摘 要： 加快我國現(xiàn)代公共文化服務體系建設，必須重視和解決以下問題：正確認識和理解公共文化，準確把握其內涵、特點、性質與功能；強化各級政府公共文化服務體系建設的主體意識、責任意識和自覺意識；加強公共文化服務設施和組織的“體系化”建設；著力提升公共文化服務效能；大力推動公共文化服務社會化發(fā)展。

關鍵詞： 公共文化；現(xiàn)代公共文化服務體系；公共文化服務保障法；社會化發(fā)展

中圖分類號：G120 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.04.01

歡迎按以下方式引用：李國新.對我國現(xiàn)代公共文化服務體系建設的思考[J].克拉瑪依學刊，2016（4）3-15.

一、對公共文化服務的認識和理解

公共文化這一概念在我國出現(xiàn)的時間并不長，過去稱作社會文化、群眾文化，公共文化是文化的組成部分，與其他文化類型相比，公共文化最顯著的特點是強調其“公共”屬性，即文化的普惠性、共享性和基本性。學術研究層面對公共文化有多種界定和解釋，簡單地理解，公共文化是所有人都有條件、有保障、能就近方便享有文化服務和文化活動，所謂人不分老幼、地不分南北，有教無類，普遍均等，它是全體人民對社會文明進步成果、對文化創(chuàng)造成果的共享。用規(guī)范的語言表達，公共文化就是以滿足公民基本文化需求為主要目的，由政府主導、社會力量參與，向全體公民提供的公共文化設施、產(chǎn)品和服務。

從宏觀層面講，公共文化這一概念不是對文化類型、樣態(tài)、形式加以區(qū)分的結果，考量的標準是普通老百姓對文化服務、文化活動的現(xiàn)實需求和可及性、參與性；只要是進入了老百姓的日常文化生活，只要是老百姓有條件、有保障、能享有、愿參與的文化服務和文化活動，就屬于公共文化。發(fā)展先進文化、創(chuàng)新傳統(tǒng)文化、扶持通俗文化、引導流行文化、改造落后文化、抵制有害文化，促進全社會形成積極向上的精神追求和健康文明的生活方式，是中國特色公共文化內容建設的根本任務。

公共文化所提供的具體內容、具體活動、具體服務需要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和供給能力相適應，因此，它是動態(tài)調整、與時俱進、因地制宜的。2011年，黨的十七屆六中全會通過了《中共中央關于深化文化體制改革，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，將公共文化的主要內容概括為“六大任務”，即以保障人民群眾讀書、看報、看電視、聽廣播、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等基本文化權益為主要內容。2015年初出臺的《國家基本公共文化服務指導標準（2015-2020年）》（以下簡稱《指導標準》），提出了包括基本公共文化服務項目、硬件設施和人員配備在內的3大類、14項、22條基本公共文化服務指導標準，在“六大任務”的基礎上有明顯拓展。2015年以來，全國各?。▍^(qū)、市）相繼出臺落實中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》（以下簡稱《意見》）和《指導標準》的地方性實施意見、實施標準，提出的標準指標和服務項目也各具特色。文化享有是選擇性需求，選擇性需求必定是“蘿卜白菜各有所愛”，所以公共文化服務需要多樣化、多載體、多形態(tài)、多渠道、多方式，適應多種基本需求。

從目前我國行政管理體制的角度看，公共文化涉及了思想宣傳、文化、新聞出版、廣播電視乃至全民健身、全民科普、群眾性法治文化活動等多個部門，不限于國務院文化行政部門主管的被稱為“小文化”范疇內的公共文化，它是一項涉及面廣泛的社會性事業(yè)。

公共文化也是一個有中國特色的概念，在國外還沒有見到嚴格對應的文化分類方式。我們所說的公共文化，在西方的文化分類中一般包含在“文化、娛樂、宗教”當中。在日本，公共圖書館、博物館、公民館這類具有終身教育特征的文化服務被納入社會教育范疇，各種文化藝術創(chuàng)作演出、文化遺產(chǎn)保護、著作權保護等被納入文化藝術范疇?？梢姡煌瑖业奈幕砟?、認識、做法不盡相同。

社會發(fā)展為什么需要公共文化，或者說公共文化獨特的屬性、功能、特征是什么？回答這個問題需要把公共文化放到文化的大背景下思考。談到文化，我們熟悉一句話：“觀乎人文以化成天下”。什么是“人文”？“剛柔交錯，天文也；文明以止，人文也。”（《易·賁卦·傳》）陰陽相濟、剛柔交錯、對立統(tǒng)一，這是自然規(guī)律；文治教化，包括人倫道德、禮制儀規(guī)，這是社會現(xiàn)象，就是人文。重視人倫道德，就可以教化百姓、和諧社會、成就天下，這就是文化。所以，文化說到底就是以文化人，用民族共有的價值觀念、精神追求、文化基因熏陶人、塑造人、改造人、凝聚人，從而成就建立在共有價值觀和文化認同基礎上的和諧社會。我們今天講文化是民族的血脈、是人民的精神家園，我們講文化要發(fā)揮引領風尚、教育人民、服務社會、推動發(fā)展的作用，就是中國傳統(tǒng)文化“以文化人”“觀乎人文以化成天下”思想理念的時代發(fā)展和時代表達。

