鐘靈娜 耿 曙 陳 瑋

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甄選與激勵：中國政府人事層級細分的內在機制

鐘靈娜 耿 曙 陳 瑋*

盡管中國政府明確劃分了行政級別，但在現(xiàn)有的行政級別內還存在著更細致劃分的職務層級。論文提出了“層級細分”的概念來解釋這一現(xiàn)象，并根據(jù)人事經(jīng)濟學的理論，闡釋制度設計的原因：一是為了甄別競爭官員的實際能力，通過增設的層級，增加考核的機會并創(chuàng)造晉升的激勵；二是為了強化競爭官員的晉升激勵，通過增設的層級，劃分競爭的組別并降低官員異質性。論文運用中共十五大以后省級領導的人事調動情況，對上述兩項理論假設進行檢證，藉此展示出中國政府甄選和拔擢官員的制度邏輯。

人事激勵 甄選 層級制 官僚體制

一、引言

任何官僚體制都需要科層等級來分擔國家的行政權力和責任，為劃清種類繁多的職務之間的位階高下，尤需采用一套正式的規(guī)定來嚴格管理*如蘇聯(lián)的“干部職務名單制”(Nomenclature)，將最低至最高級別的干部都統(tǒng)轄到一定的機關管理當中，中共自建國后也仿照蘇聯(lián)建立了干部職務名單制(蔡如鵬，2014；Heilmann & Kirchberger,2000；Burns，1987)。此外，中國古代官職和品級制度也十分繁復，不僅歷朝歷代各不相同，同一朝代內部也有多次修訂(張小穩(wěn)，2010；閻步克，2009，2010)。。根據(jù)1992年頒布的《國家公務員法》，我國政府部門的領導職務明確劃分為十個行政等級*我國目前對公務員領導職務按照職位分為十個等級，從高到低依次是“國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職”，并利用職務名單表將各職務對應到該等級次序中。，但十個等級對分置大小官員太過疏簡，同級之間存在差異的現(xiàn)象以及由此造成的官員晉升的潛在規(guī)律在實踐中并不少見。有文獻已經(jīng)注意到地區(qū)間存在的晉升差異，但這些文獻多停留在描述某些地區(qū)官員(如北上廣津)進入中央任職幾率較大的現(xiàn)象。一來未必從“遷轉路徑”上進行系統(tǒng)觀察，研究結論僅是某些地區(qū)對晉升的“加持”(Bo，2002；李成，2010)，二來也未說明上級政府為何如此安排，或只淺顯論之以“培養(yǎng)”或“歷練”(徐現(xiàn)祥、王賢彬，2011)，并未尋根溯源形成理論。因此這些看似常識的規(guī)律，一直未曾上升到理論高度，難以與現(xiàn)有的人事經(jīng)濟理論*人事經(jīng)濟理論中對職位等級、晉升與貨幣激勵機制均有涉及(Lazear & Gibbs,2009),詳見后文第三節(jié)的討論。進行對話。

其次，另一部分文獻從官員交流出發(fā)涉及官員在不同地區(qū)間的流動(張軍、高遠，2007；徐現(xiàn)祥等，2007；周黎安，2008)，認為官員在不同地區(qū)間的調動有利于交流工作經(jīng)驗(劉本義，1998)、向中央傳達地方信息(Huang，2002)、減少地方勾結與行政腐敗(周黎安，2008)等，這對研究級別內層級頗有啟發(fā)。但上述研究并不將交流限定在同級職位范圍內，而是混合了不同層級間的調動(如地市級調副省級，副省級調正省級)*相關文獻如張軍、高遠(2007)、徐現(xiàn)祥等(2007)。如果仔細分析文章對交流的定義會發(fā)現(xiàn)，這里的交流一般指省長(省委書記)是否從外地調任，并不嚴格考察來自外地的哪一級別的職位。大多數(shù)情況下，省長由副省級職位調任，例如根據(jù)耿曙等(2014)統(tǒng)計，1998—2012年間，省長來自于副省級職位的高達89.87%，書記由副職調任的也占到21.23%，因此有理由相信上述文獻中的官員交流更多的是跨地區(qū)跨級別的交流。此外，最有力地辨識兩個官員間能力高低的方式是類似周黎安提出的“對調”機制(周黎安等，2007)，如將貴州省委書記與遼寧省委書記對調，以觀察其相對績效。但現(xiàn)實中“對調”的情況非常少。。徐現(xiàn)祥等(2007: 19)觀察到從“沿海發(fā)達地區(qū)到內地后發(fā)地區(qū)任職”的中國政府“人事變動明線”，但仔細研究定義可以發(fā)現(xiàn)，這些案例多是暫時過渡性質的平級調動，實際上是為緊接著的跨級別晉升做鋪墊*一些備受關注的省級官員調動案例的新聞報道，實際涵蓋的是更為廣泛的層級間的調動(如副省級調正省級)。例如，徐現(xiàn)祥等(2007)援引《南方周末》《南風窗》等的報道，認為“從孟建柱、陳德銘、王珉、于幼軍到林樹森，他們本身就是地區(qū)間溝通的橋梁，一定程度上都在后任地區(qū)復制或移植發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗”。但如果仔細考察以上案例則發(fā)現(xiàn)，孟建柱于2001年由上海市委副書記調任江西省省委書記，陳德銘于2002年5月由蘇州市市委書記調任陜西省常務副省長，王珉于2004年10月由江蘇省副省長調任吉林省省長，于幼。從后文的分析可以看出，真正的級別內平行調動更多是遵循相反的方向，即從內陸地區(qū)向沿海發(fā)達地區(qū)遷調。其他對同級別職位調動的考察集中關注利用調動識別官員對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的個人效應(賈坤等，2013；姚洋、張牧揚，2013)，對同級別調動的方向性及層級內部的梯度問題較少予以討論。

