周旭明

摘要：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并不是區(qū)域均衡發(fā)展，而是從不平衡中求平衡發(fā)展，是“有控制的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略”：區(qū)域發(fā)展不平衡是甘肅長期存在的突出問題，必須推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，培育壯大若干重點經(jīng)濟區(qū)，提升城市帶動力，增強發(fā)展的整體性：蘭州在區(qū)域發(fā)展中存在省內(nèi)、省外兩個不協(xié)調(diào)：省內(nèi)一市獨大，省外全面落后：蘭州要加強同省內(nèi)其他城市聞的“政策溝通”和“道路聯(lián)通”，輔以行政區(qū)劃調(diào)整，成為區(qū)域發(fā)展增長極，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：理論；緣起；問題；路徑

《十三五規(guī)劃綱要》開宗明義地中提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，指出：協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，重點要促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！陡拭C省十三五規(guī)劃綱要》指出：區(qū)域發(fā)展不平衡是我省長期存在的突出問題。必須拓展區(qū)域發(fā)展空間，推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展，培育壯大若干重點經(jīng)濟區(qū)，提升城市帶動力，增強發(fā)展的整體性。

一、理論

關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵。陳南京（1996）認為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是在較大范圍內(nèi)按照各自不同特點進行區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃，合理配置資源，從不平衡中求平衡發(fā)展。赫希曼的理解是“有控制的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略”。

關(guān)于如何實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。謝濛等（1999）指出，其他國家曾選用過三種不同性質(zhì)的區(qū)域協(xié)調(diào)模式，其中，完全計劃型模式?jīng)]能實現(xiàn)絕對的均衡發(fā)展，工業(yè)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)之間一般都存在較大的差異：完全市場型模式往往因為市場失靈而適得其反，使得區(qū)域差距進一步擴大：政府干預(yù)型，結(jié)合了前兩種模式的優(yōu)點，比較符合各國的政策要求。

關(guān)于中央政府和地方政府的關(guān)系。江世銀（2003）認為，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，中央政府與地方政府各自發(fā)揮它們的作用，彼此是不能互相替代的。忽視中央政府的調(diào)控，區(qū)域發(fā)展差距會進一步擴大：忽視地方政府的調(diào)控，不利于各區(qū)域比較優(yōu)勢的發(fā)揮。

其實，除了政府力和市場力之外，還有第三種力——社會力，即各種民間、非贏利組織在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中起到的作用。發(fā)達國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，這三種力呈三足鼎立之勢。某種情況下，政府力稍顯薄弱，社會力作用顯著。我國目前的實際情況是：市場力尚不夠強大，社會力尚未形成，政府力依然強勢，這決定了我國只能選擇政府干預(yù)型區(qū)域協(xié)調(diào)模式。

二、緣起

毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出了“利用和發(fā)展沿海工業(yè)”以促進內(nèi)地工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。新中國成立后，國家通過積極的財政政策加快內(nèi)地的工業(yè)發(fā)展。這一政策限制了沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，從而使東西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距逐漸縮小。然而這種人為構(gòu)建的“均衡發(fā)展”格局，是違反“均衡發(fā)展”的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。由于中西部地區(qū)自然環(huán)境較差，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，投資回報率明顯低于沿海地區(qū)，這種強調(diào)內(nèi)地發(fā)展的“均衡發(fā)展”政策很大程度上犧牲了整體經(jīng)濟發(fā)展的效率。不過，作為內(nèi)陸城市的蘭州卻是這一政策的受益者，正是?！耙晃濉?、“二五”和“三線建設(shè)”時期，一批“共和國長子”的布局，才為蘭州重化工業(yè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

