陳春陽

（中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所北京100190）

低碳發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)及對中國的啟示

陳春陽

（中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所北京100190）

氣候變化問題已不僅僅是一個限于專業(yè)領(lǐng)域的問題，而是全球每一個國家都需要面對并承擔(dān)各自責(zé)任的問題。出于各自利益的不同，當(dāng)前的氣候變化國際談判分成三股力量——?dú)W盟、傘形集團(tuán)（美國、加拿大、澳大利亞和日本等）、發(fā)展中國家（77國集團(tuán)+中國）[1]?；谶@種考量，本文選擇了這三股力量中具有代表性的國家，系統(tǒng)總結(jié)各國低碳政策的發(fā)展和特點(diǎn)，并對不同國家的低碳政策進(jìn)行橫向比較，結(jié)合我國實(shí)際情況，分析其中對我國具有借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)，為我國未來低碳發(fā)展提出相關(guān)政策建議。

低碳發(fā)展；國際經(jīng)驗(yàn)；啟示

氣候變化已成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)問題，應(yīng)對氣候變化的根本途徑是減少人為溫室氣體排放。對此，世界各國開始為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展尋求新的出路。自2003年英國在其能源白皮書中首次提出了“低碳經(jīng)濟(jì)”的概念，低碳發(fā)展就迅速得到國際社會的普遍認(rèn)同和積極響應(yīng)。十年間，世界主要國家先后采取了一系列舉措來推動節(jié)能減排工作和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，同時搶占國際氣候變化談判的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。在此背景下，中國也出臺了一系列政策展開我國低碳領(lǐng)域的相關(guān)工作，取得了一定成效。面對日益嚴(yán)峻的國際談判形勢和國內(nèi)能源形勢，廣泛學(xué)習(xí)其他國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對加速我國低碳發(fā)展的進(jìn)程十分必要。

1　歐盟國家低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)——英國

歐盟國家作為氣候變化談判的積極推動者，在節(jié)能減排的行為和技術(shù)方面一直處在世界領(lǐng)先地位。英國作為低碳發(fā)展理論的先行者，在立法、政策等方面擁有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。英國的低碳發(fā)展起步早，且重視理論創(chuàng)新。20世紀(jì)70年代起，英國就已開始大力資助致力于提高能源效率的技術(shù)研發(fā)。2003年英國首次提出“低碳經(jīng)濟(jì)”的概念之后，于2008年成立能源與氣候變化部和氣候變化委員會，并制定實(shí)施了“碳預(yù)算”方案，在世界上率先開展了“碳中和”、“碳補(bǔ)償”、“碳標(biāo)簽”等一系列政策舉措，為其他國家的低碳發(fā)展作出了重要示范。2009年英國能源與氣候變化部發(fā)布了《英國低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃：國家氣候變化戰(zhàn)略》，標(biāo)志著英國正式開始向低碳國家轉(zhuǎn)型?？偨Y(jié)英國近年來低碳發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，主要有以下三點(diǎn)特色值得注意。

1.1低碳政策制定程序十分完善

英國政府出臺的多數(shù)低碳政策都遵循以下幾個步驟：咨詢政策的可行性，收集有關(guān)部門和人員的回復(fù)，制定并發(fā)布政策，評估政策的影響，修訂并更新政策。這樣一套完整的程序保證了政策能夠順利實(shí)施，并能在后期加以調(diào)整，以收到更好的成效。

