛到位，一位分管領(lǐng)導(dǎo)就買(mǎi)了一輛新車。帶著懷疑，方先生私下到很多縣調(diào)查，想看看捐贈(zèng)到底有沒(méi)有惠及受助人，結(jié)果卻讓他十分失望。為此方先生專門(mén)寫(xiě)了一份調(diào)研報(bào)告上交給領(lǐng)導(dǎo)，但領(lǐng)導(dǎo)看到之后卻把這件事壓了下來(lái)并暗示方先生以后不要再關(guān)注這種事。在這樣的組織環(huán)境下，方先生的理想依舊難以實(shí)現(xiàn)。

離開(kāi)省政府辦公廳之后，得益于省F基金會(huì)作為公益性社會(huì)組織能夠整合各類社會(huì)人脈與資源，方先生社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的異質(zhì)性得到增強(qiáng)。然而在F基金會(huì)的制度環(huán)境下社會(huì)網(wǎng)絡(luò)依舊難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，這主要源于兩個(gè)原因：首先是F基金會(huì)的性質(zhì)，F(xiàn)基金會(huì)作為社會(huì)組織雖然具有跨體制的優(yōu)勢(shì)，但其強(qiáng)烈的官方色彩使得它所整合的社會(huì)資源大都與體制緊密相關(guān)，包括政府、國(guó)企以及人民團(tuán)體等。這些組織雖能在量上拓展方先生的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，但在質(zhì)上的拓展局限性較大。另一個(gè)原因與方先生在F基金會(huì)中所處的權(quán)力地位緊密相關(guān)，由于方先生在F基金會(huì)依然只是一個(gè)中層干部，不具備掌控組織的能力，即便參與決策也往往受制于組織碎片化的權(quán)力分布，因此難以充分運(yùn)用自身社會(huì)網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員資源。

總之，省F基金會(huì)雖是獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體法人，但其組織內(nèi)部仍舊帶有官僚體制的深深烙印。利益派別與政治活動(dòng)相作用的現(xiàn)象在組織內(nèi)普遍存在，當(dāng)方先生作為政策企業(yè)家的行為與現(xiàn)有體制相沖突時(shí)，自然會(huì)受到來(lái)自上級(jí)的權(quán)力壓制，其推動(dòng)政策創(chuàng)新也無(wú)從談起。但令方先生欣慰的是，他找到了基金會(huì)這一實(shí)現(xiàn)“令外官”的組織形式，囿于體制內(nèi)的種種制度環(huán)境障礙，他決定走出體制內(nèi)，在體制外繼續(xù)推動(dòng)政策創(chuàng)新。

(三)第三階段：S基金會(huì)時(shí)期

在連續(xù)經(jīng)歷失敗后，方先生再三思考，最終決定只有徹底擺脫體制束縛且在組織中占據(jù)支配性地位才有可能實(shí)踐當(dāng)初的設(shè)想。在一位民政廳朋友的勸說(shuō)下，方先生決定自己動(dòng)用各方資源創(chuàng)辦新的基金會(huì)，利用基金會(huì)的平臺(tái)推動(dòng)公益銀行的落地。之后，方先生就開(kāi)始搭建自己的團(tuán)隊(duì)，盡一切努力“挖”來(lái)有志之士與有才之人，組成S基金會(huì)的班子。S基金會(huì)成立后，方先生調(diào)動(dòng)強(qiáng)大的政、商、學(xué)界人脈并發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，逐漸穩(wěn)步推動(dòng)公益銀行落地。

