曹子洪

解決預(yù)算監(jiān)督形式化的問題，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，也需要地方積極探索，積累經(jīng)驗(yàn)；既要克服無所作為、消極怠工思想，又要防止太過理想化，急于求成。本文結(jié)合江蘇省鹽城市人大工作實(shí)踐，試圖對(duì)當(dāng)下加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督工作作一粗淺思考。

一、解決幾個(gè)主要問題

首先要解決思想認(rèn)識(shí)問題，這是前提。盡管預(yù)算法、監(jiān)督法等法律對(duì)人大開展預(yù)算監(jiān)督作出了規(guī)定，黨的十八大對(duì)加強(qiáng)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督提出了要求，但這些規(guī)定和要求落實(shí)到實(shí)際工作中還有一個(gè)過程，需要克服諸多困難和阻力，其中首要的一條是思想認(rèn)識(shí)問題，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督前提是人大領(lǐng)導(dǎo)想干敢干，前提的前提是地方黨委特別是主要領(lǐng)導(dǎo)真正支持人大創(chuàng)造性地履行職責(zé)。理想狀況是：有開明的黨委書記，旗幟鮮明地支持人大開展預(yù)算監(jiān)督；有精明的人大領(lǐng)導(dǎo)，理直氣壯地履行人大法定職責(zé)。只要領(lǐng)導(dǎo)層面真正重視了，其他問題就迎刃而解，人大預(yù)算審查監(jiān)督就會(huì)由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。

其次要推動(dòng)細(xì)化預(yù)算編制，這是基礎(chǔ)。過去預(yù)算監(jiān)督不到位的一個(gè)重要原因就是預(yù)算編制太粗，以致于“內(nèi)行說不清、外行看不懂”。改變這種狀況，必須把監(jiān)督關(guān)口前移，從預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手，督促財(cái)政部門建立全口徑預(yù)算體系，規(guī)范預(yù)算編制，早編、細(xì)編預(yù)算，確保提交人大的一般公共預(yù)算支出按功能分類編列到項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出編列到款，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和可審性。鹽城市2015年實(shí)現(xiàn)預(yù)算全口徑，提交人大審查的預(yù)算草案由原來的幾十頁變成了厚厚幾大本，2016年還督促財(cái)政部門首次將城建等項(xiàng)目資金細(xì)化到具體項(xiàng)目，如市水利局部門預(yù)算除120頁文字說明外，還包括各類表格近200頁。

再次要有效整合各方力量，這是關(guān)鍵。自身監(jiān)督力量不足，是擺在各級(jí)人大面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，目前，江蘇省各省轄市人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)組成人員一般不足10人，人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)大多只有5～9人，人手少、專業(yè)力量不足是普遍存在的問題。一方面，亟需選配一些懂財(cái)稅、審計(jì)、金融等方面的專業(yè)人員，充實(shí)到預(yù)算工作委員會(huì)，加強(qiáng)人大自身力量；另一方面，還要轉(zhuǎn)變思路，善于“借力”，借助代表、專家及社會(huì)力量開展預(yù)算監(jiān)督工作。在代表中篩選一批重點(diǎn)對(duì)象作為骨干力量，在財(cái)稅、審計(jì)等部門選擇一批專業(yè)人員作為特邀人員，建立預(yù)算審查專家咨詢機(jī)構(gòu)，借“外腦”發(fā)揮作用，特別是就一些專業(yè)性強(qiáng)的問題征詢專家意見。借助專業(yè)力量開展預(yù)算初步審查，鹽城市人大已經(jīng)堅(jiān)持了10多年，每年抽調(diào)10名專業(yè)人員，集中一周左右時(shí)間進(jìn)行審查。這樣做，彌補(bǔ)了人大自身力量的不足，提高了審查工作的效率和審查質(zhì)量。

最后要強(qiáng)化規(guī)章制度建設(shè)，這是保證。監(jiān)督法、預(yù)算法等法律規(guī)定比較原則和寬泛，亟需細(xì)化補(bǔ)充，增強(qiáng)可操作性，規(guī)范預(yù)算監(jiān)督和管理。當(dāng)前，在開展部門預(yù)決算審查的基礎(chǔ)上，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善程序，盡快建立規(guī)范的預(yù)決算初審制度，以此為突破口，進(jìn)一步完善預(yù)算審查監(jiān)督制度，使人大預(yù)算監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化。同時(shí)，要督促政府及財(cái)政部門出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，規(guī)范各部門和單位的預(yù)算行為，把督促解決預(yù)算審查監(jiān)督中存在的問題與促進(jìn)制度建設(shè)結(jié)合起來，增強(qiáng)預(yù)算約束力。在市財(cái)政部門出臺(tái)預(yù)算編制管理規(guī)定、財(cái)政資金支出管理辦法等一系列制度的基礎(chǔ)上，2015年市政府又出臺(tái)規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理試行辦法，強(qiáng)化了預(yù)算管理的制度約束。