鄧小平在1988年提出了“兩個大局”的思想。一個大局是擁有兩億人口的東部沿海地區(qū)加快對外開放，使之先發(fā)展起來，中西部地區(qū)要顧全這個大局：另一個大局是當發(fā)展到一定時期，就要拿出更多力量幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展，東部沿海地區(qū)也要服從這個大局。在非均衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指引下，國家經(jīng)濟發(fā)展重心“東移”，發(fā)展了二十多年后，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的絕對和相對差距迅速擴大。

江澤民在中共十六屆三中全會提出了“五個統(tǒng)籌”，其中之一就是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。江澤民指出：“逐步縮小全國各地區(qū)之間的發(fā)展差距，實現(xiàn)全國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達到全體人民的共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，也是關(guān)系我國跨世紀發(fā)展全局的一個重大問題”。至此，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段。

三、問題

蘭州在區(qū)域發(fā)展中存在兩個不協(xié)調(diào)。

一個不協(xié)調(diào)是在省內(nèi)不協(xié)調(diào)。從2014年甘肅省各市州主要經(jīng)濟數(shù)據(jù)來看，蘭州經(jīng)濟總量遙遙領(lǐng)先于其他市州。蘭州是1913.5億，而慶陽、酒泉、白銀和甘南四個市州經(jīng)濟總量之和是1901.63億。也就是說，蘭州的經(jīng)濟總量比處于全省第二、第三、第四以及第十四位的四個市蘭州的經(jīng)濟總量之和還要大，可謂一市獨大。但是，“一市獨大”的蘭州并沒有能夠充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，蘭州周邊的白銀、定西和臨夏三個市州，除了白銀經(jīng)濟總量居全省第四外，定西列第九，臨夏倒數(shù)第二。同時，在人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入等三個重要指標上，酒泉、金昌和嘉峪關(guān)這三個處于甘肅西翼的城市均領(lǐng)先于蘭州。

另一個不協(xié)調(diào)是在省外不協(xié)調(diào)，指在西北地區(qū)、西部地區(qū)。分析2014年西北省會城市主要經(jīng)濟數(shù)據(jù)，得到三個印象：1西安在西北地區(qū)一市獨大，除了人均GDP低于烏魯木齊外，其余各項指標全面領(lǐng)先：2烏魯木齊除人口規(guī)模和固定資產(chǎn)投資外，其他指標均領(lǐng)先于蘭州。固定資產(chǎn)投資少于蘭州，但經(jīng)濟總量卻大于蘭州，說明烏魯木齊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加合理。烏魯木齊GDP比蘭州多近600億，這個差距相當大：3落后于蘭州的銀川和西寧也有部分指標優(yōu)于蘭州。從地理位置觀察，西安處于近西北，烏魯木齊處于遠西北，蘭州處于西北腹地，蘭州成為西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的塌陷區(qū)。范圍進一步擴大到西部地區(qū)。從2014年西部地區(qū)地級省會城市主要經(jīng)濟數(shù)據(jù)來看，落后于蘭州的依然只是銀川和西寧。其他城市除了個別指標外，整體經(jīng)濟發(fā)展情況均優(yōu)于蘭州。雖然蘭州在省內(nèi)一市獨大，但在省外，除了銀川、西寧這兩個人口百萬級別省區(qū)的省會和首府外，居然是全面落后。說明我們在省內(nèi)的一市獨大是相對的，而非絕對的。是因為其他市州過于弱小，其他市州的弱小固然主要原因在自身，但蘭州沒能充當全省發(fā)展的強大引擎，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的輻射帶動作用，也是一個不爭的事實。

四、路徑

從理論來看。佩魯?shù)脑鲩L極理論：區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展主要依靠條件較好的少數(shù)地區(qū)和少數(shù)產(chǎn)業(yè)帶動，應(yīng)把少數(shù)區(qū)位條件好的地區(qū)和少數(shù)條件好的產(chǎn)業(yè)培育成經(jīng)濟增長極。通過增長極的極化和擴散效應(yīng)，影響和帶動周邊地區(qū)和其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

