俞揚(yáng) 林建華
關(guān)于設(shè)立行政審批局的實(shí)踐與思考
俞揚(yáng)林建華
設(shè)立行政審批局,由“分散審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹袑徟?,這是行政審批體制機(jī)制的一種創(chuàng)新。在地方實(shí)踐中,在肯定探索成效的同時(shí),有些問題也需要思考和研究。
這里的行政審批局是和行政許可(審批)的空間上集中、程序上整合的行政服務(wù)中心有所不同的行政機(jī)構(gòu),是行政許可(審批)權(quán)實(shí)體上相對(duì)集中實(shí)施的權(quán)力機(jī)關(guān)。
它的理論支撐被比較普遍地認(rèn)為是相對(duì)集中行政許可權(quán)制度,即“經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn),將有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)集中起來(lái),交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使;行政許可權(quán)相對(duì)集中后,原行政機(jī)關(guān)不再行使該行政許可權(quán)”。
它的直接法源是《行政許可法》第二十五條:“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則,可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)?!?/p>
2014年9月11日,李克強(qiáng)考察天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局,見證封存109枚審批公章。他特別叮囑,這些公章一旦封存絕不能再打開,要讓它們徹底成為歷史。
它的政策背景是大部制改革和行政審批制度改革。2001年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》提出:行政審批制度改革應(yīng)當(dāng)依據(jù)效能原則,合理劃分和調(diào)整部門之間的行政許可職能。同年,國(guó)務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問題》再次強(qiáng)調(diào)相對(duì)集中行政許可:“本級(jí)政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件,打破部門界限,將分散在政府各職能部門的審批事項(xiàng)相對(duì)集中?!?/p>
2003年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政許可法〉的通知》提出:“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以結(jié)合本地區(qū)實(shí)際提出相對(duì)集中行政許可權(quán)的意見,報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行?!彪S后,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹實(shí)施行政許可法工作安排的通知》也提出了相關(guān)的要求。
2008年,《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察部等部門〈關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革意見〉的通知》強(qiáng)調(diào)“完善相對(duì)集中行政許可權(quán)制度”。
(一)地方探索
1.四川省成都市武侯區(qū)行政審批局
成都市武侯區(qū)行政審批局成立于2008年12月24日,是武侯區(qū)政府主管全區(qū)行政審批事項(xiàng)的政府工作部門,機(jī)構(gòu)規(guī)格為正處級(jí)。武侯區(qū)成立行政審批局,當(dāng)時(shí)在全國(guó)尚屬首例。成都市武侯區(qū)行政審批局的設(shè)立在一定程度上突破了程序集中,向?qū)嵸|(zhì)性集中邁進(jìn)一步,它接受原區(qū)發(fā)改委、物價(jià)局、教育局、科技局、民政局、人事局、勞動(dòng)保障局等22個(gè)部門的69項(xiàng)行政審批權(quán),在辦事大廳相應(yīng)設(shè)置行政審批一科、二科、三科承擔(dān)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)三種職能,被劃轉(zhuǎn)的權(quán)限原機(jī)關(guān)不再行使。
2.天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局
2014年5月20日,天津市濱海新區(qū)行政審批局成立。成立行政審批局前,濱海新區(qū)各部門通過(guò)進(jìn)駐行政許可服務(wù)中心的方式實(shí)施審批,審批職能分散,審批效率不高。為有效解決這一問題,天津市按照中央要求,進(jìn)一步深化審批制度改革,在濱海新區(qū)先行先試,組建了行政審批局。濱海新區(qū)發(fā)展改革委、經(jīng)濟(jì)信息委、建設(shè)交通局、教育局、科委、財(cái)政局、民政局、司法局、人社局、環(huán)保市容局、農(nóng)業(yè)局、衛(wèi)生局、安全監(jiān)管局、文化廣播電視局、檔案局、民族宗教僑務(wù)辦、編辦等18個(gè)部門的216項(xiàng)審批職責(zé),全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局,由行政審批局直接實(shí)施審批事項(xiàng),啟用行政審批專用章,從而實(shí)現(xiàn)了濱海新區(qū)“一顆印章管審批”,新區(qū)審批工作成了“全國(guó)翹楚”。