在S基金會(huì)，方先生之所以能夠成功推動(dòng)公益銀行項(xiàng)目的落地很大程度上歸功于跨體制流動(dòng)這一策略選擇所帶來(lái)的制度環(huán)境改善。首先，在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，相異于省政府辦公廳及省F基金會(huì)，S基金會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈扁平化和網(wǎng)絡(luò)化分布，且方先生在其中占據(jù)支配性地位。在S基金會(huì)，方先生集結(jié)了一批有志于公益事業(yè)、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展的有識(shí)之士，他們雖然來(lái)自不同的地方，學(xué)歷也是高低參差不齊，但每個(gè)人都有自己的專長(zhǎng)，因此如何有效發(fā)揮這些人的優(yōu)勢(shì)就成為了方先生考慮的重點(diǎn)。過(guò)去的工作經(jīng)歷讓方先生深刻意識(shí)到傳統(tǒng)科層制管理方式的無(wú)力，只有將壟斷性的權(quán)力分散化、網(wǎng)格化才能讓每個(gè)人都在網(wǎng)絡(luò)中找到自己合適的位置，發(fā)揮出自身的優(yōu)勢(shì)。作為S基金會(huì)的創(chuàng)始人，方先生位于網(wǎng)絡(luò)的中心位置，通過(guò)自身的權(quán)威將其他的節(jié)點(diǎn)有效整合在身邊。雖然方先生在組織中處于支配性地位，但他并沒(méi)有通過(guò)一味強(qiáng)調(diào)自身的權(quán)威來(lái)迫使其他的人聽(tīng)從安排，相反，組織無(wú)論是在決策還是運(yùn)作方面都遵循民主、開(kāi)放的機(jī)制，通過(guò)協(xié)商討論來(lái)達(dá)到組織內(nèi)部成員的共識(shí)。這不僅有利于減少項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)來(lái)自內(nèi)部的阻力，也有利于匯集各方面的意見(jiàn)完善整個(gè)項(xiàng)目。正如秘書(shū)長(zhǎng)助理田先生所言：“在日常工作中，我們員工也有很多機(jī)會(huì)去表達(dá)自己的意見(jiàn)或看法，秘書(shū)長(zhǎng)很樂(lè)意與大家打成一片，也基本上會(huì)吸納一些大家提出的合理化建議。”

權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的同時(shí)也影響了組織的激勵(lì)制度。首先是對(duì)組織成員的激勵(lì)，扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)充分尊重了每個(gè)成員在組織中的地位和作用，有利于激發(fā)他們作為主體的創(chuàng)造性和積極性。不僅如此，方先生在生活上也給予成員們諸多照顧，為吸引、激勵(lì)優(yōu)秀的成員，方先生允許以基金會(huì)名義為其購(gòu)買(mǎi)或租賃車、房，交予其使用權(quán)。秘書(shū)長(zhǎng)助理田先生表示，方先生曾經(jīng)為一名員工租賃過(guò)汽車以供其使用。這些舉措都大大提高了組織辦事的效率，為基金會(huì)推動(dòng)公益銀行的舉措打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面是對(duì)方先生本人的激勵(lì)，如上文所提，方先生之所以選擇基金會(huì)這樣的組織形態(tài)，與基金會(huì)是實(shí)現(xiàn)“令外官”的理想平臺(tái)有必然聯(lián)系，通過(guò)基金會(huì)在體制外的成果(四川省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基金會(huì)，2016；網(wǎng)易，2015；吳浩，2016)來(lái)樹(shù)立自身權(quán)威進(jìn)而得到體制內(nèi)的支持是激勵(lì)方先生在基金會(huì)不斷努力工作的重要?jiǎng)恿?。正如方先生自己所說(shuō)：

雖然我不能去創(chuàng)造一個(gè)衙門(mén)，可是我可以開(kāi)個(gè)基金會(huì)，我就省去了二十年的奮斗。然后只需要隨著我自己的實(shí)力的壯大，我基金會(huì)做一縣之事，在行使這個(gè)權(quán)力的時(shí)候縣長(zhǎng)得配合我，我不是縣長(zhǎng)嗎？我做到市里，市長(zhǎng)配合我，我不是市長(zhǎng)嗎？(方先生訪談，4512)

方先生的每一步成功都是對(duì)他個(gè)人以及團(tuán)隊(duì)的最大鼓勵(lì)，正是在這樣的激勵(lì)制度下，S基金會(huì)才能夠有效穩(wěn)步地推動(dòng)公益銀行的實(shí)踐。