軍于2003年5月由深圳市市長調任湖南省委副書記，林樹森2006年6月由廣州市委書記調任貴州省副書記，以上五個案例除孟建柱、王珉為跨級別調動(副省級到正省級)外，其余均由副省級調往副省級職位，其中林樹森又在半年后升任貴州省省長，陳德銘與于幼軍也在兩年時間內順利晉升到正省級職位。因此總的來看，以上從發(fā)達地區(qū)往落后地區(qū)的調動，實為“明調暗升”，并非平級調動中的典型案例。從后文圖1的描述來看，同一級別間調動的規(guī)律恰好與之相反，更多是由不發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)的調動。

① 例如本文統(tǒng)計的1998—2012年省委書記間的平調案例為28人次，另據(jù)作者統(tǒng)計，2000—2010年市委書記間的平調案例為129人次，說明同一職務不同地區(qū)間的調動漸趨制度化。

本文的研究對象是嚴格意義上的平級調動，是指同一級別職務或同一職務不同地區(qū)間的調動，盡管這樣的案例相對較少，但在政府部門及其他科層組織中仍普遍存在①。本文試圖提出的問題是，這些平調的職位間是否存在隱性的潛在差異？也即同一層級內部是否存在更為細致的層級劃分？這樣的層級劃分與普遍存在的職級內調動有何關系？對政府人事激勵與管理的意義何在？由于這一問題尚未引起學界重視，因此既沒有針對性的系統(tǒng)分析，也缺乏相關的理論詮釋。事實上，中國政府人事安排的制度化演進(寇健文，2013)為觀察同一級別內地位高低提供了良好的契機(耿曙等，2014)，通過對省級領導在中央委員會中地位的分析，我們發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)領導在黨內地位上落差較大，反映出不同地區(qū)間的確存在地位差異。本文在分析地區(qū)差異的基礎上提出了“層級細分”這一概念，層級細分是指相同級別內部的潛在穩(wěn)定等級，進一步的，我們將層級細分與官員平調結合起來，指出層級細分這一制度安排的人事經(jīng)濟學解釋。

本文認為，層級細分這一現(xiàn)象充分體現(xiàn)出等級制的組織結構在甄選和激勵人才方面的機動調整。(1)從甄選上看，細分后，可以增加在同一層級內考察官員的次數(shù)，逐級識別參賽者能力。能夠勝任重要地區(qū)領導的官員，才有進一步晉升到上一級別的資格。(2)從激勵上看，層級細分可以從兩個方面強化激勵：一是小幅升遷，也即通過調整參賽者的任職地實現(xiàn)對參賽者的隱性晉升；二是導向層內競爭(Sorting)，由于同一層級內的地區(qū)條件相近，風險相似，同質性較大，因此能有效防止激勵弱化的問題(Lazear，1998: 246-249)。這一結論也得到了省級領導調動的實證證據(jù)支持。

除本節(jié)外，文章第二節(jié)考察了政府人事考核比較的困境，在存在風險不可控與地區(qū)異質性的情況下，即便采用相對績效考核仍難以清晰地辨別各官員的實際能力。第三節(jié)從實際現(xiàn)象出發(fā)提出“層級細分”這一概念，以彌補目前解釋之不足，并從人事制度安排的角度解釋了層級細分的經(jīng)濟學意義，在第四節(jié)中以省委書記為例考察了甄選與激勵原則在官員升遷過程中的應用，并且說明了這一原則推廣到各個政府層級的可能性。最后一節(jié)為結論。

二、政府人事考核的困境：風險不可控與地區(qū)異質性

改革開放以來，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了近三十年的高速增長，被世人譽為“中國經(jīng)濟增長之謎”。中國特殊的政治經(jīng)濟制度成為解釋該謎題的重要方向，李宏彬和周黎安(Li & Zhou，2005)認為，層層下壓的績效考核制度是促使地方經(jīng)濟發(fā)展的重要原因。上級領導通過考核下級官員所在轄區(qū)的經(jīng)濟表現(xiàn)來選拔才干之人，下級官員為了謀求政治晉升，必然不遺余力發(fā)展經(jīng)濟。自馬斯金(Eric Maskin)等(Maskin et al.，2000)、李宏彬和周黎安(Li & Zhou，2005)等提出晉升錦標賽理論以后，對中國經(jīng)濟高速增長的解釋開始被引導到中國特有的政治經(jīng)濟制度上來，官員作為推動中國經(jīng)濟發(fā)展的主體受到廣泛的關注。周黎安的前瞻性工作引導了一系列探討官員任內經(jīng)濟表現(xiàn)與仕途發(fā)展的文章，徐現(xiàn)祥等(2007，2011)、杜興強等(2012)的實證研究均發(fā)現(xiàn)，官員任內的經(jīng)濟表現(xiàn)的確有助于獲得更大的晉升機會。但也有學者反對晉升錦標賽理論，一方面，主要依據(jù)增長率大小來決定地方官員仕途的、完全契約性質的晉升機制與中國政治體制的內核并不相容(陶然等，2010)；另一方面，即便真的實施相對績效評比，在實際操作上還存在一些問題，例如晉升到底是一次性博弈還是多輪漸進式選拔(羅黨論等，2015)？地區(qū)異質性導致的相對績效考核噪音如何處理(王永欽、丁菊紅，2007)？這些問題從理論和實證上都對現(xiàn)有文獻提出了挑戰(zhàn)。

