臧志軍

職業(yè)教育領(lǐng)域政府的分權(quán)化治理：半自治代理機(jī)構(gòu)的興起

臧志軍

治理意味著政府對(duì)部分權(quán)力的讓渡，但政府如何把權(quán)力讓渡以及讓渡給誰都是亟需研究的問題。在職業(yè)教育治理中，發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家已經(jīng)通過政府授權(quán)的半自治代理機(jī)構(gòu)的建立實(shí)現(xiàn)了政府的分權(quán)化治理。我國職業(yè)教育管理的權(quán)力仍然過度集中于政府手中，有必要在我國職業(yè)教育領(lǐng)域開展半自治代理機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

職業(yè)教育治理；分權(quán)化治理；半自治代理機(jī)構(gòu)；興起；演變；實(shí)現(xiàn)途徑

在討論到社會(huì)治理時(shí)，人們通常認(rèn)為治理（govenance）和統(tǒng)治（government）兩個(gè)詞同源，但統(tǒng)治與“政治權(quán)威”密切相關(guān)[1]，而治理則強(qiáng)調(diào)政府以外社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的參與，如羅西瑙（J.N. Rosenau）就認(rèn)為治理是指一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，與統(tǒng)治不同的是，治理中的管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。[2]

其它關(guān)于治理的定義盡管存在一定差異，但在管理主體與權(quán)力結(jié)構(gòu)上的看法基本相同，都認(rèn)為治理是一種主體多元化、權(quán)力分散化的社會(huì)管理結(jié)構(gòu)。所謂的主體多元化是指除了政府部門，公共組織、企業(yè)甚至公民個(gè)人都會(huì)參與到社會(huì)治理中，形成多方利益共同參與的局面；所謂的權(quán)力分散化是指政府部門不再壟斷權(quán)力的行使，而是通過授權(quán)或權(quán)力讓渡將權(quán)力分散到相應(yīng)的主體中。這種意義上的治理體系的形成應(yīng)該由兩個(gè)同一的進(jìn)程構(gòu)成：一是鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理；二是政府部門重構(gòu)行政權(quán)力，通過不同形式的授權(quán)使參與治理的社會(huì)組織真正承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)。

問題在于，是不是所有的社會(huì)組織都有資格得到政府部門的授權(quán)并參與到治理當(dāng)中？具體到職業(yè)教育治理領(lǐng)域，是不是所有與職業(yè)教育相關(guān)的組織都能夠平等參與治理活動(dòng)？本文擬從國際比較的角度對(duì)半自治代理組織的興起與演變進(jìn)行回顧，并對(duì)這類組織在我國的實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行分析。

一、公共治理中的“掌舵”與“服務(wù)”理念

（一）掌舵而不是劃槳

英語中的治理（governance）一詞可追溯到古拉丁語中的“掌舵”一詞，原意主要是指控制、指導(dǎo)或操縱[3]，美國人奧斯本和蓋布勒（Osborne&Gaebler）順著這一含義繼續(xù)前進(jìn)，提出了政府不應(yīng)掌舵而應(yīng)劃槳的命題。這一命題的背景是今天的西方世界的政府并不是很多人所宣傳的“大社會(huì)、小政府”的架構(gòu)。在19世紀(jì)期間，當(dāng)時(shí)的政府確實(shí)追求政府目標(biāo)極少的“小政府模式”，據(jù)說，當(dāng)時(shí)的英國海軍甚至使用私人海軍[4]，但隨著社會(huì)的迅速現(xiàn)代化，政府規(guī)模越來越大，以至形成了巨型的公共行政部門，開展著事無巨細(xì)的各種行政管理。奧斯本和蓋布勒所列舉的巨型公共行政的弊端中有一條是關(guān)于教育的：學(xué)區(qū)委員們?nèi)绱嗣τ谏陶労贤捅苊饨夤徒搪毠?，而忘記了學(xué)校的質(zhì)量問題。因此，他們提出了“起催化作用的政府”的概念，相信政府應(yīng)該發(fā)揮催化劑作用，“市長就要牽線做交易，把公營部門和私營部門拉到一塊來”。[5]