除了組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化及有效的激勵(lì)機(jī)制，異質(zhì)性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在這一過(guò)程中也發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。之前在省政府辦公廳時(shí)，方先生的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)同質(zhì)性較高，難以整合其他領(lǐng)域的資源為其目標(biāo)服務(wù)；在省F基金會(huì)時(shí)，雖然網(wǎng)絡(luò)的異質(zhì)性在一定程度上有所增加，但卻因?yàn)轶w制的約束難以充分運(yùn)用。而在S基金會(huì)，方先生可以游刃有余地利用異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)步推動(dòng)公益銀行的落地，一方面，由于S基金會(huì)本身屬于公益性組織且自主性強(qiáng)，因此更容易接觸到各界的公益和金融人士，網(wǎng)絡(luò)的異質(zhì)性自然更強(qiáng)。另一方面，擺脫體制權(quán)力的約束且在組織中占據(jù)支配性地位后，方先生在整合不同領(lǐng)域資源時(shí)更加得心應(yīng)手，多年來(lái)積累的政、商、學(xué)界資源也能夠得到有效運(yùn)用。

辦了基金會(huì)，走出體制就不一樣了。首先我可以選擇的群體范圍就廣了，其次的的確確有那么一批人為我的理念所動(dòng)，愿意深度合作。比如說(shuō)我們黨校、財(cái)經(jīng)大學(xué)做方方面面的實(shí)踐前的準(zhǔn)備，我們選擇老師、院長(zhǎng)、校長(zhǎng)掛帥，親力親為地去做。在這個(gè)過(guò)程中我們也看到了如果有人正常地引導(dǎo)這些人，他們的工作熱情能夠得到很好地激發(fā)。我舉一個(gè)例子，我們做銀行方案，財(cái)經(jīng)大學(xué)的院長(zhǎng)關(guān)在這兒天天加班。國(guó)開(kāi)行的同志們一年修一個(gè)星期假，5天都在這兒，整到晚上12點(diǎn)，無(wú)償?shù)?。?dāng)然我們還會(huì)去尋求與政府、大型企業(yè)的合作。在現(xiàn)在的環(huán)境中，我之前積累的政府內(nèi)部和業(yè)界的人脈，還有不斷拓展的高校的人脈，都盤(pán)活了?，F(xiàn)在公益銀行這個(gè)事情不僅有國(guó)開(kāi)行、政府領(lǐng)導(dǎo)的支持，也有高校專家的支持。(方先生訪談，6012)

跨體制的人際社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)蘊(yùn)含著資源運(yùn)作空間與運(yùn)作者的創(chuàng)收空間(邊燕杰等，2012)。在體制內(nèi)時(shí)，方先生擁有較強(qiáng)的“體制內(nèi)”資源，其核心交往圈限制在體制內(nèi)。但由于政策議題的不受歡迎及其權(quán)力地位的限制，他并不能有效動(dòng)用這些網(wǎng)絡(luò)資源來(lái)推動(dòng)政策理念。走出體制后，其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和異質(zhì)性都得到了有效提升，可以選擇性地動(dòng)用所積累的人脈，使他們認(rèn)同公益銀行的理念，形成同盟、發(fā)揮所長(zhǎng)，更好推動(dòng)政策創(chuàng)新(S基金會(huì)，2013)?？珞w制的身份使方先生擁有“跨體制關(guān)系場(chǎng)域”，通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)同時(shí)動(dòng)用體制內(nèi)外的資源，獲得跨結(jié)構(gòu)的信息和資源優(yōu)勢(shì)(Granovetter，1973；Lin，1982)，同時(shí)搭建結(jié)構(gòu)跨越橋梁占據(jù)“結(jié)構(gòu)洞”的關(guān)鍵位置，擁有控制、整合、適時(shí)使用信息和資源的優(yōu)勢(shì)，為自身創(chuàng)造合作、聯(lián)盟、創(chuàng)新等機(jī)遇(Burt，2009: 18)。跨體制身份為政策企業(yè)家創(chuàng)造了跨體制的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，極大促進(jìn)了其對(duì)信息、資源的控制和整合，利于推動(dòng)政策創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)。

