申靜　杜媛媛

摘 要 法治政府評估活動既是對全球化法治指數(shù)浪潮的回應(yīng)，也是發(fā)軔于我國法治政府建設(shè)的客觀要求。法治政府評估指標(biāo)體系對法治河北建設(shè)具有重要意義。法治機(jī)關(guān)評估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)性、實(shí)用性、多元化、區(qū)分原則加以構(gòu)建；測評方式要綜合運(yùn)用網(wǎng)上測評、實(shí)測等多種方式；此外，要建立評估指標(biāo)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

關(guān)鍵詞 法治評估 指標(biāo)體系 實(shí)測

基金項(xiàng)目：本文系申靜主持的2014河北省人力資源和社會保障廳課題《河北省法治型機(jī)關(guān)的指標(biāo)體系的構(gòu)建及其實(shí)現(xiàn)路徑》（課題編號為JRS-2014-8002）及2015河北省社科基金《國家治理現(xiàn)代化視野中法治河北實(shí)現(xiàn)路徑研究》的課題成果（課題編號為HB15FX046）。

作者簡介：申靜，河北大學(xué)政法學(xué)院講師，研究方向：行政法學(xué)；杜媛媛，衡水學(xué)院法政系，副教授。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-218-02

量化法治、法治評估運(yùn)動作為評價(jià)、推進(jìn)法治建設(shè)的重要途徑在全球范圍內(nèi)興起。在我國，法治政府評估活動既是對全球化法治指數(shù)浪潮的回應(yīng)，也是發(fā)軔于我國法治政府建設(shè)的客觀要求。法治政府評估是法治政府建構(gòu)的重要驅(qū)動力，為法治政府建設(shè)提供了標(biāo)尺和檢驗(yàn)依據(jù)。如何設(shè)計(jì)一套科學(xué)的法治政府評估指標(biāo)體系，將法治這一價(jià)值導(dǎo)向的豐富內(nèi)涵和基本構(gòu)成要素予以量化以客觀衡量、檢測、指引法治政府建設(shè)是一項(xiàng)重要課題。

一、河北省建立法治政府評估指標(biāo)體系的規(guī)范梳理

從規(guī)范層面看，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求：“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。2015年《河北省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的實(shí)施意見》中明確指出：“完善法治政府建設(shè)指標(biāo)體系?！鄙鲜鑫募砻髁它h中央、國務(wù)院以及河北省政府著力推進(jìn)法治政府指標(biāo)體系的建立和完善，為法治政府指標(biāo)建設(shè)指明了方向，提供了制度支撐。在立法層面，河北省尚沒有在省級層面制定有關(guān)法治政府指標(biāo)體系的法律規(guī)范，存在立法空白。

二、河北省建立法治政府評估指標(biāo)體系的必要性分析

當(dāng)前，河北省正在全面推進(jìn)法治政府建設(shè)，建設(shè)法治河北。法治政府評估指標(biāo)體系對法治河北建設(shè)具有重要意義。

（一）衡量、檢驗(yàn)法治政府建設(shè)的標(biāo)尺

法治政府指標(biāo)體系具有“認(rèn)知與評價(jià)”功能，是衡量、檢驗(yàn)法治政府建設(shè)的標(biāo)尺。河北省法治政府建設(shè)水平在全國并未位居前列，通過法治政府評估可以客觀評價(jià)各級政府及其部門法治建設(shè)發(fā)展水平，發(fā)現(xiàn)制約和影響依法行政的主要問題和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而尋找改進(jìn)措施。量化法治中測評得分、城市得分排行榜等有助于各級政府和部門比照指標(biāo)體系，與其他測評對象橫向進(jìn)行對比，尋找差距， 進(jìn)而定位下一步法治建設(shè)的著力點(diǎn)。

（二）為法治政府建設(shè)指明方向

法治政府作為一種價(jià)值評估是法治政府建設(shè)的重要抓手和推動力。以量化法治的方式推行法治建設(shè)不失為一條有效途徑。評估具有多重功能，除了評價(jià)功能外，還具有指引功能。評估指標(biāo)中蘊(yùn)含著科學(xué)、合理的法治方式，對治國理政具有重要參考價(jià)值，可以為法治政府建設(shè)指明前進(jìn)的動力和方向，有助于國家治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)政府善治。

三、河北省法治政府指標(biāo)體系構(gòu)建的路徑分析

“法治評估指標(biāo)是評估活動的核心，直接決定評估效果的關(guān)鍵?！痹O(shè)計(jì)一套科學(xué)的評估指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)有助于對法治機(jī)關(guān)建設(shè)的成效進(jìn)行衡量，通過評估便于發(fā)現(xiàn)法治機(jī)關(guān)建設(shè)中存在的問題，進(jìn)而提出有針對性改進(jìn)對策，為法治機(jī)關(guān)建設(shè)提供參考。將法治政府的內(nèi)在要求分解、量化、細(xì)化，設(shè)計(jì)一套可統(tǒng)一適用于各行政機(jī)關(guān)的指標(biāo)體系并非一件易事，受制于諸多因素。