文化的使命功能決定了公共文化首先要承擔面向所有人傳播和內化社會主義核心價值觀、提高公民道德和文化素質的使命與功能。社會發(fā)展的根本目的是為了人的全面發(fā)展，文化的本質功能是以文化人；價值信仰是一個民族的精神支柱，公民的道德和文化素養(yǎng)是社會文明進步的集中體現(xiàn)。所以，有中國特色社會主義的公共文化建設，首先需要承擔以社會主義核心價值觀引領社會思潮、凝聚社會共識、培育合格公民的重任。公共文化完成這一任務的獨特方式在于它是通過融入老百姓日常生活喜聞樂見的文化藝術形式去實現(xiàn)，讓老百姓在滿足精神追求、豐富文化生活的過程中，以充分的自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)、自我服務，潛移默化地受到熏陶，讓核心價值觀、共有倫理規(guī)范、傳統(tǒng)文化基因內化于心，這就是公共文化滋潤人的心靈、陶冶人的情操、提高人的素養(yǎng)、升華人的境界的獨特功能。沒有豐富多彩、普遍均等的公共文化服務，社會主義核心價值體系建設、社會主義文化強國建設就失去了基礎。

公共文化服務能力是國家文化軟實力的基礎，這是公共文化又一個重要的功能體現(xiàn)。我們今天面對的文化環(huán)境是全球化的，全球文化是多極、多元文化；不同的思想文化之間有交流、有交融，也有交鋒。文化交鋒本質上是國家、民族軟實力的交鋒。什么是軟實力？美國學者約瑟夫說，軟實力是一種依靠吸引而非通過威逼或利誘的手段來達到目標的能力。[1]12由此引申，國家軟實力是一個國家的文化要素、政治觀念和政策體系等共同作用而形成的吸引力、制勝力，其中最為重要的因素和力量就是文化。道路自信、制度自信的基礎是文化自信。沒有全體人民的文化認同、沒有主流價值觀的內化于心，文化安全受威脅是必然的。全國人大在新疆基層進行立法調研時了解到，現(xiàn)在駐村干部最為關注的問題之一，就是村民看不看電視、聽不聽廣播。為什么？基層干部說：“廣播大喇叭響，陣地就在，政權就在”，形象地道出了公共文化服務能力與文化軟實力、國家文化安全之間的密切關系。

公共文化服務屬于政府提供的基本公共服務，這是公共文化與其他文化類型、樣態(tài)相比最突出的特點，也是形成公共文化服務政策體系的理論基礎。提供基本公共服務是政府的重要職能之一。我國目前的基本公共服務包括公共文化、體育。對政府來說，提供基本公共服務是責任；對老百姓來說，享受基本公共服務是權利。公共文化納入基本公共服務，從理論上回答了公共文化服務實行普遍均等、惠及全民原則的必要性與合法性，回答了公共文化服務由政府主導、主要由公共財政支撐的合理性與合法性，明確了公共文化屬于基本公共服務，這是過去十多年來我國公共文化服務體系建設取得的最重要的理論突破之一。

公共文化服務本身所具有的特點是基本性、公益性、均等性和便利性。這“四性”是過去十多年我們對公共文化服務特點認識和理解的總結概括，它是一個有內在聯(lián)系的有機統(tǒng)一體。在“四性”中，“均等”是核心，公共文化服務的最終目標是讓文化的陽光普照每一個人；“基本”是尺度，公共文化服務保障基本文化權益、滿足基本文化需求；“公益”是保障，公共文化服務政府主導、以公共財政支撐為主；“便利”是前提，公共文化服務是老百姓身邊的文化、是融入老百姓日常生活的文化，必須方便利用。

二、強化政府責任

公共文化服務是政府提供的基本公共服務、是體現(xiàn)社會公平正義的事業(yè)，因此，加強現(xiàn)代公共文化服務體系建設首先要進一步提高全社會，特別是各級黨委政府對公共文化服務重要作用的理解和認識，強化各級政府公共文化服務體系建設的主體意識、責任意識和自覺意識。

加強公共文化立法、提高公共文化建設法制化水平，是強化政府責任的根本體現(xiàn)。公共文化服務體現(xiàn)的是軟實力，缺少立竿見影的效果，難以體現(xiàn)政績，因而也缺少建設驅動力，唯其如此，特別需要依靠法律來規(guī)制和保障?？v觀世界各國，以法治手段治理公共文化是普遍經(jīng)驗，為公共文化做出專門或相關立法的國家已經(jīng)為數(shù)不少，如美國有《國家藝術暨人文基金會法案》，日本有《社會教育法》和《文化藝術振興基本法》，韓國有《文化基本法》和《文化藝術振興法》《地區(qū)文化振興法》，加拿大有《多元文化主義法案》，俄羅斯有《聯(lián)邦文化基本法》，瑞士有《文化促進聯(lián)邦法》，挪威有《文化活動政府責任法》，烏克蘭有《烏克蘭文化法》等。還有大量針對圖書館、博物館、公民館等公共文化服務機構的專項立法，比如目前搜集可見的國外圖書館立法就有100多部。[2]1長期以來，我國的公共文化立法一直很薄弱，民間有“兩部半法律治文化”的說法（一部《文物保護法》、一部《非物質文化遺產(chǎn)法》、一部《著作權法》還不完全是文化領域的事），說法不見得準確，但反映了立法的薄弱。進入新世紀，我國的公共文化立法逐步提速，黨的十八大以來駛入快車道。黨的十八屆四中全會要求建立健全保障人民基本文化權利的法律制度，文化立法成為重點加強的立法領域。最近幾年，全國人大代表、政協(xié)委員高度關注公共文化立法，就此形成諸多共識。制定《公共文化服務保障法》是我國公共文化立法的重大突破，希望能夠盡快出臺。同時，也還需要加強和加快其他公共文化專門法律法規(guī)、配套規(guī)章政策的建設，大力推動地方性公共文化法律法規(guī)建設，真正形成以法治思維、法律制度和法治手段推動我國公共文化服務體系建設的局面。