對(duì)于如何做到掌舵而不是劃槳，奧斯本和蓋布勒的建議包括：改革巨型公共行政部門、建立小而有力的管理機(jī)構(gòu)、改變照章辦事的組織、按效果而不是按投入撥款等。很顯然，奧斯本和蓋布勒的思想基礎(chǔ)是社會(huì)公共事務(wù)治理的企業(yè)化，也就是政府部門學(xué)習(xí)企業(yè)的管理架構(gòu)與管理方式，以績(jī)效化管理為主要手段，通過精干的核心管理機(jī)構(gòu)的“掌舵”和專業(yè)部門的專業(yè)化管理來破除官僚體制的弊端。

（二）服務(wù)而不是掌舵

對(duì)于奧斯本和蓋布勒提出的“掌舵而不是劃槳”的理念，登哈特夫婦提出了不同看法，他們認(rèn)為，政府部門應(yīng)做到“服務(wù)而不是掌舵”。他們的理由是：公共政策正日益通過許多不同團(tuán)體和不同組織間的互動(dòng)加以制定，這些不同的團(tuán)體和組織在利益和管轄權(quán)限上有重疊并且常常會(huì)相互對(duì)抗，這時(shí)，不同團(tuán)體和組織都是平等主體，所以在很多時(shí)候會(huì)出現(xiàn)“無人主管”或“共同領(lǐng)導(dǎo)”的情況，那么政府部門的責(zé)任就在于為這些“共同領(lǐng)導(dǎo)”們提供決策的服務(wù)，而不是為他們做決策。[6]

登哈特夫婦的這種“服務(wù)觀”與奧斯本和蓋布勒的“掌舵觀”的不同之處在于剝奪了政府機(jī)構(gòu)最后一點(diǎn)特權(quán)，所有的利益相關(guān)者都將成為平等的主體，將管理權(quán)力徹底分散到市場(chǎng)中，由參與治理的社會(huì)組織形成權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，從而促進(jìn)管理效能。

二、作為職業(yè)教育治理工具的自治代理機(jī)構(gòu)

盡管“掌舵觀”和“服務(wù)觀”為了我們?cè)诶砟罟蠢樟松鐣?huì)治理的藍(lán)圖，但并不能打消人們對(duì)于社會(huì)治理的一些疑問：當(dāng)政府專注“掌舵”時(shí)，“劃槳者”的數(shù)量可能會(huì)大幅增加，一個(gè)“掌舵者”是否有能力對(duì)如此多的參與者開展有效管理？政府職能的收縮是否會(huì)演變成社會(huì)治理的無序？當(dāng)政府與其他社會(huì)組織共同成為平等的治理主體時(shí)，會(huì)不會(huì)最終造成政府部門與其他社會(huì)組織間相互推諉、推卸責(zé)任？因此，無論政府將自己定位于“掌舵”還是“服務(wù)”，都需要建立一套機(jī)制來確保由政府部門分散出的權(quán)力得到公正、有效的再管理。在這種要求下，半自治代理機(jī)構(gòu)在許多發(fā)達(dá)國家和部分追求政府職能轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家大量涌現(xiàn)。

