◎許斌 朱怡

政府采購(gòu)項(xiàng)目融資

◎許斌 朱怡

今年以來，政府采購(gòu)作為重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施被推上歷史舞臺(tái)，政府背景的項(xiàng)目融資出現(xiàn)了新的變化，本文從銀行授信評(píng)估角度，對(duì)地方政府采購(gòu)項(xiàng)目融資變化及融資主流方式進(jìn)行了分析，并提出思路和建議。

地方政府背景項(xiàng)目融資新變化

在新《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了多個(gè)政府背景項(xiàng)目投融資指導(dǎo)辦法,主要體現(xiàn)了三個(gè)變化：

公共投資公平負(fù)擔(dān)理念之變。完善財(cái)政投入及管理方式，在代際公平原則理念之下，改變過去當(dāng)期政府過度融資狀況，使當(dāng)代人和后代人之間在受益期公平地分擔(dān)公共資金投入，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，從而有效防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府性債務(wù)化解方式之變。鼓勵(lì)引進(jìn)社會(huì)資本參與融資平臺(tái)存量項(xiàng)目改造，在新建公共服務(wù)項(xiàng)目中，逐漸增加使用政府和社會(huì)資本合作模式的比例。由于發(fā)行政府債券約束強(qiáng)且規(guī)模小，難以滿足地方城鎮(zhèn)化建設(shè)投資需求，政府采購(gòu)模式被寄予厚望。

政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之變。平臺(tái)公司向產(chǎn)業(yè)投資、城市運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域拓展，可以引入政府采購(gòu)機(jī)制，改造成地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，甚至是專業(yè)的政府采購(gòu)供應(yīng)商或政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體，還可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。

政府采購(gòu)項(xiàng)目融資特點(diǎn)

對(duì)政府與社會(huì)組織關(guān)系的定位。政府通過公共資本和社會(huì)資本合作模式向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入了公共資本領(lǐng)域，社會(huì)資本的利潤(rùn)追求和公共部門的公共福利追求在項(xiàng)目合作中共同實(shí)現(xiàn)。

強(qiáng)調(diào)私人部門投資。政府要退出項(xiàng)目初始投資，由社會(huì)資本來負(fù)擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)投資，通過政府向項(xiàng)目提供的公共服務(wù)支付購(gòu)買費(fèi)用來回收私人部門前期建設(shè)投資及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

項(xiàng)目運(yùn)作流程多樣化。政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，需執(zhí)行政府采購(gòu)政策。一般有BT(建造-移交)、DB(設(shè)計(jì)-建造)、DBO(設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)行)和EPC(設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工)等模式。

PPP模式是政府采購(gòu)的一種實(shí)現(xiàn)形式。所有PPP項(xiàng)目都要經(jīng)過識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等政府采購(gòu)環(huán)節(jié)進(jìn)行運(yùn)作。

政府采購(gòu)資金具有財(cái)政公共屬性?！罢少?gòu)”必須要有財(cái)政資金的投入，必須納入政府部門的預(yù)算管理。政府采購(gòu)所形成的債務(wù)必須體現(xiàn)為政府負(fù)債。

當(dāng)前政府采購(gòu)項(xiàng)目授信評(píng)估存在的問題

項(xiàng)目業(yè)主為政府背景公司

從目前政府對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作來看，即使是鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入的PPP項(xiàng)目和政府采購(gòu)項(xiàng)目，部分項(xiàng)目業(yè)主仍為政府背景公司為主，投資主體通常由本級(jí)或下級(jí)政府背景公司出資設(shè)立或者私營(yíng)企業(yè)僅有象征性出資，其實(shí)質(zhì)是翻版的政府融資平臺(tái)。

項(xiàng)目要件合規(guī)性難以把握

一是項(xiàng)目要件業(yè)主不一致。政府項(xiàng)目土地多為劃撥用地，無法將該土地劃撥至政府不占主導(dǎo)地位的項(xiàng)目公司，造成用地手續(xù)與項(xiàng)目公司名下的立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、規(guī)劃等手續(xù)主體不一致。

二是項(xiàng)目要件完整齊備性。各地政府操作規(guī)范程度不同，項(xiàng)目需取得列入各級(jí)政府集中采購(gòu)目錄或政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的公示信息、項(xiàng)目實(shí)施方案、政府招標(biāo)方案、合作合同、服務(wù)協(xié)議、保函等要件不齊備。

負(fù)債資金杠桿加大。產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)收益類理財(cái)產(chǎn)品一般會(huì)作為項(xiàng)目資本金投入，退出期限通常與項(xiàng)目貸款資金還款期限存在錯(cuò)配，其實(shí)質(zhì)是債務(wù)性資金，擴(kuò)大項(xiàng)目負(fù)債資金杠桿。