理順公共文化管理體制、加強各級政府對公共文化服務體系建設的統(tǒng)籌協(xié)調，是強化政府責任的現(xiàn)實要求。目前，我國公共文化宏觀管理體制不順，與公共文化服務相關的部門、省以下實現(xiàn)了“文廣新”的整合，而省級和國務院層面依然分屬文化和新聞出版廣電兩個部門主管；一個地縣的文化局長，往往對應著五六個上級主管部門，而主管部門之間統(tǒng)籌協(xié)調不夠、協(xié)同建設不夠的現(xiàn)象不時可見。黨的十八屆三中全會提出的構建現(xiàn)代公共文化服務體系的重點任務，列在首位的就是建立公共文化服務體系協(xié)調機制，切中要害。建議大力推動公共文化宏觀管理體制改革，為解決公共文化服務條塊分割、行業(yè)壁壘、資源分散、重復建設、效益不高的問題提供組織保障。目前，要充分發(fā)揮國家公共文化服務體系建設協(xié)調組的作用，重大政策、重大項目、重點任務要超越部門局限，充分利用協(xié)調機制統(tǒng)籌部署、協(xié)同推進。

促進公共文化服務均衡發(fā)展，是強化政府責任的戰(zhàn)略重點。和其他許多領域一樣，發(fā)展不均衡是目前我國公共文化服務的突出短板，公共文化服務城鄉(xiāng)差距、地域差距、人群差距相對擴大的態(tài)勢仍在延續(xù)。到2014年底，全國還有130多個縣級行政區(qū)域沒有公共圖書館，550多個縣級公共圖書館、700多個縣級文化館建筑面積小于國家最低標準的800平方米。另一方面，我們也有全世界面積最大的單體公共圖書館，總面積達12萬平方米，10萬平方米以上的省級公共圖書館我們已經(jīng)有五六所。公共圖書館的人群覆蓋能力，像蘇州、嘉興這樣的發(fā)達地區(qū)已經(jīng)達到了平均三四萬人一所，跨入了國際先進水平，領先于全國平均水平10倍以上。從地域上看，全國地方文化事業(yè)費東部9省市占41.6%、中部10省占22.9%、西部12省區(qū)占29.3%；從行政層級上看，縣及縣以下所占比重不到50%。人均文化事業(yè)費上海、北京都在120元以上，而像河南、河北、安徽、江西這些中部人口大省僅在10～20元。[3]1-102016年進行的第四次全國文化館評估定級數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析顯示，全國839個貧困縣文化館平均館舍面積是全國縣級文化館平均面積的77.4%，貧困縣文化館免費開放補助經(jīng)費是縣級文化館平均水平的59.5%。①目前公共文化服務當中針對殘疾人、農(nóng)民工、老年人、邊疆少數(shù)民族地區(qū)群眾等特殊群體的服務普遍較少。

促進均衡發(fā)展關鍵是補齊短板。實現(xiàn)“十三五”時期全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標、推動公共文化服務均衡發(fā)展的首要任務，是促進貧困地區(qū)公共文化服務體系建設實現(xiàn)跨越式發(fā)展，盡快接近或達到全國平均水平。2015年底，國務院7部委出臺了《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務體系建設規(guī)劃綱要》，貧困地區(qū)公共文化服務體系建設總體目標、重點任務和發(fā)展指標已經(jīng)明確。由此看來，貧困地區(qū)公共文化服務體系建設能否與全面建成小康社會的總目標相適應，關鍵是怎樣落實公共文化服務的精準扶貧、怎樣讓文化扶貧措施與一縣一鄉(xiāng)一村甚至一戶的脫貧致富緊密聯(lián)系起來，比如，不搞“大水漫灌”、千村一律的資源配置和服務提供，而是因地制宜地開展農(nóng)村致富資源和服務訂制，這就需要充分發(fā)揮專家的參謀咨詢作用和基層公共文化隊伍的資源整合能力。再如，培養(yǎng)留得下、用得上、靠得住、離不開的鄉(xiāng)土人才，才能實現(xiàn)真正的“種文化”，這是解決貧困地區(qū)公共文化服務的根本之策。數(shù)字文化服務是解決貧困地區(qū)公共文化服務的重要手段，但今天留在貧困地區(qū)的農(nóng)民，“3860”（泛指婦女、兒童和老人）占了相當比例，這部分人大都缺乏上網(wǎng)能力，因此，充分利用現(xiàn)有文化設施、設備廣泛開展貧困地區(qū)農(nóng)村“3860”上網(wǎng)培訓，讓他們具有基本的信息獲取能力，是數(shù)字文化服務發(fā)揮作用的前提。貧困地區(qū)公共文化服務需要有針對性地解決“最后一公里”問題，不能讓國家承諾落空。促進貧困地區(qū)公共文化服務體系建設跨越式發(fā)展，誠如習總書記所說，貴在精準、重在精準、成敗之舉在于精準。

促進公共文化服務均衡發(fā)展，還需要注意近年來出現(xiàn)的一些新變化。目前，我國公共文化服務體系總體發(fā)展水平，東部地區(qū)最好，西部地區(qū)次之，中部地區(qū)最差。許多體現(xiàn)均等化發(fā)展的指標，墊底的往往是中部地區(qū)的幾個人口大?。ㄒ姳?）。上海的人均文化事業(yè)費是河南的7.5倍，人均擁有公共圖書館藏書是河南的12倍，人均公共圖書館購書費是河南的33倍。中部人口大省是中國的縮影，總量不小，人均水平不高，公共文化服務均等化指標大部分已經(jīng)落在了西部地區(qū)之后。促進均衡發(fā)展，國家需要從總體上對資金、資源、扶持政策作出適當調整，促進中部地區(qū)，特別是中部人口大省的公共文化服務與全國同步均衡發(fā)展。