（一）法治機(jī)關(guān)評估指標(biāo)體系建構(gòu)的原則

1.科學(xué)性原則：指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性直接決定了測評結(jié)果的公正性和可信度。指標(biāo)研發(fā)團(tuán)隊(duì)要依據(jù)法治政府建設(shè)的要求和現(xiàn)狀合理選擇指標(biāo)觀測點(diǎn)、確定分值權(quán)重和評估方法。要通過試測、試錯來不斷調(diào)整修正指標(biāo)體系，以保證其科學(xué)性和合理性。

指標(biāo)的科學(xué)性要求定性準(zhǔn)確、定量精確?，F(xiàn)有的指標(biāo)設(shè)計(jì)仍以定性研究為主，這一點(diǎn)無法與國際實(shí)踐接軌。河北省法治政府指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)將定性和定量有機(jī)結(jié)合，注重量化分析，收集數(shù)據(jù)后依據(jù)指標(biāo)體系進(jìn)行賦分，最后呈現(xiàn)客觀精確的數(shù)字。

指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性要求合理平衡客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的比例。主觀指標(biāo)是以公眾對法治機(jī)關(guān)建設(shè)的主觀評價(jià)進(jìn)行賦分。在評估中引入主觀指標(biāo)是公眾參與與協(xié)商民主的體現(xiàn)，公眾作為法治政府建設(shè)的親歷者、體驗(yàn)者具有一定的發(fā)言權(quán)。其缺陷在于公眾作為評價(jià)主體的能力具有有限性，不同的測評對象因其價(jià)值取向、認(rèn)知等因素影響難以做出真正客觀、中立的評價(jià)，測評數(shù)據(jù)易產(chǎn)生波動性?？陀^指標(biāo)則可以有效克服主觀指標(biāo)的諸多缺陷，以結(jié)果為導(dǎo)向，可有效保證測評結(jié)果的客觀性。因而在指標(biāo)設(shè)計(jì)中客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合，且客觀指標(biāo)的權(quán)重應(yīng)遠(yuǎn)大于主觀指標(biāo)。

指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性要求正確處理普適性與創(chuàng)新性之間的關(guān)系。評估指標(biāo)設(shè)定應(yīng)當(dāng)具有一定的普適性。在同一時(shí)期內(nèi)依據(jù)該指標(biāo)可以對不同的行政機(jī)關(guān)法治建設(shè)狀況進(jìn)行排序?qū)Ρ??！胺ㄖ握哂械墓餐?、普遍性?nèi)涵應(yīng)當(dāng)成為評估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)”。此外，在指標(biāo)設(shè)置中，也應(yīng)當(dāng)為各機(jī)關(guān)法治建設(shè)的創(chuàng)新行為留一定的分值。這種考量與我國法治建設(shè)的進(jìn)路有關(guān)，“地方先行先試”是為國家法治探尋突破口的基本方略。各機(jī)關(guān)的法治創(chuàng)新行為可以加分，進(jìn)而提高區(qū)分度，以鼓勵其進(jìn)行制度創(chuàng)新。

2、 實(shí)用性原則：法治政府內(nèi)涵豐富，有些要素可以量化，有些要素?zé)o法量化。要確保設(shè)計(jì)出的指標(biāo)具有實(shí)用性和可操作性。量化法治離不開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和定量分析，指標(biāo)可以通過打分的方式“落地”方可具有實(shí)際操作性。以政府信息公開為例，《條例》規(guī)定了政府主動公開信息的義務(wù)，主動公開具有廣泛性，在指標(biāo)中無法窮盡所有的需主動公開事項(xiàng)，遵循實(shí)用性原則，可選取財(cái)政預(yù)決算公開、行政處罰信息公開等重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行測試。

3.多元化原則：現(xiàn)有的指標(biāo)具有趨同性，沒有充分凸顯地方特色。實(shí)踐中，不同地區(qū)法治發(fā)展進(jìn)度和關(guān)注點(diǎn)差異較大，各地指標(biāo)設(shè)計(jì)也不須一刀切，可以在遵循法治政府統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下，充分發(fā)揮地方特色，突出重點(diǎn)，進(jìn)行制度創(chuàng)新。多元化是地方指標(biāo)體系的發(fā)展趨勢。仍以信息公開為例，有的省份如北京市、上海市信息公開制度已經(jīng)形成長效機(jī)制。如果選擇政府信息公開指南、年報(bào)等制度進(jìn)行考核，得分都是滿分，這時(shí)考核無法發(fā)揮“引導(dǎo)”功能。同一指標(biāo)對于法治落后地區(qū)而言具有評價(jià)和考核的意義，這些地區(qū)信息公開的規(guī)范化建設(shè)亟待加強(qiáng)，有必要將其作為法治建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行考核，進(jìn)而形成驅(qū)動力。河北省法治政府構(gòu)建應(yīng)當(dāng)著眼于河北省法治政府建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)，突出河北省地方特色，設(shè)計(jì)具有針對性和實(shí)踐性的指標(biāo)體系。