（一）半自治代理機(jī)構(gòu)的定義與特征

2000年前后，經(jīng)合組織（OECD）在九個(gè)成員國進(jìn)行了大范圍的公共治理結(jié)構(gòu)的調(diào)研，提出了“代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體”的概念，認(rèn)為“這些實(shí)體都是政府的組成部分。它們都是根據(jù)具體情況來安排職能，但都被排除在傳統(tǒng)的縱向政府組織部門之外”。[7]經(jīng)合組織也承認(rèn)，這些實(shí)體在不同的國家被賦予不同的名稱，如在加拿大一般被稱作服務(wù)署或聯(lián)合治理公司，在新西蘭一般被稱作皇家實(shí)體或半自治實(shí)體。在此，本文使用“半自治代理機(jī)構(gòu)”的名稱，這是因?yàn)槿缦聝蓚€(gè)方面：（1）完全自治的實(shí)體參與政府的社會(huì)治理在西方發(fā)達(dá)國家是很普遍的現(xiàn)象，如某些地方政府把政府的大部分管理職能外包給管理公司——由企業(yè)進(jìn)行城市管理。但在中國，完全自治的實(shí)體得到政府長期、穩(wěn)定授權(quán)的情況還很少見，所以我們以下的討論中將盡量避免這類完全自治的實(shí)體。（2）經(jīng)合組織使用“代理機(jī)構(gòu)”（agencies）一詞是因?yàn)楸M管由政府部門出資建立，但這些機(jī)構(gòu)已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)的政府縱向組織結(jié)構(gòu)，而具有了一定的管理自主權(quán)，與政府部門之間實(shí)際上形成了代理關(guān)系。

正因?yàn)榘胱灾未頇C(jī)構(gòu)既獨(dú)立于政府部門，又具有各自的治理結(jié)構(gòu)，所以呈現(xiàn)出了一些不同于政府部門的特征與優(yōu)勢(shì)。

1.半自治代理機(jī)構(gòu)具有不同于政府部門的治理結(jié)構(gòu)。與完全自治的機(jī)構(gòu)不同，半自治代理機(jī)構(gòu)是政府分權(quán)化治理的產(chǎn)物，所以大多數(shù)這類機(jī)構(gòu)都由政府部門分拆而來，分拆后的機(jī)構(gòu)與原政府部門形成準(zhǔn)合同性質(zhì)的關(guān)系。正因?yàn)檫@種準(zhǔn)合同性質(zhì)的關(guān)系，半自治代理機(jī)構(gòu)獲得了全部或部分的法律地位，所以它們可以按照各自功能形成自己的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

2.半自治代理機(jī)構(gòu)更易于專業(yè)化。由于這些半自治代理機(jī)構(gòu)具有不同于政府部門的治理結(jié)構(gòu)（如可以避開政府剛性的行政和財(cái)務(wù)規(guī)定），它們更易于專業(yè)化，所以能夠更好地滿足客戶需要，也有利于形成更為專業(yè)化的管理文化，從而提高工作效率和成效。

3.半自治代理機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的決。這一點(diǎn)在西方的選舉制度下顯得尤為重要，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)的半自治性質(zhì)，它們可以在一定程度上抵消政黨輪替造成的行政決策變更的影響，而顯現(xiàn)出決策上的獨(dú)立性，這顯然有利于政策的延續(xù)性。在中國的政治經(jīng)濟(jì)條件下，一個(gè)半自治代理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，也將形成一種對(duì)政府不合理決策的議價(jià)力量，從而對(duì)政府的不合理決策形成一定的制衡。

正由于上述的特征和優(yōu)勢(shì)，經(jīng)合組織認(rèn)為，在一些國家已經(jīng)形成了一股創(chuàng)建半自治代理機(jī)構(gòu)的熱潮，如英國有131家半自治代理機(jī)構(gòu)，雇傭工作人員總數(shù)超過整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的3/4，西班牙相關(guān)機(jī)構(gòu)的開支超過國家預(yù)算的51%等。[7]

（二）職業(yè)教育治理中常見的自治代理機(jī)構(gòu)