二、抓好幾個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)

一是預(yù)算初審環(huán)節(jié)。初審對(duì)于預(yù)算監(jiān)督至關(guān)重要，必須從頭抓起。一要明確初步審查內(nèi)容和程序。人大有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查的是財(cái)政部門編制的預(yù)算草案初步方案，而不是已經(jīng)經(jīng)黨委、政府研究同意的預(yù)算草案。在程序上，財(cái)政部門應(yīng)將預(yù)算草案初步方案報(bào)人大有關(guān)機(jī)構(gòu)初步審查，根據(jù)審查意見修改后，再報(bào)黨委、政府研究。過去先報(bào)黨委、政府研究同意再報(bào)人大初步審查的不當(dāng)做法，導(dǎo)致人大初審意見很難被吸收。二要扎實(shí)開展初步審查。人大有關(guān)機(jī)構(gòu)要邀請(qǐng)部分熟悉預(yù)算業(yè)務(wù)的代表及專業(yè)人員聽取財(cái)政部門的情況匯報(bào)，在了解全面情況的基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算草案初步方案進(jìn)行認(rèn)真審查，既要審查支出項(xiàng)目，又要審查收入指標(biāo)；既要審查資金安排的合法性，又要審查其合理性。三要注重審查結(jié)果運(yùn)用。每次初審后，及時(shí)把審查意見反饋給有關(guān)方面，做好溝通工作，督促整改，不能一審了之。人大有關(guān)機(jī)構(gòu)要將審查結(jié)果形成書面意見，經(jīng)主任會(huì)議討論后報(bào)黨委、政府參考。為深化預(yù)算初審工作，2016年初，鹽城市人大抽調(diào)10名專業(yè)人員，分成總預(yù)算組、部門預(yù)算組、項(xiàng)目預(yù)算組、綜合組四個(gè)組，集中一周時(shí)間對(duì)市本級(jí)全口徑預(yù)算和10個(gè)市直重點(diǎn)部門的預(yù)算進(jìn)行審查，梳理出8個(gè)方面20個(gè)問題，提出4條建議，形成書面材料報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)參閱。市委主要領(lǐng)導(dǎo)批示要求財(cái)政部門完善預(yù)算草案，進(jìn)一步提高預(yù)算編制質(zhì)量。人大有關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)真跟蹤督查，推動(dòng)解決了一批問題。

二是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。人大有關(guān)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與財(cái)稅部門的日常聯(lián)系，了解每月的收支情況，每季度要聽取財(cái)稅部門關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的匯報(bào)，掌握收支進(jìn)度及存在的矛盾和問題，做好分析研判，提出意見建議；人大常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的審議監(jiān)督，督促政府及財(cái)政部門強(qiáng)化預(yù)算約束意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，傳遞壓力和責(zé)任，促進(jìn)各部門各單位堅(jiān)持“有預(yù)算不超支、無預(yù)算不開支”原則，不得擅自改變預(yù)算支出用途，加強(qiáng)資金管理，提高資金使用效益。鹽城市人大常委會(huì)每年7月底、11月底兩次聽取和審議政府關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，督促政府及財(cái)政部門加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。調(diào)研和審議，也為開展預(yù)算審查監(jiān)督打下了良好基礎(chǔ)。

三是預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)。預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。預(yù)算調(diào)整本是很嚴(yán)肅的事情，但習(xí)慣上被認(rèn)為是走過場(chǎng)，政府理直氣壯地提請(qǐng)，人大順理成章地批準(zhǔn)。在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，要及時(shí)編制預(yù)算調(diào)整方案，并說明預(yù)算調(diào)整的理由、項(xiàng)目和數(shù)額。人大有關(guān)機(jī)構(gòu)要就調(diào)整的合法性、必要性、合理性、真實(shí)性等進(jìn)行審查，依法提出審查意見，為人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)提供參考依據(jù)。鹽城市人大明確，預(yù)算執(zhí)行中需作部分調(diào)整的，財(cái)政部門必須提前將調(diào)整方案報(bào)人大有關(guān)機(jī)構(gòu)審查，由人大有關(guān)機(jī)構(gòu)提出審查意見，經(jīng)主任會(huì)議討論同意后，再提請(qǐng)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)，且預(yù)算調(diào)整一般在每年的10月份或11月份審議，有效避免調(diào)整的隨意性和多次調(diào)整。