1.2以法律形式確立低碳政策

英國政府近年來先后頒布《2004能源法案》2006年《氣候變化和可持續(xù)能源法案》《2008氣候變化法案》、《2008能源法案》《2010能源法案》及《2012能源法案》，以推動國內(nèi)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其出臺的低碳發(fā)展相關(guān)政策覆蓋面十分廣泛，涵蓋碳中和、碳補(bǔ)償、碳定價、碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage，簡稱CCS）、碳預(yù)算等。其中針對能源效率的政策，更是涉及工業(yè)部門、建筑部門、交通部門、居民部門方方面面。2009年英國發(fā)布了“低碳工業(yè)戰(zhàn)略”，旨在確保英國企業(yè)能在國際低碳競爭中實(shí)現(xiàn)利益最大化，以盡可能低的成本完成向低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。該計(jì)劃重點(diǎn)支持的領(lǐng)域包括離岸風(fēng)能發(fā)電、民用核電、CCS、低碳電子和信息通信技術(shù)、碳市場、低碳建筑和建設(shè)、超低碳汽車等，并給予上述領(lǐng)域大力財政支持。

1.3重視市場手段

政府發(fā)揮在低碳發(fā)展中的引導(dǎo)作用。英國在能源和環(huán)境領(lǐng)域堅(jiān)持市場機(jī)制在其中的主導(dǎo)地位，如積極參與歐盟排放交易體系，建立碳基金，實(shí)施通過引導(dǎo)消費(fèi)者行為來影響企業(yè)生產(chǎn)和市場發(fā)展的“碳標(biāo)簽”制度等。同時，政府通過氣候變化稅等財政稅收方式進(jìn)行調(diào)控，旨在提升能源效率，促進(jìn)能源密集型企業(yè)的節(jié)能減排，并刺激對新能源的投資。

2　傘形集團(tuán)國家低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)——美國

傘形集團(tuán)國家出于自身利益的考慮，在國際氣候變化談判中保持的基本立場是中期減排目標(biāo)低，且以一些發(fā)展中國家參與減排為前提條件。盡管如此，這些國家在國內(nèi)應(yīng)對節(jié)能減排的實(shí)際工作中并非止步不前，也采取了一系列政策措施來推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以美國為例，盡管美國在國際氣候變化談判中的立場趨于保守，但國內(nèi)在節(jié)能減排方面表現(xiàn)較為積極。近年來，美國陸續(xù)出臺了若干有關(guān)低碳發(fā)展的政策、法規(guī)和制度，如不定年頒布的《清潔空氣法案》、《清潔能源法案》、《低碳經(jīng)濟(jì)法案》、《清潔能源安全法案》等，形成了多法案組成的國家總體規(guī)劃方案。美國在低碳發(fā)展政策方面具有以下特征。

2.1政府部門分工明確且合作緊密

美國參與應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排的部門眾多，包括能源部、環(huán)境保護(hù)署、財政部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部等。這些機(jī)構(gòu)都承擔(dān)著各自明確的任務(wù)，但在實(shí)施美國氣候變化國家方案時，又保持著高效的協(xié)調(diào)和配合。例如，2002年美國政府建立了跨部門氣候變化技術(shù)方案工作組，旨在協(xié)助政府貫徹執(zhí)行氣候變化技術(shù)方案，加快關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和利用。該工作組受能源部領(lǐng)導(dǎo)，下轄六個技術(shù)領(lǐng)域的工作組，具體分工見表1。

2.2政策內(nèi)容詳細(xì)全面

美國實(shí)行的低碳政策以提高能源利用效率為核心，而涉及廣泛的能效政策又以嚴(yán)格的能效標(biāo)準(zhǔn)為主導(dǎo)。美國目前已對約30種電氣設(shè)備制定了明確的能效標(biāo)準(zhǔn)，包括白熾燈、洗衣機(jī)、空調(diào)、洗碗機(jī)、配電變壓器等，遍布生產(chǎn)生活各個方面。其中有些標(biāo)準(zhǔn)在近年來更新后更為嚴(yán)格，新的標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步減少能源消費(fèi)。此外，旨在通過對高能效產(chǎn)品進(jìn)行標(biāo)識，幫助消費(fèi)者節(jié)省能源開支和減少碳排放的“能源之星”計(jì)劃，自1992年實(shí)施至今，幫助美國減少了大量溫室氣體排放。能源之星的標(biāo)準(zhǔn)通常是比美國聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)節(jié)能20%～30%。最早配合該計(jì)劃的主要是電腦和電子產(chǎn)品，后來逐漸擴(kuò)大到加熱和制冷設(shè)備、照明產(chǎn)品、電氣設(shè)備、建筑產(chǎn)品等領(lǐng)域?！澳茉粗恰庇?jì)劃廣泛地促進(jìn)了美國建筑、商業(yè)和工業(yè)部門能源效率的提高和碳排放的減少，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2009年，該計(jì)劃減少溫室氣體排放4500萬噸，相當(dāng)于3000萬輛機(jī)動車一年的排放量[3]。