促進均衡發(fā)展的另一重點任務是關注弱勢群體，包括未成年人、老年人、殘疾人，特別是農(nóng)民工和相伴而生的農(nóng)村留守婦女、兒童、留守老人等的公共文化服務，落實把農(nóng)民工文化服務納入常住地公共文化服務體系的政策。近年來，各地有許多探索和實踐，但是農(nóng)民工的文化融入、文化享有還遠沒有達到城市市民的水平。對農(nóng)村留守婦女、兒童、留守老人，過去公共文化服務關注不夠，這是一個更需要文化滋潤、文化關懷的群體，需要各級黨委政府、公共文化服務機構探索有效的方式和途徑。

完善公共文化服務財政保障機制是強化政府責任的基本任務。財政保障是老生常談、但又是一個不能不說的重要問題。基本公共服務由政府主導是世界各國的普遍做法，政府主導的集中體現(xiàn)就是公共財政支撐。我國公共財政對公共文化的保障水平從不同的角度觀察、用不同的方法比較，有不同的結論：有人說嚴重不足，也有人說即便和發(fā)達國家相比也差不多了。目前更需要做的是進一步完善公共文化服務財政保障機制，對公共財政支持公共文化服務的一些具體問題的認識需要深化、細化、具體化。

首先，不論是國際橫向比較，還是與我國經(jīng)濟社會發(fā)展的適應性比較，我國公共文化財政保障仍然處于一個較低水平?？梢詮膸讉€不同的維度加以比較分析。表2是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的2013年世界主要國家文化事業(yè)支出和我國2014年現(xiàn)狀的比較。如果以我國的文化、體育、傳媒和發(fā)達國家的文化事業(yè)支出比，我們的水平不算低，但是我國的文化、體育、傳媒包括新聞出版、廣電、文化、文物、檔案、全民健身和競技體育，真正用于文化事業(yè)的也就是常說的“小文化”的，只占總量的23.4%，這是在做國際比較時需要注意的問題。

換一個比較角度，表3是我國文化事業(yè)和同屬于公共服務的其他社會事業(yè)的橫向比較，同樣可以看到公共文化服務財政保障的水平不高。

從我國文化事業(yè)投入總量和占比看，近十多年來絕對數(shù)量大幅度攀升。2005年全國文化事業(yè)費133億元，2014年上升到583億元，增長23%。如果從文化事業(yè)費占財政總支出的比重看，2005年為0.39%，2014年下降到0.38%，占比沒升反降，說明文化事業(yè)經(jīng)費還沒有與財政支出同步增長。所以，總體上說，我國公共財政對公共文化服務的投入還應進一步提高。

第二，公共文化投入應與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和供給能力相適應?；竟参幕諆热荨⒎N類、數(shù)量、水平是什么，這是首先需要研究并加以明確的。有了比較明確的標準，公共財政的保障才有基本的尺度，才能體現(xiàn)保障的針對性和精準化。2015年初發(fā)布的《指導標準》在解決這一問題上有突破，不僅提出了目前我國基本公共文化服務的內容、范圍、種類，還提出了新的經(jīng)費保障原則，包括四大要素：一是按標準測算，二是納入財政預算，三是以常住人口為保障對象，四是以基本公共文化服務為保障范圍。簡單地說，列入指導標準的基本公共文化服務主要由公共財政保障；指導標準之外的個性化、優(yōu)質化公共文化服務，主要通過市場機制解決。上述原則體現(xiàn)的是依據(jù)標準來強化和約束政府公共文化投入的思路，這種思路可以根除公共文化服務投入“拍腦袋”或根據(jù)主要領導個人的思想覺悟、認識水平來決策的現(xiàn)象。完善公共文化服務財政保障機制應該把這樣的思路法制化。

第三，公共文化服務是多層次、多樣化的服務，不同性質、不同門類、不同層次的公共文化服務，社會力量參與的廣度和深度不完全一樣，公共財政的支持力度也有所不同。一般來說，意識形態(tài)色彩和公益屬性較強的事業(yè)，公共財政支撐的力度也較強，如公共圖書館免費提供基本服務就是全世界的通行做法。美國公共圖書館的運行保障經(jīng)費92%來自各級政府，[4]24日本《圖書館法》規(guī)定“公立圖書館不得征收入館費及任何針對圖書館資料利用的費用”，韓國《圖書館法》規(guī)定“地方政府設立并運營的公立公共圖書館的運營費從地方政府預算中支出”[5]91，12。在日本，按照《圖書館法》《社會教育法》的規(guī)定，公共圖書館、公民館這類機構，設置主體是政府和法人，并沒有延伸到自然人。與此同時，像博物館、美術館、全民健身場館一類機構經(jīng)費保障的社會化程度一般會高一些，因為來自基金會、社會捐助的經(jīng)費多一些，面向個人的低收費或有償服務也是其比較普遍的做法。所以，完善財政保障機制也需要分類指導、優(yōu)化結構，進一步提高投入方向的針對性和精準度，不可一概而論。

三、加強體系建設

這里所說的“體系”，主要指設施體系和組織體系。和發(fā)達國家相比，目前我國公共文化服務的最大短板就是體系化程度低，集中體現(xiàn)在設施體系和組織體系兩大方面。

什么是體系化的設施建設？圖1是日本學者的研究結論。[5]27-28在這樣一個人口聚居區(qū)域，如果要讓圖書館具有保證人均年外借3冊以上的服務能力，設施應該怎么建？研究認為，假如是中型圖書館和小型圖書館相結合，需要建3個中型館、2個小型館；假如全建小型館，需要8個小型館。到這種程度，設施就是體系化的，設施體系就具有支撐服務全覆蓋的能力，就可以叫設施全覆蓋。

再看美國克利夫蘭市的實例（圖2）。⑤該市面積214平方千米，人口40萬，公共圖書館服務體系由1個總館、1個資源保障中心、28個分館、35輛流動服務車構成。平均1所固定圖書館覆蓋面積7.4平方千米，服務半徑1 500米，覆蓋人口1.4萬人。