在許多國家，我們也在職業(yè)教育治理中看到了半自治代理機(jī)構(gòu)的身影。

1.澳大利亞的職業(yè)教育半自治機(jī)構(gòu)。在澳大利亞，教育部門對(duì)職業(yè)教育的管理權(quán)力非常有限，根據(jù)澳大利亞聯(lián)邦政府的《行政安排訓(xùn)令》（Administrative Arrangements Order）聯(lián)邦教育與培訓(xùn)部的職業(yè)教育管理職責(zé)如下：制訂學(xué)校教育政策和計(jì)劃（含中小學(xué)中職業(yè)教育與培訓(xùn)）、制訂教育過渡政策與計(jì)劃、制訂技能和職業(yè)教育政策規(guī)定和計(jì)劃、技能培訓(xùn)（包括學(xué)徒學(xué)習(xí)）評(píng)價(jià)服務(wù)等。[8]從這樣的表述來看，教育部門對(duì)職業(yè)教育管理職責(zé)主要限制在決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等范圍內(nèi)，其他的權(quán)力則被分散到了不同的機(jī)構(gòu)。（1）全國技能標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)。主要功能包括開發(fā)和維護(hù)職業(yè)教育的國家標(biāo)準(zhǔn)，向職業(yè)教育部門提供國家標(biāo)準(zhǔn)的修訂信息；向第三級(jí)教育與就業(yè)事務(wù)常務(wù)委員提出職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作建議等。（2）澳大利亞技能質(zhì)量局。其職能包括對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行國家級(jí)注冊(cè)；認(rèn)證培訓(xùn)機(jī)構(gòu)課程；對(duì)管理局注冊(cè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督；提升或鼓勵(lì)注冊(cè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提升培訓(xùn)容量等。（3）行業(yè)技能委員會(huì)。行業(yè)技能委員會(huì)是得到澳大利亞聯(lián)邦政府認(rèn)可并資助的行業(yè)性非贏利公司，因行業(yè)不同，共有11個(gè)行業(yè)技能委員會(huì)。其職責(zé)包括對(duì)政府和企業(yè)提供關(guān)于勞動(dòng)開發(fā)與技能需求的專業(yè)建議；開發(fā)、維護(hù)培訓(xùn)包；為注冊(cè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提出建議等。（4）學(xué)徒中心。為學(xué)徒制的運(yùn)作提供一站式服務(wù)，其職責(zé)包括為雇主、學(xué)徒和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供幫助；推廣學(xué)徒培訓(xùn)；與各類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)開展合作等。

以上只是橫向的半自治代理機(jī)構(gòu)設(shè)置，在垂直方向，各州也設(shè)有與聯(lián)邦相協(xié)調(diào)的州培訓(xùn)局、行業(yè)技能委員會(huì)和學(xué)徒中心等機(jī)制。

圖1 德國職業(yè)學(xué)校系統(tǒng)管理結(jié)構(gòu)圖[10]

2.德國的職業(yè)教育半自治代理機(jī)構(gòu)。以下為德國職業(yè)學(xué)校系統(tǒng)的管理結(jié)構(gòu)圖，其中最著名的半自治代理機(jī)構(gòu)是“聯(lián)邦職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)會(huì)”(BIBB)，它由聯(lián)邦政府直接出資建立，是根據(jù)公共法律建立的具有法人資格的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。根據(jù)《2005年職業(yè)培訓(xùn)法案》，聯(lián)邦職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)會(huì)的職能包括根據(jù)聯(lián)邦部門的規(guī)定參與制訂初次培訓(xùn)的規(guī)定，參與起草職業(yè)教育報(bào)告，參與匯編職業(yè)教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過科學(xué)監(jiān)督與評(píng)價(jià)提升試點(diǎn)項(xiàng)目的品質(zhì)等。另外，由于強(qiáng)大的行會(huì)傳統(tǒng)，手工業(yè)者理事會(huì)等機(jī)構(gòu)也獨(dú)立于政府部門開展行業(yè)方面的職業(yè)教育管理。

此外，聯(lián)邦職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)會(huì)和各理事會(huì)也參與學(xué)徒制的管理，參與學(xué)徒制管理的還有企業(yè)培訓(xùn)中心以及跨企業(yè)的培訓(xùn)中心，它們也被賦予了一定的學(xué)徒制管理職能，只不過它們基本屬于自治機(jī)構(gòu)，不在本文討論的范圍之列。