(一)官員考核與風險不可控

周黎安(2008)認為，自黨和政府的工作重心轉向經(jīng)濟發(fā)展以后，在政府內部開始實行一種基于經(jīng)濟績效的逐級淘汰的錦標賽模式，官員從最低的行政職位逐級提拔，“進入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動失去下一輪參賽的資格”(周黎安，2008: 90)。逐級淘汰意味著最終的勝出者必須在每一次競爭中都取得勝利，稍有松懈便錯失機會，但前提是參賽的官員能夠“在相當程度上控制和影響最終考核的績效”，否則便會弱化激勵。如果競賽過程中的風險不可控，很難單憑一次考核就認定最終結果*有人可能會質疑，在官員任上，考核是不斷進行的，但一個地區(qū)的經(jīng)濟表現(xiàn)在官員努力投入之后一段時間才能顯現(xiàn)出來，因此必須經(jīng)過一個較長的時間才能甄別官員的努力與績效；此外，官員又不可能在一個地區(qū)待太長的時間以顯示自己的政績，從平均任期來看，省委書記平均一任為4.18年，這一時間既與法定任期(5年)接近，又足以顯示官員的治理績效。因此不存在官員在一任上面臨多次考核的情況。，尤其在較高的政府層級上，試錯風險陡增，人事甄選會更加趨于謹慎。

排除觀測過程中的噪音的一個辦法是將官員在多地間調任，觀察他們在不同職務上的表現(xiàn)，以減少由于“稟賦”或“時運”帶來的干擾(賈坤等，2013)。已有文獻發(fā)現(xiàn)，在省級干部調動過程中，呈現(xiàn)出從沿海發(fā)達地區(qū)到內地、東北等后發(fā)達省份任職的趨勢(徐現(xiàn)祥等，2007)，正如前文所述，這些研究的對交流的定義并不限于在同一級別上的平調，如果中央需要通過調動官員來考察官員能力是否穩(wěn)定可信，則應當在同一個級別上，最好是同一個職位上調動，例如省委書記調省委書記，省長調省長，以往這部分案例由于樣本較少，并未被學者細加研究，但官員的平級調動，又實為理解中國政府人事變遷的重要環(huán)節(jié)。

圖1 1998—2012年省委書記平級調動的流向

注：這里定義的省委書記平級調動為一省省委書記調往他省省委書記。1998—2012年間，省委書記的平級跨省調動共28人次。

資料來源：作者自制。

為了檢驗省級官員同一級別內部的調動是不是從沿海到內陸，圖1統(tǒng)計了1998—2012年省委書記內部*這里只考慮省委書記的調動，這是因為：第一，書記調書記的比例較高，根據(jù)耿曙等(2014)的統(tǒng)計，1998—2012年間書記來自于其他省書記的占19.86%，省長調他省省長的案例則較少，只占2.53%。第二，在中國政府人事調整中，書記內部的調動較制度化，省長調省長的情況，多見于其他省份省長調任北京市長，考慮到北京市的特殊性，以上調動可能會有其他特殊原因，因此本文主要討論書記之間的調動問題。的調動方向，發(fā)現(xiàn)同級調動最多的是東部地區(qū)內部的調動和中部地區(qū)向東部地區(qū)流動(分別為28.57%和21.43%)，反向的調動只有7.14%(東部向中部，中部向西部調動)，并且不存在東部向西部的調動，與已有的結論可謂大相徑庭。同級別內的調動方向如此不同，因此需要建立一套新的理論加以闡釋。

(二)官員考核與地區(qū)異質性問題

對公共部門相對績效考核發(fā)揮作用的另一質疑是不同地方的績效是否可比(王永欽、丁菊紅，2007；陶然等，2010；賈坤等，2013)。相對績效考核產(chǎn)生激勵的一個重要前提是，參賽者之間的能力或者條件相近、面臨的風險和沖擊一致(Lazear，1998)。只有在這樣的前提下，依照他們的相對表現(xiàn)決出高下才能對參賽者施以有效激勵。如果參賽者的初始稟賦差異很大，受外部沖擊影響的程度各不相同，將對產(chǎn)出績效產(chǎn)生大量噪音，即便進行相對比較也無法排除外在干擾，導致產(chǎn)出與努力的脫節(jié)，弱化激勵的效果(Cai & Treisman，2005)。像中國這樣疆域廣闊的國家，各地之間在自然、歷史、社會等諸多方面千差萬別，尤其在較高的層級上(如省部級)，地區(qū)間的異質性使得績效很難直接進行相對比較。一些不容易出經(jīng)濟績效的地區(qū)，可能會轉而回應中央對社會公平等其他目標的追求，以獲得差異化競爭的效果(唐睿、劉紅芹，2012)，或者干脆放棄努力，將本該用于發(fā)展的財政資金用于增進個人福利(徐現(xiàn)祥等，2011)。而從發(fā)展的角度來看，上述地區(qū)又恰恰是最需要努力發(fā)展經(jīng)濟的地區(qū)，這可能會進一步加大地區(qū)間的差異。