項(xiàng)目還款來源難以判斷。一是項(xiàng)目還款來源與借款人及項(xiàng)目本身完全分離。二是政府采購(gòu)合同的超長(zhǎng)期限不能對(duì)應(yīng)中期財(cái)政規(guī)劃，納入未來年度財(cái)政預(yù)算支出的剛性約束力有待商榷。三是采購(gòu)內(nèi)容不斷增加，可能出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。四是財(cái)政預(yù)算收入作為還款來源的項(xiàng)目，政府償債能力受多重因素影響，超長(zhǎng)期限難以評(píng)估財(cái)政還款能力。

可研報(bào)告真實(shí)性存疑。部分借款人申報(bào)項(xiàng)目總投資存在明顯虛高，可能將貸款資金挪用于其他用途。

風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施弱化。項(xiàng)目中政府出資比例的減少使得政府往往在項(xiàng)目中不再承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，同樣社會(huì)投資者也通過項(xiàng)目公司的有限追訴權(quán)來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)剝離，為項(xiàng)目提供額外的擔(dān)保的意愿較弱，而多數(shù)項(xiàng)目的公益性也決定了其無法提供有效抵押。

政府采購(gòu)項(xiàng)目授信評(píng)估建議

項(xiàng)目評(píng)估重點(diǎn)

根據(jù)項(xiàng)目在投融資主體、運(yùn)作方式和還款來源等方面的變化，針對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)，應(yīng)注意以下四個(gè)方面：

評(píng)價(jià)供應(yīng)商資格，核實(shí)承接主體合法性。除按照政府采購(gòu)法律規(guī)定的承接主體或供應(yīng)商資格條件外，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)原融資平臺(tái)公司進(jìn)行資格審核，防止通過融資平臺(tái)公司采取保底承諾、隱形擔(dān)保、回購(gòu)等方式舉借政府債務(wù)導(dǎo)致監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

評(píng)價(jià)政府采購(gòu)流程，核實(shí)采購(gòu)行為合規(guī)性。重點(diǎn)審查行政審批文件的完備性、采購(gòu)主體是否取得授權(quán)、采購(gòu)內(nèi)容是否已列入同級(jí)政府集中采購(gòu)目錄或購(gòu)買服務(wù)目錄、是否通過政府采購(gòu)法等有關(guān)規(guī)定方式進(jìn)行采購(gòu)。

評(píng)價(jià)承債主體的項(xiàng)目承接能力，核實(shí)完工可靠性。重點(diǎn)審查承接主體是否具有項(xiàng)目投資經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、承接主體是否具有出資實(shí)力。

評(píng)價(jià)財(cái)政承受能力和政府履約能力，核實(shí)還款確定性。重點(diǎn)判斷項(xiàng)目主辦政府和財(cái)政部門的行政層級(jí)、審查政府債務(wù)率、負(fù)債率，存量債務(wù)履約、上級(jí)財(cái)政的債務(wù)總量控制情況，并了解當(dāng)?shù)卣男抛u(yù)記錄和信息透明度。

項(xiàng)目授信評(píng)估方法

授信評(píng)估調(diào)查內(nèi)容

市場(chǎng)分析

區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境。了解區(qū)域所轄土地面積、人口及增長(zhǎng)情況、主要經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和特色、項(xiàng)目有關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況以及區(qū)域未來發(fā)展規(guī)劃，判斷項(xiàng)目的外部條件。

地方政府實(shí)力?？赏ㄟ^政府行政層級(jí)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政實(shí)力、財(cái)政質(zhì)量幾個(gè)方面綜合評(píng)價(jià)，除歷史情況外，還需考慮中期財(cái)政規(guī)劃內(nèi)容。

政府承債能力。參考《政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中的債務(wù)負(fù)擔(dān)情況指標(biāo)，重點(diǎn)計(jì)算近三年政府債務(wù)率和政府總債務(wù)率，同時(shí)可輔助以下分析指標(biāo)：

總體來說，在我國(guó)城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)起飛階段，政府投資對(duì)于加速城市公用事業(yè)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，改善民生環(huán)境，建立和諧社會(huì)發(fā)揮著極其重要的作用。隨著政府轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理、深化改革的推進(jìn)，地方政府投融資機(jī)制正發(fā)生著重大變化，銀行授信評(píng)估要在融資主體合規(guī)、項(xiàng)目程序合法、投融資結(jié)構(gòu)合理的前提下，深入研究分析政府采購(gòu)項(xiàng)目融資模式創(chuàng)新，按照穿透原則，切實(shí)防范監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、用途風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：中國(guó)建設(shè)銀行股份有限公司重慶市分行）