通過以上的描述可以看到，這些半自治代理機(jī)構(gòu)有些鮮明的特點(diǎn)。（1）各機(jī)構(gòu)因其承擔(dān)的職能不同，所具有的官方色彩有很大差異，如澳大利亞的技能標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)、德國的聯(lián)邦職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)會(huì)等機(jī)構(gòu)類似政府的派出機(jī)構(gòu)，而技能委員會(huì)、手工業(yè)者理事會(huì)等機(jī)構(gòu)則只得到少量的政府授權(quán)。（2）無論官方色彩濃與淡，這些機(jī)構(gòu)都專注于開展特定業(yè)務(wù)，從而可以做到專門事務(wù)的專業(yè)化運(yùn)作。（3）一般認(rèn)為，政府的權(quán)力可以分為三類：決策、行政和監(jiān)督權(quán)，從澳大利亞、德國的實(shí)踐看，政府部門把職業(yè)教育方面的大部分行政權(quán)力授予了半自治代理機(jī)構(gòu)，而自己則專注于決策與監(jiān)督。

三、我國職業(yè)教育領(lǐng)域政府分權(quán)治理的現(xiàn)狀

（一）教育行政部門的職業(yè)教育管理細(xì)致而微

自2014年起，教育部和各省市相繼發(fā)布了“權(quán)力清單”，不過，教育部和多數(shù)省份所發(fā)布的只是一份行政審批事項(xiàng)清單，而非完全意義上的權(quán)力清單。但山東省發(fā)布的權(quán)力清單則要超越行政審批業(yè)務(wù)的范圍，從中可以看到省級(jí)部門在職業(yè)教育管理方面所具有的權(quán)力。

根據(jù)“山東省級(jí)行政部門行政權(quán)力基本信息表”，山東省教育廳以及相關(guān)廳局與職業(yè)教育相關(guān)的權(quán)力見表1。

表1 山東省級(jí)行政部門職業(yè)教育管理相關(guān)行政權(quán)力信息

其中，1－11項(xiàng)基本為國家法律或地方行政法規(guī)所規(guī)定的法定行政權(quán)力，如“省人力資源社會(huì)保障廳”行使的“專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育檢查、監(jiān)督”權(quán)力，其實(shí)施依據(jù)是《山東省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》。而14－17項(xiàng)的實(shí)施依據(jù)一般為《2014年省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目表》，就是這些根據(jù)地方政策而來的權(quán)力具有較大的管理深度和管理廣度，如“省教育廳”的“現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)資金”權(quán)力中要求省教育廳、省財(cái)政廳對(duì)“中職學(xué)校建設(shè)、職業(yè)學(xué)校實(shí)訓(xùn)基地、全省職業(yè)教育技能大賽、職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)方案開發(fā)、對(duì)口貫通方式培養(yǎng)方案開發(fā)等”的規(guī)劃、實(shí)施、審查進(jìn)行細(xì)致而微的管理。[10]

山東省的這份權(quán)力清單有力地說明我國教育行政部門的職業(yè)教育管理權(quán)力十分龐雜、強(qiáng)大與集中，甚至與《教育法》或《職業(yè)教育法》所規(guī)定的學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)產(chǎn)生了抵觸。這種細(xì)致的、保姆式的管理可能并不能達(dá)到精致化管理的效果。以中等職業(yè)教育為例，2010年修訂的《中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)目錄》中共列明專業(yè)321個(gè)，每個(gè)專業(yè)都有特定的實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、技能大賽、培養(yǎng)方案、教學(xué)指導(dǎo)方案、課程與教材、評(píng)價(jià)方式等。這需要十分專業(yè)的人員進(jìn)行專業(yè)化管理，僅憑政府部門的行政化管理顯然難以提升管理的水平。