在經(jīng)歷省政府辦公廳和省F基金會(huì)的體制約束后，方先生主動(dòng)選擇流向體制外的職業(yè)路徑，成立新的S基金會(huì)，構(gòu)建起扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)并在其間占據(jù)支配性地位，在尊重員工個(gè)人主體性與創(chuàng)造性的基礎(chǔ)上建立有效的激勵(lì)制度，確保組織內(nèi)部的團(tuán)結(jié)一致，有效推動(dòng)公益銀行的實(shí)踐。與此同時(shí)，跨體制身份也為方先生帶來(lái)了高度異質(zhì)性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及充分的運(yùn)作創(chuàng)收空間，使其有效利用多年來(lái)積累的政、商、學(xué)界資源，共同助力公益銀行的發(fā)展。雖然省政府辦公廳與省F基金會(huì)的經(jīng)歷并未使方先生真正找尋到政策創(chuàng)新的空間，但也正是在不斷試錯(cuò)的過(guò)程中讓他認(rèn)識(shí)到體制內(nèi)制度環(huán)境對(duì)公益銀行的阻礙，也使其發(fā)現(xiàn)基金會(huì)這一實(shí)現(xiàn)“令外官”的有效平臺(tái)，為之后的跨體制流動(dòng)和政策創(chuàng)新奠定了良好的基礎(chǔ)。

五、結(jié)論與討論

政策創(chuàng)新不僅涉及到不同政策主體間的互動(dòng)與博弈，也深受制度環(huán)境的約束。在不同的制度體系下，政策企業(yè)家可憑借對(duì)政治系統(tǒng)運(yùn)作的了解來(lái)采取恰當(dāng)?shù)牟呗砸赃m應(yīng)環(huán)境或?qū)ふ艺婵拯c(diǎn)，更好“兜售”自身所認(rèn)同的政策理念。在我國(guó)的制度環(huán)境中，雖然作為官員的政策企業(yè)家往往能利用自身對(duì)政治運(yùn)行規(guī)則的熟悉及與決策者溝通的便利去推動(dòng)政策創(chuàng)新，但必須滿足一些前提條件，比如政治體系中的支配性權(quán)威、方案的可行性等(朱亞鵬、肖棣文，2014；張克，2015)。而對(duì)于官僚體系中的很多官員來(lái)說(shuō)，并非總能滿足這些條件，經(jīng)常因?yàn)橘Y歷過(guò)淺、不占據(jù)支配性地位或政策議題無(wú)法迎合上層需求而得不到有效的支持。面對(duì)這樣的情況，政策企業(yè)家可以選擇放棄，可以等待特殊時(shí)機(jī)到來(lái)改善現(xiàn)有的制度環(huán)境(如學(xué)界倡議、社會(huì)輿論、重大事件發(fā)生等)，也可以通過(guò)從體制內(nèi)到體制外的職業(yè)流動(dòng)來(lái)獲取有利的制度環(huán)境。而目前學(xué)界對(duì)于中國(guó)語(yǔ)境下這類官僚體制內(nèi)較為基層的政策企業(yè)家及第三種跨體制身份選擇的策略基本沒(méi)有關(guān)注。

本文以方先生從省政府辦公廳到省F基金會(huì)，再到創(chuàng)辦S基金會(huì)的職業(yè)選擇過(guò)程，從跨體制流動(dòng)改善制度環(huán)境約束的角度深入剖析了這類政策企業(yè)家推動(dòng)創(chuàng)新的原因所在，詳細(xì)呈現(xiàn)了跨體制流動(dòng)是何以成為政策企業(yè)家創(chuàng)新行為的策略選擇。在體制內(nèi)，向上集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)、以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為導(dǎo)向的激勵(lì)制度構(gòu)成了政策企業(yè)家的硬性約束，而高度同質(zhì)性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)制約了政策企業(yè)家動(dòng)員和整合資源的能力，這三項(xiàng)因素相互作用構(gòu)成了體制內(nèi)政策企業(yè)家政策創(chuàng)新的障礙。當(dāng)政策企業(yè)家通過(guò)職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)跨體制流動(dòng)時(shí)，原有的阻礙條件亦有可能隨之改善，扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)和有效、相容的激勵(lì)制度提升了政策企業(yè)家推動(dòng)政策創(chuàng)新的能力，同時(shí)，跨體制的身份也能為政策企業(yè)家?guī)?lái)規(guī)模更大、異質(zhì)性更高的跨體制社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，使其社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，以更有效地形成政策聯(lián)盟與尋求體制內(nèi)外的資源支持。