2.3地方政府是低碳政策的先行者

美國許多低碳政策的出臺都是地方政府在先，且為聯(lián)邦政府制定相關(guān)政策提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。美國能效標(biāo)準(zhǔn)的制定就是一個很好的例子。20世紀(jì)70年代末，加利福尼亞州便實(shí)行了嚴(yán)格的能效政策，這為聯(lián)邦政府后來制定能效標(biāo)準(zhǔn)提供了借鑒。

3　發(fā)展中國家的低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)——印度

在廣大的發(fā)展中國家為自己爭取“生存排放”和“發(fā)展排放”發(fā)聲的同時，一些新興市場國家（如基礎(chǔ)四國）也開始采取一系列舉措來推動本國低碳發(fā)展的進(jìn)程。盡管起步稍晚，但其中不乏一些卓有成效的工作經(jīng)驗(yàn)。印度政府成立了應(yīng)對氣候變化的專門機(jī)構(gòu)，并確立了未來國家低碳發(fā)展的方向，這對于我國的低碳政策選擇都具有十足的借鑒意義。

3.1以太陽能為重點(diǎn)的國家能源規(guī)劃方案

印度政府先后出臺了《國家電力政策》、《綜合能源政策》、《氣候變化國家行動計(jì)劃》、《國家太陽能使命》等國家總體規(guī)劃方案。其中，2010年發(fā)布的《國家太陽能使命》，是2010～2022年印度太陽能利用計(jì)劃，旨在促進(jìn)印度太陽能發(fā)電廠的發(fā)展，以滿足印度農(nóng)村地區(qū)的用電需求。該計(jì)劃分為三個階段實(shí)施，規(guī)定到第三階段，太陽能并網(wǎng)光伏發(fā)電裝機(jī)容量要達(dá)到2×104MW。此外，該計(jì)劃還對太陽能利用的研發(fā)和示范給予大力資助和補(bǔ)貼。

3.2不斷強(qiáng)化深入的能效政策

印度通過頒布法律和實(shí)施節(jié)能計(jì)劃，將節(jié)能政策不斷深化和拓展到各個領(lǐng)域。2001年，印度政府頒布了《國家節(jié)能法》，為整個國家的節(jié)能事業(yè)提供了整體的法律框架、制度安排和監(jiān)管機(jī)制。自1991年，印度電力部開始實(shí)施國家節(jié)能獎勵計(jì)劃，以鼓勵企業(yè)在其生產(chǎn)過程中采用節(jié)能技術(shù)。2011年，印度能效管理局實(shí)施了8項(xiàng)主要的節(jié)能計(jì)劃，其中包含印度工業(yè)節(jié)能計(jì)劃、能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)簽計(jì)劃、《建筑節(jié)能法規(guī)》、中小企業(yè)計(jì)劃等，對各個產(chǎn)業(yè)部門的能源使用提供新的標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵創(chuàng)新性的能效改進(jìn)技術(shù)。

4　低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的國際比較

各國在低碳發(fā)展過程中采取的政策各有側(cè)重，形成了具有本國特色的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。本節(jié)將從上述幾個國家低碳政策收獲的主要成效和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的異同出發(fā)，進(jìn)行對比分析，以對我國低碳發(fā)展提出建議提供基礎(chǔ)。