4.區(qū)分原則：測評指標(biāo)的設(shè)計(jì)要遵循區(qū)分原則，針對測評對象的不同，選擇相應(yīng)的測評指標(biāo)。我國實(shí)行條塊分割的管理體制，不同層級的政府、不同的政府職能部門行政管理職權(quán)存在很大差異，法治建設(shè)的內(nèi)容也不盡完全相同。從縱向看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重點(diǎn)存在差異；以重大行政決策為例，其主體一般為縣級以上人民政府；從橫向看，同級政府工作部門之間職能差異也較大。有些部門直接與公民打交道，行政執(zhí)法事項(xiàng)較多，如食藥局、公安局；而有些部門不直接面向相對人，如統(tǒng)計(jì)局等。綜上，測評指標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循“政府與部門分開、區(qū)分部門類別”的原則分別予以設(shè)計(jì)。筆者傾向于先參照法治政府的評估指標(biāo)設(shè)置出一套通用的法治機(jī)關(guān)的評估指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上依據(jù)每個機(jī)關(guān)的不同特點(diǎn)“因地制宜”地對指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，增強(qiáng)其針對性。

（二）評估的方式

評估的方式選擇直接關(guān)系評估結(jié)果的科學(xué)性?！胺ㄖ沃笜?biāo)方法的選擇取決于評估的目的、評估層次、評估對象等多方面內(nèi)容。” 從實(shí)踐來看，評估主要采用以下兩種方式：

一是網(wǎng)上評測。在大數(shù)據(jù)時(shí)代和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，政府信息公開的步伐日益加快，許多測評數(shù)據(jù)可以從政府門口網(wǎng)站進(jìn)行查詢。網(wǎng)上測評以其便捷、成本、效率高等優(yōu)勢日益獲得測評項(xiàng)目組的青睞，逐漸成為測評不可或缺乃至優(yōu)先選擇的方式。其缺陷在于網(wǎng)上測評多針對該制度有無建立，無法測評出該制度的實(shí)施效果。以政府信息公開指南為例，網(wǎng)絡(luò)檢索僅能查到該城市有無指南，通過實(shí)地測評可得知指南中的渠道是否暢通、便民。

二是實(shí)測。實(shí)地測評注重用戶體驗(yàn)，測評員通過親身體驗(yàn)獲取一手、直觀和鮮活的信息及數(shù)據(jù)。以政府信息公開為例，申請人可以通過郵寄申請、打電話、發(fā)傳真等實(shí)測方式對該依申請渠道是否便民進(jìn)行測評，并可以提出有針對性的建議。這種“親歷者”體驗(yàn)式的測評方式既關(guān)注靜態(tài)的制度建設(shè)，又關(guān)注制度的運(yùn)行效果。通過體驗(yàn)，測評人可以對該城市的法治建設(shè)狀況有更為客觀的評價(jià)，了解制度是否在實(shí)踐中得以落實(shí)，可準(zhǔn)確“把脈”，找到法治建設(shè)中存在的問題，進(jìn)而有針對性的開出“藥方”，提出改進(jìn)對策。其缺陷在于：一是測評成本較高，須委派人員奔波至各城市進(jìn)行實(shí)地測評，耗費(fèi)大量差旅費(fèi)、住宿費(fèi)、郵寄費(fèi)等費(fèi)用。二是實(shí)地測評通常派一至兩人進(jìn)行三次以內(nèi)實(shí)地測評。該樣本和數(shù)據(jù)能否全面、客觀的反映出該部門的法治建設(shè)狀況，是否會出現(xiàn)“以偏蓋全”，是實(shí)測需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

綜上所述，網(wǎng)絡(luò)測評、實(shí)測等方式均具有其優(yōu)勢和局限性，不能僅倚重單一測評方式，建議以組合的方式進(jìn)行測評，彌補(bǔ)單一模式帶來的信息不對稱和不完整。在方法選擇上，要注重科學(xué)性和可操作性，同時(shí)進(jìn)行成本效益分析，在不影響測評結(jié)果的前提下，盡量選擇成本低的測評方式。

（三）評估指標(biāo)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制

正如楊小軍教授所言：“法治政府建設(shè)與法治發(fā)展一樣具有漸進(jìn)性特征”，作為評估法治政府的指標(biāo)體系自然也不能一成不變。應(yīng)當(dāng)建立評估指標(biāo)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，部分指標(biāo)尤其是動態(tài)指標(biāo)要隨著法治政府建設(shè)實(shí)踐及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以確保指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性。例如政府信息公開指南這一觀測點(diǎn)，如果該項(xiàng)指標(biāo)得分率連年在90%以上，說明信息公開指南制度建設(shè)已形成長效機(jī)制，再對其繼續(xù)觀測的意義不大，區(qū)分度也不高。因而，該項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整，降低分值或者取消。

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