相比之下，我們的設施建設問題就比較明顯了。單體設施我們可以建得很高大上，但不成體系，沒有互聯(lián)互通效能；單一機構也可以把服務搞得有聲有色，但不成體系，體現(xiàn)不出均衡發(fā)展效果。怎樣讓我們的設施形成體系，真正具備全覆蓋的能力，而不是把公共文化服務設施按行政區(qū)劃的“全設置”說成是“全覆蓋”？目前，重點并不是大拆大建，而是解決消滅空白、完善功能、合理布局的問題。就設施的數(shù)量、規(guī)模而言，我們的薄弱環(huán)節(jié)是散布在老百姓身邊的方便實用的中小型設施不足，導致我們的設施覆蓋能力不足，有許多空白點。表4是發(fā)達國家和我國公共圖書館數(shù)量及覆蓋能力的比較，可以看到明顯的差距。按照國家頒布的建設標準規(guī)劃建設公共文化服務設施，已經(jīng)寫入了《指導標準》，所以，消滅設施設置空白點、實現(xiàn)設施建設全面達到國家建設標準，已經(jīng)是一個履行政府承諾的問題。

更進一步講，在許多地方，公共文化設施是一個應對文化交鋒、維護文化安全的重要陣地，設施建設是一個政治問題。據(jù)國家宗教局統(tǒng)計，目前全國共有經(jīng)批準開放的宗教活動場所近13.9萬處，⑥但全國縣以上公共圖書館、文化館、博物館，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)文化站，一共才5.2萬所左右。我們在一些地方看到，不少城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都有新建的寺廟或教堂等，大的能容納幾百人，而一些基層文化活動場所卻只能容納幾十人?？梢哉f，公共文化設施就是意識形態(tài)陣地、固邊安民陣地，其設施的薄弱，猶如陣地不堅；其設施的空白，無異于陣地失守。

與設施的數(shù)量、規(guī)模相比，目前在設施布局上存在的問題更嚴重。設施建設沒有有效覆蓋面積、有效服務半徑的理念，沒有固定設施、流動設施、數(shù)字服務設施相輔相成、互為補充的理念。我們可以做到“縣縣有圖書館文化館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站”，但一個縣一個圖書館、一個文化館，是解決不了公共文化服務全覆蓋問題的，這就是我們常說的“設施孤島”問題。公共文化服務的全覆蓋是以設施對所有人群的覆蓋能力為基礎的，國內外的經(jīng)驗已經(jīng)證明，設施要具備全覆蓋能力必須形成體系。著眼于形成設施體系，我們的設施建設必須解決好消滅空白、完善功能、合理布局三大問題。

設施體系是服務體系的基礎，但設施體系不等于服務體系，設施的互聯(lián)互通必須依靠互聯(lián)互通的組織體系支撐。所謂組織體系，就是圖書館、文化館的總分館體制；總分館體制的本質就是通過總分結合的組織體系，把單個的公共文化服務設施聯(lián)結起來，形成一個設施群、一個組織體系，在體系內實現(xiàn)資源共建共享、服務上下聯(lián)動，從而解決農(nóng)村、基層資源和服務總量不足、質量不高的問題，促進公共文化服務城鄉(xiāng)一體均衡發(fā)展?！兑庖姟芬笠钥h級圖書館、文化館為中心推廣總分館制建設，是符合事業(yè)發(fā)展規(guī)律、也符合我國實際的政策措施。總體來說，加強公共文化服務設施體系和組織體系建設、提高公共文化服務的體系化程度，是構建現(xiàn)代公共文化服務體系的重要任務。

四、提高服務效能

以下是體現(xiàn)公共圖書館和文化館服務效能指標的國際比較數(shù)據(jù)（表5）。

日本的公民館和我國的文化館性質功能相近。日本全國15 000多所公民館，年人均利用1.6次，⑨我國43 000多所縣以上文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站，年人均利用0.27次。

再看一個國內的研究結論。清華大學公共管理學院的研究團隊對我國各省區(qū)公共文化服務做過一個投入產(chǎn)出效能指數(shù)研究，基本結論見圖3。⑩多數(shù)省份公共文化服務效能還停留在投入低、效果差，甚至投入相對高、效果比較差的水平。

服務效能不高是我國公共文化服務存在的突出問題。造成服務效能不高的原因是綜合性的，因此提升服務效能也需要有的放矢、對癥下藥，打出“組合拳”。按照公共文化服務提升效能的一般規(guī)律和普遍經(jīng)驗，以下幾個問題是制約服務效能提升的關鍵性要素，需要統(tǒng)籌考慮、找準癥結、重點突破。

第一，加強內容建設，防止設施“空心化”。公共文化服務沒有相應的內容保障或內容保障不到位就如同無米之炊。為什么在現(xiàn)實生活中可以看到有的圖書館、文化館人流堪比商場、超市，簡直是人滿為患，而有的卻是“門庭冷落車馬稀”，工作人員比利用者還多？一個重要的原因是公共文化服務機構有沒有可供選擇、足以吸引人利用的內容。國際圖聯(lián)2001年發(fā)布過一個公共圖書館的“采購率”標準（見表6）。

所謂“采購率”，其實就是公共圖書館的文獻資源保障標準，這個標準也被稱為是資源保障的“臨界標準”。按照公共文化服務機構運行的規(guī)律，不管資源載體、形式有什么變化，資源保障達到“臨界標準”，所做的投入才是有效的；如果達不到，所有的投入基本上是無效的，無效投入就是浪費?，F(xiàn)在有的地方往往把公共文化設施當作地標建筑建設，這本身沒什么錯，城市總得有地標建筑，但問題是建了外殼卻忽視了內容，于是出現(xiàn)了一些“空心圖書館”“空心文化館”，沒有資源、內容保障的“空心”設施發(fā)揮不了應有作用。所以要讓公共文化服務機構真正發(fā)揮作用，必須要加強內容建設，建立并執(zhí)行資源保障標準。最近有一些可喜的現(xiàn)象，各地落實《意見》出臺的地方性基本公共文化服務實施標準，都提出了一些資源保障的量化指標，落實到位，就可以使內容建設上一個新臺階，為提升服務效能奠定基礎。另外，基層綜合性文化服務中心建設也是加強內容建設的舉措，國務院為此專門出臺了指導意見。基層綜合性文化服務中心建設的重點是把原本由不同部門配置、分散孤立、用途單一的文化資源進行整合，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層面形成綜合性的終端服務平臺，真正把上面的“千條線”變成基層的“一根針”，從而豐富資源內容，強化服務能力，提高綜合服務效益。