4.1低碳政策的主要成效

在各國多管齊下的低碳政策下，其成效也體現(xiàn)在多個方面。下面選取上述三國及中國的二氧化碳排放總量、人均碳排放量和碳排放強(qiáng)度三個指標(biāo)（數(shù)據(jù)來自EIA[4]），來總結(jié)分析各國低碳發(fā)展相關(guān)政策的總體實(shí)施效果。

圖1顯示的是1980～2011年四國的碳排放總量變化趨勢。從圖中可以看出，近年來，英美兩國的碳排放總量均呈下降趨勢，其中美國最為明顯。英國的碳排放總量在這三十年間一直比較穩(wěn)定，基本維持在5×108t～6×108t的水平。而中印兩國的碳排放總量仍處于上升趨勢，且中國的碳排放總量超過其他三國之和。

圖2顯示的是1980～2011年四國年人均碳排放量的變化趨勢。從圖中不難看出，英美國近年來人均碳排放量均呈現(xiàn)下降趨勢，而中印兩國的人均碳排放量均呈現(xiàn)上升趨勢。盡管中印兩國的人均碳排放量增長速度并沒有得到有效控制，但其絕對值仍明顯低于其他發(fā)達(dá)國家。美國的年人均碳排放量基本維持在20噸/人左右，英國的年人均碳排放量基本維持在10噸/人上下，而印度2003年以前的年人均碳排放均在1噸/人以下，2004年以后才上升到1噸/人以上，中國近年來人均碳排放量大幅上升，至2011年已升至6.5噸/人。

圖3顯示的是1980～2011年四國碳排放強(qiáng)度的變化趨勢。從圖中可以看出，近年來四國的碳排放強(qiáng)度均呈現(xiàn)明顯的下降趨勢。1980～2011年間，英美兩國的碳排放強(qiáng)度以每年2%～3%的速度穩(wěn)步下降；1995～2011年間，印度的碳排放強(qiáng)度以每年2%～3%的平均速度下降，2011年印度的碳排放強(qiáng)度為1.29噸/千美元，相比1995年下降了33.6%；中國以年平均速率約5%的速度從1980年6.7噸/千美元的碳排放水平下降至2000年2.3噸/千美元的水平，但此后至2011年，碳排放強(qiáng)度一直處于2.2噸/千美元上下的水平。

圖1　1980～2011年四國碳排放總量

圖2　1980～2011年五國年人均碳排放量

圖3　1980～2011年四國碳排放強(qiáng)度

4.2低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的異同

總結(jié)上述三國在低碳發(fā)展過程中采取的政策措施，其共同點(diǎn)主要有以下幾個方面：（1）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)能源與應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作；（2）采用立法、頒布節(jié)能計(jì)劃、涉及各個領(lǐng)域的財政稅收政策等多種舉措，全面實(shí)施低碳發(fā)展路線；（3）重視低碳科技的研究與開發(fā)。（4）重視市場機(jī)制在低碳發(fā)展中的作用。除了上述相似之處，各國領(lǐng)域在低碳政策中也有明顯不同，主要存在以下幾點(diǎn)。

4.2.1政府發(fā)揮的作用不盡相同

在低碳發(fā)展過程中，美國聯(lián)邦政府帶頭提高能效，地方政府也積極探索，雙管齊下應(yīng)對氣候變化；而英國則是地方政府先行探索，然后才上升至國家層面；印度政府主要扮演政策監(jiān)管者的角色。

4.2.2低碳發(fā)展側(cè)重領(lǐng)域有所不同

各國根據(jù)本國國情采取了相應(yīng)的能效政策，所體現(xiàn)的側(cè)重領(lǐng)域也有所區(qū)別。例如英美兩國對傳統(tǒng)節(jié)能技術(shù)如清潔煤技術(shù)、低碳建筑技術(shù)，及可再生能源、新能源技術(shù)的研發(fā)都十分重視，印度的低碳政策則主要集中在智能電網(wǎng)、太陽能、氫能等技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用上。