本研究主要從三方面來(lái)豐富現(xiàn)有的政策企業(yè)家理論。首先，通過(guò)研究官僚體制中不占據(jù)支配性地位、較為基層且具備政策企業(yè)家素質(zhì)的群體，來(lái)拓展現(xiàn)有中國(guó)語(yǔ)境下政策企業(yè)家主體的多元性，而非僅僅局限于位于權(quán)力上層或受權(quán)力上層支持的政策企業(yè)家主體。雖然這類政策企業(yè)家從影響力或政策創(chuàng)新結(jié)果來(lái)看不如占據(jù)支配性地位或受權(quán)威支持的政策企業(yè)家，但其在整個(gè)官僚體系中占據(jù)很大的數(shù)量比重，因此研究他們的創(chuàng)新行為策略具有重要意義。其次，從跨體制身份轉(zhuǎn)變的策略選擇來(lái)揭示體制內(nèi)外制度環(huán)境對(duì)政策創(chuàng)新行為的影響。分別從組織權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織激勵(lì)制度和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)異質(zhì)性三個(gè)維度探討體制內(nèi)制度環(huán)境如何阻礙政策企業(yè)家的創(chuàng)新行為，而體制外制度環(huán)境又是如何推動(dòng)其創(chuàng)新行為。再者，跨體制社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)用為政策企業(yè)家推動(dòng)政策創(chuàng)新又引入了新的影響因素，后續(xù)可通過(guò)更為科學(xué)的定量方法來(lái)測(cè)量這類跨體制社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)創(chuàng)新行為的具體影響及其機(jī)制。

當(dāng)然，本文也存在一定的局限性，訪談資料主要來(lái)自于方先生，雖輔之以秘書(shū)長(zhǎng)助理田先生的訪談、S基金會(huì)的相關(guān)材料與新聞報(bào)道，但仍缺乏更為豐富和多元的資料來(lái)源。同時(shí)由于政策創(chuàng)新過(guò)程的復(fù)雜性及涉及主體的多元性，個(gè)案研究的結(jié)果需要進(jìn)一步的實(shí)踐檢驗(yàn)。未來(lái)的探索可以從以下三方面開(kāi)展：第一，對(duì)不同領(lǐng)域、不同層級(jí)具有跨體制身份的政策企業(yè)家的策略選擇進(jìn)行多案例比較研究，深入剖析制度環(huán)境對(duì)其政策創(chuàng)新的影響及政策企業(yè)家得以成功的內(nèi)外部環(huán)境條件；第二，從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)視角，進(jìn)一步研究跨體制身份政策企業(yè)家社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成、規(guī)模、異質(zhì)性與變化，及其對(duì)政策創(chuàng)新的影響；第三，本文探討的是從體制內(nèi)走向體制外的職業(yè)路徑選擇，現(xiàn)實(shí)中也存在從體制外走向體制內(nèi)以獲取特殊資源支持，更好推動(dòng)政策創(chuàng)新的案例，可將兩種職業(yè)路徑選擇進(jìn)行綜合比較，以更深入剖析政策企業(yè)家成功的內(nèi)外部環(huán)境。

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1674-2486(2016)05-0045-19

*周凌一，清華大學(xué)公共管理學(xué)院，博士研究生；李朔嚴(yán)，清華大學(xué)公共管理學(xué)院，博士研究生。感謝匿名評(píng)審人的意見(jiàn)。