第二，提高公共文化服務、產(chǎn)品供給和群眾需求的有效匹配、對接水平。公共文化服務以人民為中心，最根本的體現(xiàn)就是以人民群眾的文化需求為出發(fā)點和落腳點。我們的重大文化惠民工程、各級政府和公共文化服務機構“送”給老百姓的服務和產(chǎn)品，要進一步解決和需求匹配、對接的問題。匹配和對接既包括對需求的適應，也包括對需求的引導和培育。從這個意義上說，公共文化服務和產(chǎn)品供給也需要進行供給側改革。真正搞清楚了老百姓的基本需求和多樣化需求是什么，標準化的基本服務和個性化的特色服務就可以有機統(tǒng)一，就能減少或杜絕公共文化的供需脫節(jié)，公共文化服務才能承擔起培育和促進文化消費的新功能、新任務。

服務、產(chǎn)品和需求有效對接匹配的難點首先在于怎樣精準識別需求。近年來，各地出現(xiàn)了一些破解難點的創(chuàng)新做法，如利用互聯(lián)網(wǎng)把圖書館、讀者、書店連接起來，把基層公共圖書館的圖書采購權交給老百姓，完全實現(xiàn)老百姓看什么、圖書館就買什么；有的地方實行公共文化服務、活動互聯(lián)網(wǎng)平臺上的“點單式”服務，把“政府配送”變?yōu)椤叭罕娺x擇”；在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新背景下，有的地方出現(xiàn)了公共文化服務或活動的“網(wǎng)絡眾籌”，等等。對這些解決服務和需求有效對接的創(chuàng)新做法和經(jīng)驗應及時加以總結推廣。

第三，激發(fā)人民群眾的文化創(chuàng)造熱情。公共文化是老百姓自己的文化，是老百姓生活中的文化，因此，人民群眾通過自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)形成的公共文化服務、活動和產(chǎn)品不僅植根生活、反映生活、成為生活的組成部分，而且成本最低、參與度最廣、自我服務和教育功能最強，所以豐富公共文化服務和產(chǎn)品，提高服務效能，一定要進一步通過培育文化志愿者、業(yè)余文藝團隊等形式，提高群眾文化藝術素養(yǎng)，激發(fā)群眾文化創(chuàng)造熱情，培育出一大批老百姓自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)的公共文化產(chǎn)品和服務。目前全國縣以上文化館創(chuàng)辦的群眾文藝團體有6 400多個，由文化館、文化站指導的群眾業(yè)余文藝團隊有40多萬支，[3]129把這支隊伍充分調動起來、激活起來，讓他們充分釋放創(chuàng)造活力，在自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)中實現(xiàn)自我服務、自我教育，對于豐富公共文化服務內容、提高服務效能有事半功倍之效。

第四，深化公共文化和科技融合。在今天，提高服務效能離不開公共文化與科技的深度融合，離不開公共文化服務廣泛應用的現(xiàn)代科技手段。近年來各地創(chuàng)造出許多各具特色的綜合性、一站式公共文化云服務平臺，還有大量的運用互聯(lián)網(wǎng)對傳統(tǒng)業(yè)務流程和服務方式加以改造的項目，以及公共文化服務和活動線上線下相結合的新模式等等，顯示了利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和“+互聯(lián)網(wǎng)”拓展服務范圍、延伸服務渠道、創(chuàng)造服務業(yè)態(tài)、創(chuàng)新服務方式的廣闊前景。近年來，我國的公共文化服務機構還結合“智慧城市”“寬帶中國”等國家戰(zhàn)略計劃，集成和應用現(xiàn)代科技成果與高新技術改造設施空間，創(chuàng)建了一批具有交互體驗特點的實體空間，如公共圖書館、文化館、博物館數(shù)字體驗空間，面向公眾的“創(chuàng)客空間”；還創(chuàng)造了一批新的服務載體和媒體終端，如適應無線移動環(huán)境的公共數(shù)字文化服務“一體機”、顛覆傳統(tǒng)展覽展示方式的“大型數(shù)字互動墻”等，改變了公共文化設施的存在樣態(tài)、表現(xiàn)方式，以及公眾的參與方式和體驗方式。同時，公共文化服務的重大現(xiàn)實需求也催生了新的文化產(chǎn)業(yè)增長點和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，如數(shù)字資源生產(chǎn)企業(yè)、數(shù)字化智能化設備生產(chǎn)企業(yè)，公共文化軟件、系統(tǒng)研發(fā)企業(yè)等，展現(xiàn)了公共文化和文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的前景。大數(shù)據(jù)應用于公共文化服務將帶來公共文化服務資源匯聚方式、行為模型構建，以及智能分析、決策支持的一系列重要變化，現(xiàn)在已經(jīng)有公共文化機構將公眾行為大數(shù)據(jù)分析應用于需求識別、精準服務等?？傊?，在提高服務效能方面，公共文化與現(xiàn)代科技的深度融合、現(xiàn)代信息技術的廣泛應用大有作為，前景廣闊。