3.寧夏銀川市行政審批局
銀川市考察學(xué)習(xí)天津?yàn)I海新區(qū)模式,在《關(guān)于銀川市人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施意見》中提出“成立行政審批服務(wù)局,掛市政務(wù)服務(wù)中心的牌子,將市政務(wù)服務(wù)中心(政務(wù)大廳)職責(zé)劃入,實(shí)施行政審批權(quán)相對(duì)集中改革,將26個(gè)部門150余項(xiàng)審批事項(xiàng)、人員編制整建制劃轉(zhuǎn)至行政審批局,統(tǒng)一進(jìn)駐新市民大廳,集中行使審批權(quán),實(shí)現(xiàn)‘一站式’服務(wù)”。2014年10月28日,寧夏自治區(qū)人民政府正式批準(zhǔn)銀川市機(jī)構(gòu)改革方案,同意銀川市成立行政審批服務(wù)局,占用市政府工作部門個(gè)數(shù),并于當(dāng)年12月在市民大廳正式開始工作。
4.江蘇省南通市行政審批局
2015年8月20日,南通市行政審批局揭牌,標(biāo)志著第一家經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦確定的地級(jí)市行政審批局正式誕生。南通市行政審批局首批集中了市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資建設(shè)兩大領(lǐng)域共53項(xiàng)行政審批事項(xiàng),涉及15個(gè)政府部門,其中市場(chǎng)準(zhǔn)入共涉及10個(gè)部門27個(gè)事項(xiàng),投資建設(shè)領(lǐng)域共涉及7個(gè)部門26個(gè)事項(xiàng),首批審批人員是經(jīng)組織審慎考察,從市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資建設(shè)兩個(gè)領(lǐng)域所涉及的相關(guān)部門中挑選出來(lái)的業(yè)務(wù)骨干,實(shí)行雙向兼職制,接受市行政審批局和派出單位的雙重管理,以南通市行政審批局管理為主。
新一屆政府成立以后,在2016年5月9日召開的全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上,李克強(qiáng)稱贊,設(shè)立行政審批局的改革經(jīng)驗(yàn),可以先在地市一級(jí)推廣。他強(qiáng)調(diào),深化“放管服”改革,確保改革落到實(shí)處,要鼓勵(lì)地方積極探索創(chuàng)新。目前,濱海新區(qū)審批模式在天津市其他15個(gè)區(qū)、1個(gè)縣推廣,全國(guó)有43個(gè)市(區(qū)、縣)參照新區(qū)審批模式也成立了行政審批局。
(二)中央層面開展試點(diǎn)
在地方探索的基礎(chǔ)上,為深化行政審批制度改革,提高行政審批效率,進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力,中央也試圖重新啟動(dòng)這一改革模式。經(jīng)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn),2015年4月2日,中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦印發(fā)《中央編辦國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于印發(fā)〈相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案〉的通知》,在天津及其所有區(qū)(縣),河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個(gè)省市開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)。試點(diǎn)省份各選擇2~3個(gè)市、縣(市、區(qū))或所屬國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)開展改革試點(diǎn)。試點(diǎn)內(nèi)容包括五個(gè)方面:一是探索相對(duì)集中行政許可權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式,將政府各部門的行政許可權(quán)交由一個(gè)部門行使或?qū)⒁粋€(gè)部門的行政許可權(quán)交由另一個(gè)部門行使。二是探索相對(duì)集中行政許可權(quán)的內(nèi)容、范圍。三是探索相對(duì)集中行政許可權(quán)后行政審批部門與承擔(dān)管理職能部門的職責(zé)定位、工作機(jī)制,完善行政審批部門與同級(jí)其他部門,及上下級(jí)政府部門間的工作銜接辦法和協(xié)調(diào)配合機(jī)制。四是探索相對(duì)集中行政許可權(quán)后進(jìn)一步優(yōu)化審批流程、規(guī)范審批行為,逐步實(shí)現(xiàn)行政審批程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化。五是探索相對(duì)集中行政許可權(quán)后,健全審批、管理、監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,建立健全內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制,明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議被申請(qǐng)人,加強(qiáng)廉政制度建設(shè)。