盡管政府人事考核存在風險不可控與地區(qū)異質性的問題，但官員遴選仍然需要通過考核比較不同官員的表現(xiàn)來進行，由于公共部門只能通過內部人力資源市場進行干部選拔，因此在實際操作過程中，相對績效考核制度仍然顯著優(yōu)于其他方式。即便不是嚴格按照官員經(jīng)濟績效進行標尺化比較，也是在參照不同官員具體表現(xiàn)的情況下進行人才甄選*現(xiàn)有文獻對晉升錦標賽理論的反駁，主要集中在績效的測度指標上，例如經(jīng)濟增長率不能代表一個官員的能力，但并不否認相對比較的思路。。本文發(fā)現(xiàn)同一層級內部并非鐵板一塊，而是產(chǎn)生出穩(wěn)定的細分層級，這在一定程度上緩解了由于層級劃分過粗產(chǎn)生的甄選風險與激勵弱化等問題，并形成一種與“扁平化”相反的組織結構方式。在下一節(jié)中，本文對“層級細分”這一現(xiàn)象進行了考察說明，并在其后進一步闡釋這樣的結構安排有利于解決官員相對績效考核困境的原因。

三、政府組織中的“層級細分”及其內在機制

(一)現(xiàn)象：省委書記中的細分層級

對官僚科層制的研究較少提及同一職位中的潛在差異問題，通常認為，層級間的等級高低不可逾越，上下級之間具有明確的從屬關系，同一層級內的地位則完全相等。從歷史上的官僚層級制度來看，同一層級內可能因為管理事務繁簡不同而出現(xiàn)等級的差別。例如漢代郡守有“大小”之分，“大郡”人口眾多、管轄范圍廣，郡守地位略高于“小郡”(閻步克，2010)?，F(xiàn)代官僚制度雖未明文規(guī)定，但地域差異仍然顯著。耿曙等(2014)的一項研究首次建立了不同地區(qū)領導職位間的地位比較，為分辨地位差異提供了線索。本文再次檢視了該位階排名，并將重點關注在內部差異較大的省委書記一職上。

盡管同樣身為省委書記，但不同地區(qū)職位之間差異巨大。表1顯示了不同地方領導地位得分的斷層情況，表1的第5欄(“距離前一名相差的分數(shù)”)計算了該地區(qū)距離前一名的得分差距，具體為排名前一名的地區(qū)得分減去該地區(qū)得分。表1第6欄以第5欄的得分之差除以該地區(qū)得分，意味著與前一名之間的落差幅度。該值越大，意味著前后兩個職位之間的得分差距越大。*以天津為例，距離前一名(廣東)的得分差距=160-109=51分，相差分數(shù)占該職務得分的比重=51/109=46.79%。從表1可以看出，將31個省市從高到低進行排列，相鄰兩名得分之差超過50%的一共有兩次，一次是在排序第5位的山東，一次是在排序第13位的吉林，說明書記地位得分在這兩個地方出現(xiàn)了較大的斷層，層間的地位差距明顯大于層內的地位差距。

據(jù)此可以將各省書記大致劃分為三個層次：第一層為北上廣和天津，這4個省(市)的職位得分都在100分以上，其中北上廣又并列位于這一層級的頂端；第二層為山東到河南，共8個省(市)，這一層級為各區(qū)域的代表省份，其中西北以新疆、西南以重慶和四川為代表，中部為湖北，東北部為遼寧，東部為山東，東南沿海為浙江，以上省份的省委書記均有機會在本屆或下屆成為政治局委員，因此得分也較高。從吉林省到寧夏自治區(qū)為第三層級。總結來看，各省之間地位劃等的基本規(guī)律是，最高為北上廣津，次之為各區(qū)域代表省份，之后是其他地區(qū)，這樣的層級劃分結果符合對各省份重要性的一般觀感。

表1 各省書記得分情況比較及層級細分

注：*表中省委書記得分以1998—2012年間各省書記的現(xiàn)屆黨職與后兩屆黨職打分計算得出，計分的詳細過程參見：耿曙等(2014)。簡單來看，該文將政治局委員初始賦值為100分，其余黨內職位參照人數(shù)比例進行換算，后兩屆黨職得分按照晉升概率進行換算，詳見文章表3，再計算每一職務歷任官員黨職得分情況加以平均，最后得出該職位的地位得分。由于以黨內職位為參照，因此該得分和排名充分體現(xiàn)了各省一把手的實際地位(包括現(xiàn)任職位及晉升前景)。

資料來源：耿曙等(2014)。

(二)概念：嵌套在正式級別間的隱性層級

從上述現(xiàn)象中可以看出，盡管行政級別相同，但不同地區(qū)的領導職位之間存在一定的等級落差。這種同一級別不同地區(qū)間地位高低不同的情形，又可以稱之為“層級細分”，泛指在粗疏的顯性級別之內，根據(jù)一定的特征劃分出地位落差的一種隱性且穩(wěn)定的制度安排。這種“級別內的級別”并不呈現(xiàn)出正式科層制內上下級間的監(jiān)管與領導關系(正式科層制下，上級與下級間有監(jiān)管與被監(jiān)管、領導與被領導的關系)，而是更多體現(xiàn)為政治影響力的高低不同。產(chǎn)生層級細分最直接的原因是正式級別架構過于粗疏，如果正式級別過多，使得代理鏈條太長，會導致嚴重的信息失真和代理成本(唐斯，2006；塔洛克，2010)，但正式級別過少，同樣會產(chǎn)生甄選困難(同一級別上的官員過多)和弱化激勵的問題(大多數(shù)官員長時間待在同一層級上)*在歷史上也出現(xiàn)過官職職級之外復加爵位、虛銜等區(qū)分不同官員地位的情況，并且官俸多少也能成為判別官員等級的標識。我國1993年頒布的《公務員法》中也規(guī)定公務員級別為23級，每級對應的工資不同，也即同一行政級別上的公務員級別和工資待遇略有不同。但對官員而言(尤其是中高級官員)，工資待遇的激勵與晉升激勵相比微不足道，晉升階梯上更高的職位帶來的不只是物質上的獎勵，更多是社會地位與政治影響力的提升。，后文將對此展開詳細論述。