5　對我國低碳政策的建議

相較于廣大發(fā)達(dá)國家，我國的低碳發(fā)展起步較晚，相關(guān)政策也尚不完善。在未來的低碳發(fā)展過程中，除學(xué)習(xí)上述國家經(jīng)驗(yàn)，在結(jié)合我國國情，確立節(jié)能減排的重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，在以下幾個方面，還需要進(jìn)一步的改進(jìn)。

5.1加快推動低碳領(lǐng)域立法進(jìn)程

建立健全的法律體系。在低碳發(fā)展領(lǐng)域，不少發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立了較為完善的法律體系，雖然我國政府已經(jīng)制定和頒布了一些旨在促進(jìn)低碳發(fā)展的法律法規(guī)，如《可再生能源法》《節(jié)約能源法》等，但仍缺乏一部具有能源領(lǐng)域母法作用的法律，來為我國低碳發(fā)展路線提供法律框架。

5.2加大低碳科技研發(fā)投入

提高核心技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新理念。相較于發(fā)達(dá)國家，我國低碳領(lǐng)域的研發(fā)工作起步較晚，投入也遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。根據(jù)IEA的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2008年我國對于低碳能源技術(shù)的研發(fā)投入為4500萬美元，而美國和日本的投入分別為10億美元和31億美元。盡管近年來我國可再生能源、新能源領(lǐng)域發(fā)展態(tài)勢良好，但相關(guān)領(lǐng)域的核心技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)仍為發(fā)達(dá)國家壟斷。在低碳發(fā)展過程中，英美等發(fā)達(dá)國家先后提出“低碳經(jīng)濟(jì)”、“碳足跡”、“碳標(biāo)簽”、“碳認(rèn)證”等先進(jìn)理念，并實(shí)施了多項(xiàng)創(chuàng)新性的能效政策，為其他國家提供了示范。而我國在低碳理念和制度研究上的創(chuàng)新不足，對于我國在氣候變化國際談判中獲取話語權(quán)也有一定的不利影響。

5.3完善低碳發(fā)展市場機(jī)制

進(jìn)一步降低對行政手段的依賴。目前我國各項(xiàng)低碳政策的貫徹實(shí)施仍依賴于行政命令，政府主要通過推行嚴(yán)格的節(jié)能減排問責(zé)制等手段來促使地方政府完成本地區(qū)的節(jié)能減排目標(biāo)。這些行政手段在短期內(nèi)可能收到一定成效，但對于長期的節(jié)能減排工作而言并非十分有利。廣大發(fā)達(dá)國家和一部分發(fā)展中國家在其低碳發(fā)展過程中都十分重視市場機(jī)制的作用，采取多種財政稅收政策來鼓勵各個產(chǎn)業(yè)部門較好地參與到節(jié)能減排的工作中來。我國在未來低碳發(fā)展的過程中，應(yīng)積極學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立起完善的全國層面的低碳市場運(yùn)作機(jī)制，以市場機(jī)制和行政手段的有效結(jié)合來實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的總體目標(biāo)。

[1]新華網(wǎng).全球氣候變化談判中的“三股力量”.http://news.xinhuanet.com/world/2009-12/06/content_12597627.htm.

[2]蔡林海.低碳經(jīng)濟(jì)：綠色革命與全球創(chuàng)新競爭大格局[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2009.

[3]EPAClimateProtection PartnershipsDivision.EnergyStar Overview of 2009 Achievements.2010.http://www.energystar.gov/ia/partners/annualreports/2009_achievements.pdf.

[4]EIA.InternationalEnergyStatistics.http://www.eia.gov/cfapps/ipdbproject/IEDIndex3.cfm tid=90&pid=44&aid=8.

我國中長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略研究，項(xiàng)目編號：2012BAC20B07。