四是決算審查環(huán)節(jié)。地方各級(jí)人民政府提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的本級(jí)決算草案要與預(yù)算相對(duì)應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出，一般公共預(yù)算支出按功能分類編列到項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款。人大有關(guān)機(jī)構(gòu)要突出重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目資金的使用、結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、超收收入安排等內(nèi)容，結(jié)合政府提出的上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，審查決算草案是否做到收支真實(shí)、數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整，并提出審查結(jié)果報(bào)告。必要時(shí)，人大可以就決算中的重大事項(xiàng)或者特定問題組織調(diào)查。鹽城市人大在開展決算審查前，提前與審計(jì)部門溝通，把人大關(guān)注的重點(diǎn)納入審計(jì)方案，2016年還改變以往完全依靠審計(jì)部門的習(xí)慣，自己組織對(duì)市經(jīng)信委、市水利局兩個(gè)部門決算進(jìn)行了抽審。

三、做好幾個(gè)有機(jī)結(jié)合

一是預(yù)算與決算相結(jié)合。人大常委會(huì)對(duì)決算的審查和批準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)是對(duì)年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，要改變過去重預(yù)算輕決算、把預(yù)算決算割裂開來變成“兩張皮”的不當(dāng)做法，堅(jiān)持預(yù)算監(jiān)督與決算監(jiān)督并重，把預(yù)算監(jiān)督與決算監(jiān)督緊密聯(lián)系在一起，善于從決算中分析預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)之間的差異，檢查各部門支出是否按照預(yù)算科目執(zhí)行，找出產(chǎn)生問題的原因，判斷預(yù)算收支的科學(xué)性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，并把決算監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題作為下年度預(yù)算審查的重點(diǎn)，促進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督有效開展。只有把預(yù)算監(jiān)督與決算監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，才能更好地發(fā)現(xiàn)問題，推動(dòng)解決問題。

二是審查與審計(jì)相結(jié)合。人大依法審查批準(zhǔn)預(yù)算決算，審計(jì)部門依法對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，都是履行法定職責(zé)，發(fā)揮職能作用。將國家權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督和政府的內(nèi)部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，可以促進(jìn)政府規(guī)范收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，增強(qiáng)人大監(jiān)督效果。沒有審計(jì)，問題查不出，監(jiān)督就流于形式；查出問題不整改，監(jiān)督效果就大打折扣。人大要支持和促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)依法加大審計(jì)力度，把充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用作為加強(qiáng)人大預(yù)決算審查監(jiān)督的重要手段。要加強(qiáng)與審計(jì)部門的日常聯(lián)系，交流情況，反饋意見，提高審計(jì)工作的針對(duì)性。對(duì)審計(jì)查出的問題，人大常委會(huì)要向政府提出整改意見，對(duì)審計(jì)工作報(bào)告提出審議意見，并通過聽取和審議政府關(guān)于審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告等形式，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，促進(jìn)問題整改，強(qiáng)化審計(jì)約束力。

三是全面與重點(diǎn)相結(jié)合。預(yù)算審查監(jiān)督時(shí)間緊、工作量大，必須堅(jiān)持全面審查與重點(diǎn)審查相結(jié)合，突出重點(diǎn)內(nèi)容，抓住主要問題和問題的主要方面，提高工作實(shí)效。對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，重點(diǎn)審查全口徑預(yù)算編制的完整性、合法性、規(guī)范性、可行性，以及與預(yù)算有關(guān)重要事項(xiàng)的說明是否清晰等；對(duì)本級(jí)決算草案，重點(diǎn)審查預(yù)算收支平衡，重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目資金、結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用情況，超收收入的安排和使用情況以及部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況等。此外，還要抓好本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算決議、預(yù)算審查報(bào)告中所提意見和要求的落實(shí)，審計(jì)查出問題整改情況的監(jiān)督，以及預(yù)算資金使用績效的監(jiān)督。