第五，切實加強基層公共文化隊伍建設。公共文化服務以人為本，也包括公共文化服務機構的建設、運營和管理的以人為本，不能見物不見人。目前，我國基層公共文化隊伍建設滯后，主要問題集中在全國4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60萬個行政村。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站配備1—2名有編制的工作人員，規(guī)模大的適當增加，以及村級設有由政府購買的公益性文化崗位，從理論上說基本可以做到。但“在編不在崗、在崗不在任”的問題比較普遍，基層公共文化隊伍“不專職、不專業(yè)、不專心”的“三不專”現(xiàn)象比較突出。設施建起來了，人的問題解決不好，設施管不好、用不好、作用發(fā)揮不好是必然的?；鶎庸参幕瘷C構服務效能不高，隊伍建設滯后是重要原因。

提高公共文化服務效能，需要有一支規(guī)模宏大、敬業(yè)、專業(yè)的基層公共文化隊伍。從我國的實際出發(fā)，基層隊伍建設的重中之重、有效突破口是領軍人才隊伍建設，因為他們是基層公共文化隊伍的“關鍵少數(shù)”。然而目前，我國公共文化領域行政化傾向還是比較嚴重的，圖書館長、文化館長往往成為行政主管部門安排干部、過渡干部甚至安慰干部的職位，越到基層越嚴重，嚴重削弱了公共文化服務的專業(yè)化水平，制約了服務效能的提升。所以，提升效能必須有人才隊伍支撐，人才隊伍首先應該解決領軍人才、“關鍵少數(shù)”遴選、任命的制度化、專業(yè)化問題。建議《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》要強化這方面的規(guī)范，至少應該規(guī)定公共文化領軍人才必須接受系統(tǒng)的專業(yè)培訓以后才能上崗，以確保公共文化服務機構的管理和運營能夠真正符合發(fā)展規(guī)律。

第六，建立以效能為導向的評價激勵機制。評價激勵機制是指揮棒，什么是好的公共文化服務機構？什么是優(yōu)秀的公共文化機構管理者？過去沒有把服務效能指標放在突出位置，導向不明確。要讓服務效能實現(xiàn)跨越式提升就要把體現(xiàn)服務效能的核心指標放在評價激勵機制的突出位置，如國際通行的目標人群覆蓋率以及到館率、參與率、外借率、資源流轉率、服務成本、投入產(chǎn)出比、公眾滿意度等；在評價方式上，要盡快建立獨立、規(guī)范、制度化的第三方評價機制。

五、推動社會化發(fā)展

我國公共文化服務社會化發(fā)展動力不足。主要表現(xiàn)為：一是全社會公共文化服務資源尚未有效整合。比如，全國工青婦科教系統(tǒng)擁有服務設施6 800所⑾，比全國縣以上公共圖書館和文化館的總和還多，但真正納入公共文化服務體系的并不多。二是吸引和鼓勵社會力量參與公共文化服務的政策動力、激勵機制尚不健全。比如我們的捐贈稅收減免政策和實現(xiàn)減免的煩瑣程序就和發(fā)達國家有不小的差距。三是社會力量參與公共文化服務的方式、途徑有限。公共文化服務領域實行政府購買、政府和社會資本合作、基層公共文化設施社會化管理運營等社會化發(fā)展方式剛剛起步，仍然處于探索階段。

近十多年來，我們對公共文化服務社會化問題的認識在逐步深化。黨的十七屆六中全會時還引導和鼓勵社會力量參與，十八屆三中全會提出促進社會化發(fā)展，到2015年初出臺《意見》，社會化發(fā)展已經(jīng)提到了增強公共文化發(fā)展動力的高度。可以預期，“十三五”時期將是我國公共文化服務社會化迅速發(fā)展的時期，以下三方面應成為突破的重點。

首先是培育和促進文化消費。這是公共文化服務承擔的新功能、新任務。這一功能在理論上的突破是，不能把公共文化服務簡單地理解成是低端服務，公共文化服務是滿足基本文化需求和多樣化文化需求的有機統(tǒng)一，是標準化服務和個性化服務的有機統(tǒng)一，要推動公共文化服務向優(yōu)質服務轉變。通過普惠性的基本公共文化服務培育群眾的文化素養(yǎng)、文化愛好和文化技能，反過來刺激和促進群眾的個性化文化需求，從而帶動文化消費。近年來，各地在通過公共文化服務培育和促進文化消費方面有一些探索和實踐，如實行公益性演出補貼制度，商業(yè)性演出安排低價場次和門票，開展文化消費季，實施文化消費卡計劃，開發(fā)文化資源衍生品，依托特色文化資源開發(fā)創(chuàng)意產(chǎn)品、信息產(chǎn)品等。這方面進一步探索實踐的空間還很大。

第二方面的任務是社會力量參與方式創(chuàng)新。重點是三大創(chuàng)新方式：一是加大政府向社會力量購買公共文化服務的力度。文化部、財政部已經(jīng)發(fā)出了專門文件，出臺了購買指導目錄，購買的范圍已經(jīng)覆蓋了公共文化服務的所有方面，明確要求各級政府的公共文化服務經(jīng)費都要拿出一部分專項用于向社會組織購買服務。二是在公共文化領域推廣運用政府和社會資本合作模式，即PPP模式。公共文化領域的PPP模式，不僅是設施建設項目，還包括服務項目合作，可能更多的是服務項目合作，如已經(jīng)在一些地方探索的政府和社會力量合作建設城市公共閱讀體系等。三是基層公共文化服務設施社會化管理運營試點。實際上就是政府向社會組織購買基層公共文化設施的管理和運營服務，國外也稱為公共文化服務設施的“委托經(jīng)營”或“指定管理者制度”。十八屆三中全會以后，全國已經(jīng)有為數(shù)不少的這類探索和實踐。