組織結構中的層級細分具有隱性化與半制度化的特點。與明文規(guī)定的行政級別不同，層級細分一般存在于正式級別的內部，是同一級別內職位衍生出的等級細分。層級細分的隱性化可以規(guī)避正式層級過繁產(chǎn)生的代理鏈條過長的問題，盡管存在地位上的差別，但不同地區(qū)在行政級別上仍然相等，同樣隸屬于更高級別管轄，在橫向管理范圍與縱向管理鏈條上并無變化。細分出的層級更多影響的是地區(qū)獲得資源傾斜的能力與對領導人升遷的助力，這一點在之后還會詳細討論。此外，層級細分與注重個人化的非正式關系(白魯恂，1988；Dittmer， 1995)略有不同，職位間高低由地區(qū)決定而非由所任官員決定，因此相對更加穩(wěn)定。

層級細分如果是一種隨意的組織結構安排，并不足以引起重視，倘若完全無法預料，毫無規(guī)律可言，可以直接視為隨機產(chǎn)生的外生沖擊。本文討論的層級細分與地區(qū)的政治影響力密切相關，這里的政治影響力又可以理解為對上級而言的重要程度，盡管在不同的時期有所差異，但在較長時間內相對穩(wěn)定。例如在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時期，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、人口等對國家稅收和政權穩(wěn)定相當重要，彼時等級的劃分與土地質量、納稅總量、居住人口規(guī)模等密切相關。我國從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟以后，政府的工作重點從農(nóng)業(yè)轉向工業(yè)，地方經(jīng)濟發(fā)展水平、工業(yè)化程度逐漸成為地區(qū)政治影響力的決定因素。由于層級細分與地區(qū)特征有關，因此進一步衍生出兩個重要特點：一是地區(qū)間相對地位較為穩(wěn)定，例如經(jīng)濟總量、發(fā)展水平、人口規(guī)模等短時期內變化不大。二是行政層級越高，地區(qū)間差異性越大，分層越明顯。這種差異又進一步影響領導人的遷轉，形成向上晉升的隱形“臺階”或“跳板”。

(三)內在機制：層級細分與政府人事甄選和激勵

前述基于省級領導的研究發(fā)現(xiàn)：中國的人事體系中，除制度設計的“行政級別”外，還存在一些“級別內的級別”。但為何在管理實踐中，衍生出這些細分的層級？根據(jù)作者看法，這與激勵理論仍然有著密切的關系(Laffont & Tirole，1993；Lazear，1998；Laffont & Martimort，2002；Lazear & Gibbs，2009)，尤其得參考人事經(jīng)濟學(Personnel Economics)的研究成果(Lazear & McNabb，2004；Lazear et al.，2011)。*類似做法可以參考周黎安(2008: 25-53)。對此衍生的晉升階梯，作者認為可從兩方面考察：首先，從人事甄選的角度，應該多劃層級，進行多次甄別；其次，從人員激勵的角度，則必須細劃層級，導向層內競爭。換言之，兩者之目的，都在提升人事管理的效率。

1.甄別：層層選拔的人才甄選

不同行政級別間的提拔往往難以撇清職級本身帶來的權責差別，因此不易判斷官員在前后任上的表現(xiàn)是否一致，這是容易理解的。例如某官員從A省副書記調任B省書記，A省的經(jīng)濟發(fā)展較難歸因到該官員的努力，但如果從A省書記調任B省書記，則在前后兩地的經(jīng)濟表現(xiàn)可以互相參照比較。這種同一級別內的調動給予上級更多觀察官員表現(xiàn)的機會。盡管層級細分強調在級別內多劃層級，但既然是在同一級別或同一職務上，職務內容、權責大小的差異必然縮減到最低，才有利于考察官員在不同職位上的表現(xiàn)。

從人才甄選的過程上來看，在同級職位上多次調動有助于獲得對官員努力或能力的真實觀察。由于甄選多仰賴于績效考核，而績效考核又可以分為兩個部分：一部分是應該納入考核的，例如當事人的能力與努力，是為考核“標的”；另一部分是最好排除的，例如當事人的機運與考核時的誤差，亦即考核“干擾”(Noise)(Lazear & Gibbs，2009: 290)。上級在判斷當事人表現(xiàn)時，必須祛除“干擾”的影響，才能有效考核“標的”，甄選所需的人才，并且避免發(fā)送誤導的信號(Signaling)，以防止弱化其他人投入的激勵。*干擾因素往往是不可控的，如果把晉升系于那些不可控的因素，員工將缺乏投入的激勵。換言之，一次錯誤的晉升，將給其他員工發(fā)送錯誤的信號(Lazear & Gibbs，2009)。當然，如果那些因素是當事人可控的，他們就會展開“職務尋租”的努力，付出所謂“影響成本”，這部分比較復雜，就不在此討論。實際操作中，干擾因素與考核因素往往同時浮現(xiàn)，一時間不易區(qū)分。但假設考核過程沒有問題，不存在系統(tǒng)性誤差，那么考核干擾主要是隨機配置，只要進行多輪考核，便能有效判別，此所謂路遙知馬力。從這個意義上來講，上級需要在同一層級內多次調動，才能得到有關官員實際能力的更穩(wěn)健的結論。