（二）中澳兩國對(duì)教學(xué)管理的不同策略

那么，像山東省權(quán)力清單中規(guī)定的那些細(xì)致而微的權(quán)力能否由上文所說的半自治代理機(jī)構(gòu)來實(shí)施？由于職業(yè)教育管理的復(fù)雜性，我們僅選取了教育教學(xué)管理作為研究對(duì)象，對(duì)2014年教育部職成司發(fā)布的通知進(jìn)行了梳理，將通知的主要內(nèi)容表述成職成司的業(yè)務(wù)職責(zé)。同時(shí)，以澳大利亞的職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)為比較對(duì)象，將我國職成司的業(yè)務(wù)職責(zé)與澳大利亞不同機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了對(duì)照，得到了下表相關(guān)內(nèi)容。

表2 教育部所掌握的職業(yè)教育教學(xué)管理權(quán)力及所對(duì)應(yīng)的相關(guān)文件

盡管澳大利亞與中國的政治管理體制存在巨大差異，我們不可能完全照搬澳大利亞的管理策略，但上表已經(jīng)表明，將行政權(quán)力分散到不同半自治代理機(jī)構(gòu)是有可能實(shí)現(xiàn)的。其實(shí)，我國教育行政部門也在嘗試授權(quán)式管理，行業(yè)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)是“受教育部委托，由行業(yè)主管部門或行業(yè)組織牽頭組建和管理……的專家組織”。教育部授權(quán)這些專家組織“對(duì)相關(guān)行業(yè)（專業(yè)）職業(yè)教育教學(xué)工作進(jìn)行研究、咨詢、評(píng)估、指導(dǎo)、服務(wù)”。[11]但是，這些專家組織并未脫離教育部的管理，仍可理解為教育部的派出機(jī)構(gòu)，而不具備半自治代理機(jī)構(gòu)的特征。

總的來說，我國與西方國家在職業(yè)教育治理方面的差距表現(xiàn)在如下三方面。

1.權(quán)力過于集中。在我國的教育管理體制中，職業(yè)教育屬于地方化管理，但教育部卻對(duì)專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)過程甚至教學(xué)資源建設(shè)都有明確的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，甚至經(jīng)常通過示范校之類的項(xiàng)目加以直接管理，這在很大程度上抑制了各地職業(yè)教育發(fā)展的靈活性。

2.管理專業(yè)化程度化不高。教育行政部門首先是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，其權(quán)力來自中央或地方政府的統(tǒng)一授權(quán)，對(duì)職業(yè)教育開展專門化管理的空間受到體制機(jī)制的多方面限制。即使采取了委托行業(yè)或教育專家參與管理的方式，由于這些人員只是臨時(shí)受聘，管理的專業(yè)化程度也難以提高。

3.具備參與職業(yè)教育治理能力的社會(huì)組織處于空白狀態(tài)。按照澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，可以成立由中央政府授權(quán)的社會(huì)組織，也可以成立由教育行政部門授權(quán)的社會(huì)組織，也可以將教育行政部門的部分權(quán)力直接讓渡給市場(chǎng)，但這些方式在中國都會(huì)遇到了難題。

四、對(duì)我國建立職業(yè)教育自治管理機(jī)構(gòu)的建議

首先，教育行政部門逐漸從對(duì)職業(yè)教育的具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)中退出，為半自治代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供適當(dāng)?shù)目臻g。目前，教育部和各地教育行政部門都對(duì)職業(yè)院校的辦學(xué)理念、領(lǐng)導(dǎo)班子、師資隊(duì)伍、專業(yè)體系、課程體系、校企合作等提出了許多具體的要求，這在職業(yè)教育發(fā)展整體水平較低時(shí)較為合適，而在大多數(shù)院校軟硬件水平已基本達(dá)標(biāo)的情況下則有可能限制院校個(gè)性的發(fā)展。教育行政部門應(yīng)學(xué)會(huì)將相關(guān)的業(yè)務(wù)交還給院?；蛭械谌綑C(jī)構(gòu)，對(duì)具體建設(shè)過程不再下指令，而只對(duì)最終結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。奧斯本和蓋布勒對(duì)這一職能轉(zhuǎn)變的描述是：政府應(yīng)該日益離開一種提供服務(wù)的角色并且應(yīng)該去關(guān)注政策開發(fā)……為具體操作的機(jī)構(gòu)提供資金，并且對(duì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。[5]