從政策來看?！妒逡?guī)劃綱要》明確指出：推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要培育若干帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的增長極。《甘肅省十三五規(guī)劃綱要》指出：創(chuàng)新區(qū)域合作體制機制，構(gòu)建中部、河西走廊、隴東南三大經(jīng)濟區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。推動中部經(jīng)濟區(qū)率先突破發(fā)展，強化蘭州在全省的輻射、帶動和支撐作用。所以，蘭州在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中要做的就是充當區(qū)域發(fā)展的增長極。一方面，通過極化效應(yīng)，將自己做大作強，另一方面，通過擴散效應(yīng)，輻射帶動甘肅中部經(jīng)濟區(qū)率先突破發(fā)展。

如何才能做到協(xié)調(diào)發(fā)展呢？根本上就是要讓生產(chǎn)要素有序自由流動。實現(xiàn)這個目的，要從軟硬件兩方面著手。

“軟件”就是“加強政策溝通”。蘭州白銀兩市分別于2010年、2012年簽署了《蘭州白銀區(qū)域合作發(fā)展框架協(xié)議》和《蘭州-白銀區(qū)域合作發(fā)展行動計劃（2012）》，甘肅省政府也于2011年公布了《蘭州-白銀經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這些政策的出臺對甘肅中部地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展起到了一定作用，但成效并不明顯?？傮w來看，蘭白經(jīng)濟區(qū)尚處于孕育階段，一體化發(fā)展格局尚未形成。究其原因，這些政策都是框架性、意向性的戰(zhàn)略協(xié)議，缺乏微觀層面的具體舉措。要實現(xiàn)甘肅中部經(jīng)濟區(qū)的率先突破，蘭州、白銀以及定西、臨夏要立足各自實際情況，本著求同存異的原則，協(xié)商制定推進區(qū)域合作的各專項規(guī)劃和具體實施措施，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力支撐。不過，跨行政區(qū)推動經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展絕非易事，我們知道的“京津冀一體化”20世紀80年代就提出了。三十年過去了，依然步履維艱，最終不得不成立由政治局常委張高麗擔任組長的“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，從國家戰(zhàn)略層面進行推進。硬件就是“加強道路聯(lián)通”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是生產(chǎn)要素突破時空壁壘，實現(xiàn)有序自由流動。用什么來突破壁壘呢？就是交通。要積極探討完善跨行政區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，逐步形成連接蘭州、白銀、定西和臨夏的交通運輸網(wǎng)絡(luò)，為生產(chǎn)要素自由流動提供便利?！短m州-白銀經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》出臺都四年了，白銀到蘭州新區(qū)的高速公路和白銀到中川的鐵路聯(lián)絡(luò)線都沒有修建。當前要做的就是盡快建成白銀到蘭州新區(qū)的一級公路，以及朱家窯到中川鐵路，使蘭州新區(qū)稱為連接蘭新、包蘭兩大鋼鐵動脈的紐帶，為蘭州老城區(qū)、蘭州新區(qū)以及白銀市一體化發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

如果軟硬件雙管齊下都不奏效，就說明“市場力”自身不足以突破行政區(qū)經(jīng)濟的壁壘，那么只能通過政府干預(yù)，用行政力量來突破了，就是適當范圍內(nèi)進行行政區(qū)劃調(diào)整。目前蘭州城區(qū)人口只有250萬左右，經(jīng)濟總量不足2000億，可謂不大不強。蘭州要成為西北區(qū)域中心城市，城區(qū)人口必須達到300萬，達到I型大城市規(guī)模，經(jīng)濟總量至少要達到4000億。要實現(xiàn)這個戰(zhàn)略目標，必須走蘭州白銀同城化發(fā)展之路?？梢越梃b安徽省撤銷巢湖市，組建大合肥的成功經(jīng)驗。甘肅也可考慮撤銷白銀市建制，組建大蘭州，這樣才能真正充當區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極，帶動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。