此外，即便行政級別相同的職位履行職務相同，權責相似，但不同職務之間還存在穩(wěn)定的內部差異，不然也不會存在如前所述的單向調動的情況。從人才選拔與培養(yǎng)的邏輯來看，這是因為“甄別次數(shù)”與“晉升階梯”需要互相搭配，在多次調任的基礎上，不斷增加任務難度，從地位較低層級調整到較高層級，則只有能力最強者才能過關斬將，最終晉升到重要的職位，其他能力較強但略輸一籌的人則可能擔任次重要的職位，從而在整體上提高了資源的有效配置。從激勵上來看，完成一輪激烈競爭即給予賞罰(晉級或出局)，對考核對象而言也是強大的激勵*所謂“信賞必罰”，才能發(fā)送“可信承諾”(Credible Commitment)，形成有效的激勵方案。這當中的機制，可以參考拉齊爾(Edward P.Lazear)的討論：(Lazear，1998: 306-307)。事實上，根據(jù)作為經(jīng)典的錦標賽理論(Tournament Theory)，賽事的獎金(Prize)必須事先約定，絕對禁止事后調整，這才能達到有效激勵的目的(Lazear & Rosen，1981；Lazear，1998)。。在重要職位的晉升決定作出之前所需經(jīng)歷的時間越長，則最有能力的人贏得該晉升的可能性也越大(Lazear & Gibbs，2009)，這是因為最有才華的人將更多的時間和精力投入到工作上，擔心稍有疏忽馬失前蹄，而能力較差的人則選擇主動放棄，從而達到一種自然選擇的過程。換言之，考核過程越長、甄別次數(shù)越多，晉升階梯越多，越能有效甄選所需人才，同時強化投入的激勵(Lazear & Gibbs，2009)。

2.激勵：同質可比的晉升競爭

除有利于人才甄選外，增加層級還有助于導正激勵。這是因為，在增加層級的同時，亦歸集了比較對象，將條件相仿的地區(qū)劃歸為同一細分層級。在一組委托—代理關系中，官員們的行為激勵必然與考核他們的方案有關，考核如果看“相對表現(xiàn)”(Lazear & Rosen，1981；周黎安等，2007)，那么“與誰比較”就非常關鍵。針對這個問題，我們可以區(qū)分兩種考核辦法：一種是“同質間比較”，一種是“異質間比較”，前者競爭對象間實力相當，后者則強弱立判。考核方式若采后者，強的一方勝券在握，往往因此懈怠，弱的一方則渺無希望，也容易放棄退出(Cai & Treisman，2005)，前后兩段的投入激勵都遭受弱化(Lazear & Gibbs，2009)，恰如“龜兔賽跑”， 競爭對象的實力越懸殊，激勵弱化的問題越嚴重。換言之，“異質間比較”容易弱化投入的激勵，并非有效的競爭設計?，F(xiàn)實中常見的做法是“分流競爭”(Sorting): 先以條件劃分層級，再進行層內競爭，并避免跨層比較，以減少激勵的弱化。表1中各層級內部的經(jīng)濟實力、資源稟賦差異明顯小于未分層以前的各地差異，如此分層將有助于將異質競爭轉化為同質競爭。

進一步看，如不分層，則晉升到上一層級的概率有限(例如省級到副國)，加上部分競爭者已遙遙領先(例如直轄市書記)。此時，少數(shù)領先者固然高枕無憂，毋須全力以赴；多數(shù)落后者則明知與晉升無緣，恐怕也不再兢兢業(yè)業(yè)，始終奮戰(zhàn)不懈。晉升激勵所能調動的，只有其中“雖有信心、但沒把握”的一小部分。反之，若將競爭參與者予以分類，細劃若干晉升階梯。當事者的競爭對象，全部是能力相近的對手，“人人有希望、個個沒把握”，如此一來，晉升激勵所能調動的，會是成員中的絕大部分。此種做法，類似于企業(yè)實施貨幣激勵中的“中間型報酬”*在貨幣激勵中，通過采用一種“傾斜的工資結構”來增強激勵，意即較高工作層級上的絕對工資比較低工作層級上的絕對工資要高出很多，譬如公司CEO的工資比部門經(jīng)理高很多，原因是部門經(jīng)理除了實在的貨幣工資外，還具有進一步晉升的可能性(晉升機會)，使他們愿意在有限的工資水平下努力工作，而CEO通常已經(jīng)處于晉升階梯的頂端，不再有晉升機會。工資結構的“傾斜”程度通常與競爭者能力異質性有關，當競爭者異質性較高時，大多數(shù)人感覺自己沒有機會晉升到最終的高位，因此選擇懈怠，這時候就需要設立一些中間職位，也即中間型報酬，調低工資結構的傾斜程度。在以晉升為主要激勵手段的情況下，同樣也是如此，增加層級安排，也就意味著增加更多的中間階梯，使得預期自己無法晉升到最終職位的人也能繼續(xù)努力晉升到中間層級。(Lazear，1998: 248)，有助于調動全體參與人的積極性。