第三方面的任務是培育和規(guī)范文化類社會組織。十八屆三中全會的提法是“培育文化非營利組織”，《意見》的提法是“培育和規(guī)范文化類社會組織”。按照我國的現(xiàn)行政策，文化類社會組織包括文化類行業(yè)協(xié)會、基金會和民辦非企業(yè)單位。在我國，文化類社會組織的主要矛盾是發(fā)育程度低、單位數(shù)量少，所以在培育和規(guī)范之間首先應該是加大培育的力度。沒有一大批具有專業(yè)服務理念和專業(yè)服務能力、管理運行規(guī)范的社會組織，所謂政府購買、所謂基層設施的社會化管理運營就沒有承接主體，公共文化服務的提供主體就實現(xiàn)不了多樣化，就形不成競爭機制，資源配置方式、服務提供方式也就無法通過市場機制、市場手段實現(xiàn)。所以，首先是培育，在培育的基礎上再加以規(guī)范。規(guī)范的主要任務是明確社會組織的功能定位，加強行業(yè)自律，建立管理制度，形成專業(yè)準入標準。

要正確理解和認識促進公共文化社會化發(fā)展與公共文化服務由政府主導之間的關系。公共文化服務的責任主體始終是政府，公共財政支持始終是公共文化服務的主要保障方式。公共文化在資源配置、服務提供的具體方法上完全可以采用市場機制、市場手段，但方式轉變轉移的是具體任務而不是主體責任。公共文化領域的政府購買、PPP模式、基層設施的社會化管理運營，這些方法國外已經(jīng)采用多年，有成功的案例，也有失敗的教訓，更有多方的爭論，我們的任務是知己知彼、興利除弊，為我所用。要防止一些地方政府以社會化發(fā)展為借口對公共文化服務推責任、甩包袱，要防止社會化發(fā)展異化為“以文養(yǎng)文、以文補文”，也要防止把社會力量參與方式創(chuàng)新探索簡單化為“一包就靈”“一買就靈”。

我國的公共文化服務體系建設經(jīng)過十多年的快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。我們徹底改變了公共文化服務全面落后于發(fā)達國家的狀況，走出了一條保障13億人基本文化權利的中國道路，創(chuàng)造了公共文化服務的中國經(jīng)驗和中國模式。在這一過程中，也形成了一系列行之有效的政策、標準和制度，為公共文化立法奠定了堅實基礎。及時把管用的政策、成功的經(jīng)驗上升為法律，建立健全公共文化法律體系，必將推動我國現(xiàn)代公共文化服務體系建設實現(xiàn)新的跨越。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：2016年北京大學國家現(xiàn)代公共文化研究中心、文化部公共文化研究基地第四次全國文化館評估定級數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析報告，第135-136頁。

②數(shù)據(jù)來源：2015年中國文化文物統(tǒng)計年鑒。

③國外數(shù)據(jù)來源：http：//stats.oecd.org/Index.aspx？DataSetCode=SNA_TABLE11#.（2015.12.22）；中國數(shù)據(jù)來源：2015年中國文化文物統(tǒng)計年鑒。

④數(shù)據(jù)來源：2015年文化部財務司編印中國文化統(tǒng)計提要。

⑤數(shù)據(jù)來源：http：//cpl.org/locations/branches.（2015-12-15）。

⑥數(shù)據(jù)來源：中國宗教概況（國家宗教事務局官 網(wǎng)）. http：//www.sara.gov.cn/zwgk/17839.htm. （2016-1-8）。

⑦數(shù)據(jù)來源：美國，ALA Library Fact Sheets. http：//www.ala.org/tools/libfactsheets.（2015-12-19）；英國，Annual report to Parliament on public library activities during 2015，https：//www.gov.uk/government/publications/annual-report-to-parliament-on-public-library-activities-during-2015.（2015-12-19）；德國，Museums in Germany-where history and culture are brought to life，http：//www.germany.travel/en/towns-cities-culture/museums/museums.html.（2015-12-19）；澳大利亞，AUSTRALIAN PUBLIC LIBRARIES STATISTICAL REPORT. http：//www.nsla.org.au/sites/www.nsla.org.au/files/publications/NSLA.Aust_Pub_Lib_Stats_2012-13_0.pdf.（2015-12-19）；中國，中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2015）。

⑧數(shù)據(jù)來源：美國，Public Libraries in the United Survey Fiscal Year 2012 . http：//www.imls.gov/research/public_libraries_in_the_us_fy_2012_report.aspx（2016-1-5）；英國，http：//www.statista.com/（2016-1-5）；日本，文部科學省.平成23年度（2011）社會教育·.http：//www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do？bid=00001047459&-cycode=0.（2016-1-5）；中國，中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2015）。

⑨數(shù)據(jù)來源：文部科學省.平成23年度（2011）社會教育·公民. http：//www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do？bid=000001047457&cycode=0.（2016-1-5）。

⑩數(shù)據(jù)來源：楊永恒.公共文化服務效能指數(shù)：理論、方法和初步結果. “十三五”時期現(xiàn)代公共文化服務體系建設研討會演講PPT.（2015-11-21）。

數(shù)據(jù)來源：文化部公共文化司.關于推動工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心和科技館等免費開放調研報告，2011，6。

參考文獻：

[1][美]約瑟夫·奈.軟實力[M].馬娟娟，譯.北京：中信出版社，2013.

[2]盧海燕.國外圖書館法律選編[M].北京：知識產(chǎn)權出版社，2014.

[3]中華人民共和國文化部.中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2015）[M].北京：國家圖書館出版社，2015.

[4]李國新，段明蓮.國外公共圖書館法研究[M].北京：國家圖書館出版社，2013.

[5]栗原嘉一郎，中村恭三.地域にする公共畫[M].日本會，1999.

[6]國際圖聯(lián)，聯(lián)合國教科文組織.公共圖書館服務發(fā)展指南（中文版）[M].上海：上?？茖W技術文獻出版社，2002.