其次，對(duì)政府可讓渡的職業(yè)教育管理權(quán)力進(jìn)行梳理，對(duì)如何在半自治組織間進(jìn)行權(quán)力分配進(jìn)行整體謀劃。對(duì)于可以市場(chǎng)化的職能可以完全交給市場(chǎng)，如技能比賽；對(duì)無法交給市場(chǎng)但教育行政部門管理效率不高的職能可以成立獨(dú)立或隸屬的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，目前的行業(yè)職業(yè)教育指導(dǎo)委員會(huì)就是這一思路的產(chǎn)物；對(duì)于更宏觀的跨部門、跨地區(qū)的業(yè)務(wù)可以鼓勵(lì)全國性或行業(yè)性社會(huì)組織甚至私人部門的參與，并正式進(jìn)行授權(quán)。無論采用何種方式，都應(yīng)對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確、嚴(yán)格的績(jī)效管理，并適當(dāng)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客選擇機(jī)制，以激活社會(huì)組織的活力。

最后，將正式授權(quán)與績(jī)效管理結(jié)合起來開展對(duì)半自治代理機(jī)構(gòu)的管理。目前正在進(jìn)行的政府部門的權(quán)力清單工作就是政府授權(quán)體系建設(shè)的一個(gè)組成部分，教育行政部門應(yīng)建立起組織授權(quán)、雇員授權(quán)、社會(huì)授權(quán)等不同層級(jí)組成的授權(quán)體系，同時(shí)，應(yīng)在權(quán)力授予時(shí)開展對(duì)應(yīng)的績(jī)效管理。開展績(jī)效管理的難度不在于績(jī)效體系如何確定，而在于區(qū)分誰是績(jī)效的“主人”，奧斯本和普拉斯特里克主張“將顧客置于駕駛員的位置上”[4]，即把顧客需求放在首位，而不是考察行政管理的質(zhì)量。在職業(yè)教育治理中，誰是應(yīng)該坐在駕駛員位置上的“顧客”？奧斯本和普拉斯特里克認(rèn)為，那些“你的工作主要用來幫助的個(gè)人或團(tuán)體”是“主要顧客”，如此說來，職業(yè)院校的學(xué)生、家長、用人單位等都應(yīng)該成為坐在駕駛員座位上的那些人。通過讓這些“顧客”自己選擇社會(huì)組織并控制這些組織的資源（如允許學(xué)生更為方便地選擇教育機(jī)構(gòu)并能在改變選擇時(shí)帶走政府的教育資金）等方法使這些社會(huì)組織的發(fā)展不致脫離應(yīng)有的方向。

當(dāng)然，半自治代理機(jī)構(gòu)的建立有賴于國家整體行政體制改革的進(jìn)展，但由于職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)界的密切互動(dòng)關(guān)系，半自治代理機(jī)構(gòu)首先在職業(yè)教育領(lǐng)域中建立起來是有可能的。職業(yè)教育界應(yīng)及早對(duì)這個(gè)問題加以研究。

[1]張成福，黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001:4.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009:9.

[3]邵鵬.全球治理：理論與實(shí)踐[M].長春：吉林出版社集團(tuán)有限責(zé)任公司，2010:39.

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[責(zé)任編輯 曹 穩(wěn)]

2011年度教育哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目青年基金“不依賴政府的合作：職業(yè)教育校企合作中的市場(chǎng)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11JYC880153）

臧志軍，男，江蘇理工學(xué)院職業(yè)教育研究院副研究員，博士，主要研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育基本理論。

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1674-7747（2016）25-0001-06