綜上，中國政府的人事體制中，之所以形成“級別內的級別”，而且演化成半制度化的“晉升階梯”，原因可能在其既有利于人才甄選，又有助強化行為激勵。這或許也是為何廣受贊譽的“[逐級]錦標賽/排名賽”(Tournament)激勵方案(Lazear & Rosen，1981)，往往要求進行精確排名。因為如此一來，參與者只需要與排名接近者競爭，而每輪考核后也不難微調排名。在后續(xù)一節(jié)中，作者以十五大以來省委書記的人事調動為例，進一步檢證層級細分安排中的“甄選”與“激勵”邏輯。

四、層級細分原則的應用：以省委書記為例

(一)甄選：按照細分層級逐步晉升

有關官僚等級制度的研究表明，遷轉路徑實際也是一種隱性的等級(閻步克，2010；馮軍旗，2010)，因為等級制度下通常只升不降，遷轉后的職位只會比遷轉前的職位更高。考察層級細分的一個方式是梳理同級別間的平調案例。表2統(tǒng)計了1998—2012年間共28位省委書記平行調動的情況。傳統(tǒng)認為，在不同地區(qū)之間有一個大致的等級高低，即“東部>中部>西部”。如果將層級較低地區(qū)調往層級較高地區(qū)視為晉升(西部調東部、中部調東部、西部調中部)，同層級內部調動視為平調(東部調東部、中部調中部、西部調西部)，將從高層級往低層級的調動視為降職(東部調西部、東部調中部、中部調西部)，會發(fā)現(xiàn)有57.14%的書記地區(qū)間調動是晉升，也即從較低層級調往較高層級，有35.71%的情況是在層級內部調動，其余為反向調動。由于在科層制中，職位調動具有“多升少降”的規(guī)律，超過一半的案例算作升職，說明東中西部的劃分方式能大致反映地區(qū)地位的高低。表2第二列利用表1劃分的三大層級重新進行統(tǒng)計(見表2注釋b)，發(fā)現(xiàn)上述案例中的晉升比例上升為64.28%，其余為平調，沒有被劃分為降職的情況。表2的第三列用各省份的地位排名進行了再次檢證，發(fā)現(xiàn)如果直接按照得分排名來計算平調過程中發(fā)生的潛在升降(見表2注釋c)，晉升的比例上升到85.71%。說明按照前述地位得分進行排名或分層，比傳統(tǒng)東中西部的粗略劃分方式更接近實際的細分層級，論證了表1地位劃分的合理性。

進一步地，通過考察省委書記的來源和去向也可以一窺官員在不同隱性層級間調動的實際情況。通過對比可以看出：第一層級省委書記來自外省書記調任的情況最多(50%)，其次是第二層級(37.31%)，第三層級這樣的情況則相當少(13.95%)；其次，來自中央部委的官員集中在第二層級和第三層級(分別是17.95%和15.79%)，不存在中央直接派人擔任第一層級書記的情況，第一層級書記一半來自外省書記的調入，另一半來自本省省長的晉升。從去向上看，第一層級的書記職位往往是進入國家級領導人群體的入場券(68.75%)，其直接進入國家領導層的概率遠大于后面兩個層級。第三層級的書記有三分之一繼續(xù)調往外省任書記或省長*以實際的情況來看，主要是北京市市長。因此，即便第一層級本省省長直升書記的情況較多，也不必然意味著本省省長沒有其他地方領導的工作經(jīng)歷。，而這樣的情況在前兩個層級非常稀少。此外，三個層級的淘汰率并沒有顯示出太大的差別(分別為31.25%、47.5%和42.37%)，說明沒有哪個層級可以一勞永逸，均面臨激烈的競爭*從另一方面來講，相近的淘汰率反過來可以進一步印證我們有關層級的推論：如果層級之間有高下之分，那么行政級別下的平調，在大多數(shù)情況則應被歸為“晉升”(多升少降)，官員去向可以因此籠統(tǒng)的分為“晉升”和“淘汰”，“淘汰率”相近，意味著“晉升率”也相近，說明每一層級內的晉升率是相似的。前述各層之前晉升比例差異巨大的情況，實則不存在。。

表2 1998—2012年省委書記平級調動的升降比例

注：1. a)東中西部的劃分：東部包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、福建、廣東、海南；中部包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河北、湖北、湖南；西部包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。b)按照表1劃分為三大層級，第一層級包括北京、上海、廣東、天津，第二層級包括山東、重慶、浙江、四川、遼寧、湖北、河南，第三層級包括吉林、陜西、江蘇、安徽、青海、福建、貴州、湖南、海南、江西、黑龍江、陜西、河北、甘肅、云南。從低層級向高層級調動為晉升，反之則為降職，不變?yōu)槠秸{。c)按照表1的排名劃分升降，排名從低到高為晉升，從高到低為降職，排名未發(fā)生變化為平調。

①對于為什么在嚴格按照排名計算下的降職比例大于按照東中西部劃分和分三個層級劃分,作者認為這是由于劃分排名后,各省之間都有細微的差別,所以平調的情況減少了(0%),使得降職比例略有上升。

2. 這里只統(tǒng)計了省委正職書記的調動情況，由于省長在實踐中通常認為比省委書記“低半級”，為將樣本嚴格控制在同級別之內，此處不包括省長調任書記的情況。此外，理論上省長調任外省省長也應包含在同級別調動內，但這樣的案例太少，并非常見的做法，因此在統(tǒng)計時亦不予考慮。

資料來源：作者根據(jù)1998—2012年28位省委書記的職位變動自行計算。

表3 1998—2012年省委書記來源和去向(分三個層級考察)