四是專委與專家相結(jié)合。預(yù)算審查監(jiān)督是一項(xiàng)法律性、技術(shù)性、時(shí)效性要求都比較高的工作，各個(gè)環(huán)節(jié)都需要行家里手。目前，江蘇省省轄市都成立了人民代表大會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)和人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)，力量也有所增強(qiáng)，但精通業(yè)務(wù)的專業(yè)人才不多，還很難對(duì)預(yù)決算實(shí)施全面有效的審查監(jiān)督，特別是一些依靠專門委員會(huì)力量還不能有效解決，或者在預(yù)算審查的有限時(shí)間內(nèi)一時(shí)還難以解決的問題，這就迫切需要借助專家的智慧和力量，邀請(qǐng)專家直接參與預(yù)決算審查監(jiān)督工作，就某些方面提出意見，這樣既能有效地發(fā)揮專家的參謀助手作用，提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的專業(yè)化程度，又能彌補(bǔ)人大專業(yè)人才不足問題，提高監(jiān)督的水平，增強(qiáng)監(jiān)督的效果。

四、積極探索幾項(xiàng)改革

一是探索預(yù)算報(bào)告方式改革。現(xiàn)在各地召開人代會(huì)時(shí)，一般都將關(guān)于上年預(yù)算執(zhí)行情況和下年預(yù)算草案的報(bào)告印發(fā)給代表，會(huì)上不宣讀、不解釋，而預(yù)算草案表數(shù)據(jù)內(nèi)容又不詳細(xì)，文字說明不清楚，代表想看看不懂，想問找不到人。建議探索由書面報(bào)告恢復(fù)為口頭報(bào)告，在人代會(huì)上要作關(guān)于上年預(yù)算執(zhí)行情況和下年預(yù)算草案的報(bào)告，同時(shí)安排專門時(shí)間就預(yù)算草案的主要內(nèi)容作說明，讓代表更好地理解、審議預(yù)算草案。如此重要的內(nèi)容，在人代會(huì)上花點(diǎn)時(shí)間作專門報(bào)告，還是必要的。

二是探索預(yù)算審議方式改革。人代會(huì)期間，各代表團(tuán)審議的重點(diǎn)往往都集中在政府工作報(bào)告上，而對(duì)預(yù)算草案很少顧及，有的代表甚至誤認(rèn)為只要審議關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算的決議就行了。因此，除各代表團(tuán)審議外，建議組織開展預(yù)算專題審議，邀請(qǐng)政府分管領(lǐng)導(dǎo)出席，財(cái)政部門負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)解答并聽取意見。召開人代會(huì)前，從各代表團(tuán)選擇部分參加專題審議的代表進(jìn)行集中培訓(xùn)，提前熟悉情況，做好審議準(zhǔn)備。審議結(jié)束后，及時(shí)整理好代表建議交政府研究處理。此外，可以探索實(shí)行總體審議與分類、分項(xiàng)審議相結(jié)合的審議模式，便于代表揚(yáng)長避短，提高審議質(zhì)量。

三是探索預(yù)算表決方式改革。各級(jí)人大會(huì)議的表決事項(xiàng)大多實(shí)行“一攬子表決法”，選項(xiàng)有贊成、反對(duì)、棄權(quán)三個(gè)。如果代表對(duì)預(yù)算安排的大部分都同意，但對(duì)其中的部分重要項(xiàng)目資金安排不同意，這樣的意見缺少反映渠道，特別是一些合理意見得不到體現(xiàn)。建議探索分項(xiàng)表決、單項(xiàng)表決和部門預(yù)算表決制度。比如，對(duì)代表意見比較統(tǒng)一的大部分預(yù)算進(jìn)行一攬子表決，提高工作效率；對(duì)代表提出意見比較多的部分進(jìn)行單項(xiàng)表決，表達(dá)代表的真實(shí)意愿。也可探索分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等分項(xiàng)表決，避免因代表對(duì)個(gè)別部分不滿意而影響整個(gè)表決結(jié)果，更能起到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用。

四是探索預(yù)算信息聯(lián)網(wǎng)改革。建立聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)，強(qiáng)化信息實(shí)時(shí)互通，實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督常態(tài)化。廣東省級(jí)和地級(jí)以上市已全部實(shí)現(xiàn)人大財(cái)經(jīng)委與財(cái)政、審計(jì)部門的聯(lián)網(wǎng)，每一筆支出都進(jìn)入人大監(jiān)督的視野，通過這個(gè)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)，人大對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督由周期性的報(bào)表審閱轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)時(shí)性的電子信息審閱，由對(duì)支出結(jié)果的了解轉(zhuǎn)變?yōu)楹w各環(huán)節(jié)的全過程了解。建議學(xué)習(xí)借鑒廣東的做法，建立完善財(cái)政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，并逐步實(shí)現(xiàn)可統(tǒng)計(jì)、分析、預(yù)警等用途，切實(shí)提升人大預(yù)算監(jiān)督水平