2015年9月,如皋率先成立江蘇省南通市首家縣級(jí)行政審批局。
設(shè)立行政審批局是一場(chǎng)規(guī)模浩大的行政職權(quán)橫向配置,行政許可權(quán)的集中較之行政處罰權(quán)的集中更深地觸及行政權(quán)力條塊分割的體制,無(wú)論在理論層面、法律層面和實(shí)踐操作過(guò)程中都會(huì)引起爭(zhēng)論甚至質(zhì)疑。這和我國(guó)的法制建設(shè)實(shí)際、行政管理體制現(xiàn)狀密切相關(guān)。
既然是行政權(quán)力的重新配置,理論上就必須首先解決什么權(quán)力、多少權(quán)力可以集中以及集中后的權(quán)力制衡機(jī)制這些問題。權(quán)力集中的原則需要有關(guān)部門進(jìn)行深入細(xì)致的研究。
而在法律層面,根據(jù)《行政許可法》第二十五條規(guī)定:“相對(duì)集中行政許可權(quán)是有法可依的,可以在不修改現(xiàn)行法律、法規(guī)的情況下,通過(guò)法律規(guī)定的程序,由行政機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序調(diào)整行政許可主體,重新分配行政許可權(quán)力,重新設(shè)置行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?!钡@一結(jié)論受到質(zhì)疑,有學(xué)者從職權(quán)法定、法律優(yōu)先、法律保留等原則出發(fā),認(rèn)為“經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),就可以由省級(jí)政府決定變更行政機(jī)關(guān)某些職權(quán)范圍,實(shí)質(zhì)上違反了憲法和組織法的規(guī)定”。
在實(shí)踐中,也存在一些不好克服的問題:
一是設(shè)立行政審批局受政府機(jī)構(gòu)數(shù)額的限制。相對(duì)集中行政許可權(quán)的屬性要求其必須由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。但根據(jù)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的要求,新一屆政府嚴(yán)控各級(jí)政府機(jī)構(gòu)限額,很多地方政府要新設(shè)行政機(jī)關(guān),都是采取“撤一建一”的原則。地方政府機(jī)構(gòu)改革剛剛結(jié)束,新設(shè)機(jī)構(gòu)帶來(lái)的機(jī)構(gòu)變化和調(diào)整牽一發(fā)而動(dòng)全身。
二是相對(duì)集中行政許可權(quán)與計(jì)劃及后續(xù)管理權(quán)協(xié)調(diào)難度增大。行政許可權(quán)的相對(duì)集中可以有效減少行政許可,但作為行政管理的入口,行政許可權(quán)的集中改變了現(xiàn)行的審批監(jiān)管一體化的體制,其缺陷是可能導(dǎo)致與計(jì)劃、檢查、監(jiān)督、處罰等權(quán)力的分離和信息不對(duì)稱,不利于統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)運(yùn)行。簡(jiǎn)單一例,目前很多許可證的吊銷等行政處罰都是按照“誰(shuí)發(fā)證、誰(shuí)處罰”的原則進(jìn)行操作,是“發(fā)證權(quán)”的集中,后續(xù)的處罰權(quán)是否也應(yīng)集中。
三是行政責(zé)任的劃分問題。行政許可權(quán)相對(duì)集中后,對(duì)同一事項(xiàng)的管理可能會(huì)產(chǎn)生許可、處罰、監(jiān)督檢查、行業(yè)管理等多個(gè)管理主體,一旦涉及法律糾紛,相關(guān)行政責(zé)任難以劃分。同時(shí),行使相對(duì)集中行政許可權(quán)主體的法律地位由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的依據(jù),如果出現(xiàn)行政爭(zhēng)議導(dǎo)致行政復(fù)議或行政訴訟,將使行政相對(duì)人甚至復(fù)議機(jī)關(guān)或法院無(wú)法可依。
四是統(tǒng)一的行政審批局模式與我國(guó)現(xiàn)行的條塊分割的行政管理體制之間的矛盾。首當(dāng)其沖的是,行政審批局設(shè)立后縱向上溝通的問題。相對(duì)而言,基層政府綜合性強(qiáng),更易于執(zhí)行集中許可、集中處罰等綜合執(zhí)法制度。省級(jí)政府層級(jí)涉及的行政許可事項(xiàng)比較重要、專業(yè)性更強(qiáng),集中的難度大。缺乏對(duì)相對(duì)集中行政審批機(jī)構(gòu)的縱向有效管理機(jī)制,在權(quán)力向上集中的行政管理體制下是不可想象的。
(作者單位:河南省新鄉(xiāng)市編辦)
責(zé)任編輯羅文