注：a)在統(tǒng)計書記來源與去向時，層級劃分依照表1進行。b)在統(tǒng)計書記來源時，由于自治區(qū)的書記一般不會由本省省長直接晉升，可能導致偏誤，因此統(tǒng)計中剔除了5個自治區(qū)。c)在統(tǒng)計書記去向時，其他一項包括①調往其他中央職位(非正部級)，②退居二線(如調往本省人大、政協(xié)職位)和③非正常卸任(如意外死亡、因腐敗被查處等)。

資料來源：作者自制。

從以上的情況可以梳理出一個省委書記內部調動的大致規(guī)律：第一，第二、三層級是中央歷練觀察干部的先期場所(中央派出的比例更高)；第二，在更低的層級表現(xiàn)較好的書記將會被調往更高的層級*在這里包括三種情況：從第三層級調往第二層級，第二層級調往第一層級，或第三層級直接調往第一層級。(外調書記的比例從高到低逐漸增大)；第三，在第一層級表現(xiàn)良好將會最終進入國家領導層，從而呈現(xiàn)出梯度調升、逐級升遷的特點；第四，無論哪個層級，在任上表現(xiàn)欠佳的官員將面臨退居二線的淘汰，以為新晉的干部騰出空位。

(二)激勵：組內考察重于全局考察

出現(xiàn)層級細分的另一原因是將官員比較范圍限定于細分層級內部，縮小比較對象間的異質性。據(jù)表4統(tǒng)計，如將全國各省份按表1分為三個組別，則分組后，晉升與經(jīng)濟發(fā)展的關系更為密切(GDP增長率排名與晉升排名的相關系數(shù)從0.57上升到0.82)，說明在考核經(jīng)濟發(fā)展時，確有更大的可能將條件相近的省份進行比較。此外，從全局來看，地位的排名與GDP增長率的排名相關系數(shù)僅為0.32，也進一步說明，上述地位的分別并不完全由經(jīng)濟表現(xiàn)導致，而更可能由長期來看更為穩(wěn)定的一些因素，如地理環(huán)境、人文條件等決定。

表4 晉升情況、地位高低與GDP增長率的分組相關性

注：1.括號內為相關系數(shù)的P值。2.有學者指出官員晉升與當?shù)亟?jīng)濟總量也有關系，因此我們也統(tǒng)計了GDP總量的組內排名與晉升組內排名、GDP總量的全局排名與晉升全局排名之間的關系，發(fā)現(xiàn)二者相關性均很低(-0.1606和-0.2866)，且均不顯著。

資料來源：作者自制。

五、結論

盡管各地方領導的行政級別相同，但由于各地自然、文化、歷史、社會等方面的巨大差異，在國家戰(zhàn)略、資源稟賦等方面的千差萬別，使得地區(qū)之間并不能全然等同，從各地省委書記的地位差異就能看出這一事實，地方首長由于地區(qū)差異而有高下之別在歷史上并非鮮見。此外，地區(qū)間的層次細分在省以下的政府層級也普遍存在，盡管大多數(shù)文獻并未言明，但從其數(shù)據(jù)處理過程來看，也認為各行政區(qū)域之間地位略有不同。例如在地市一級，相關文獻多區(qū)分副省級城市、省會城市與其他城市(錢先航，2011；楊其靜、鄭楠，2013；龐保慶、陳碩，2015)，或利用下級行政區(qū)距離上級政府所在地的距離來控制該行政區(qū)的地位特征(Landry et al.，2015)，盡管這是粗略的考量，但仍反映了各地區(qū)間地位不等的現(xiàn)實。馮軍旗(2010)與歐陽靜(2011)的質性研究更證實了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導到縣級首長存在曲折的隱性晉升階梯，并成為一套穩(wěn)定的內部流動慣例。這說明在更低的層級(縣、鄉(xiāng))該現(xiàn)象也普遍存在。

長期以來，組織層級安排的問題并未引起學者重視，其原因多半在于現(xiàn)有的人事經(jīng)濟理論側重管理手段卻輕忽組織架構，*例如拉齊爾在討論晉升激勵時，雖然涉及組織架構/圖，對此卻語焉未詳。其他有關的內容可參考：(Lazear & Gibbs，2009: Chapter 16)。但實際上，組織架構從根本上制約了管理手段，因此是機制設計最核心的部分。厘清層級細分的內在機制，有助于理解中國政府人事制度安排的靈活之處。中國的政府從一個比較“扁平”(Flat)的組織結構，發(fā)展為一個比較“等級”(Hierarchical)的組織結構(Lazear，1998: 554)，是對參賽者異質性較大的情況下采用相對績效考核辦法的有效改進。并且隱性化的制度安排，一方面減少了增加正式層級帶來的交易費用，另一方面增加了位階調整的靈活性，對已有的人事經(jīng)濟理論形成重要補充。

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責任編輯：黃冬婭

*鐘靈娜，上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院，博士研究生；通訊作者：耿曙(skeng0731@163.com)，浙江大學公共管理學院社會學系，研究員；陳瑋，華東理工大學社會工作與社會政策研究院，助理研究員。作者曾在北京大學舉辦的“比較政治經(jīng)濟學年會”上宣讀過本文初稿，特別感謝浙江大學朱天飚教授、中山大學劉驥老師、復旦大學李輝副教授、上海財經(jīng)大學吳一平副教授以及上海大學龐保慶博士等的寶貴建議。感謝匿名評審人的意見?；痦椖浚荷虾Ｘ斀?jīng)大學2014年研究生創(chuàng)新基金項目“官僚細分層級結構與晉升機制研究”(CXJJ-2014-408)。

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1674-2486(2016)05-0126-19