李文增

杭州G20 峰會開得非常成功，影響非常大。這不僅從國際媒體的報道可以看出，而且從外國元首參加杭州G20峰會的各種表態(tài)也可以看出。這次杭州 G20 峰會之所以開得非常成功，影響非常大，主要是與過去10次G20峰會有較大的不同。從世界方面來看，這次杭州 G20 峰會給世界經(jīng)濟發(fā)展指明了方向；從中國方面來看，確立了中國由規(guī)則接受者向規(guī)則主要制定者角色轉(zhuǎn)變的開始。這兩個方面都具有里程碑的意義，對此我們要有一個深刻而充分的認識，因為這關(guān)系到未來世界經(jīng)濟發(fā)展的路線和中國未來的世界角色兩個極其重要的方面。如果不能深刻認識和理解這次杭州G20 峰會的重要成果和意義，將很難看懂未來世界局勢及其走勢。然而若要深刻認識和理解這次杭州G20 峰會的重要成果和意義，就必須對G20的產(chǎn)生和歷史演變情況進行梳理和分析，在歷史回顧和比較中進行。

G20之前的G7和G8

在G20之前有一個G7和G8。G7就是西方七國集團首腦會議（或七國集團），由西方七大工業(yè)國美、英、法、德、意、加、日組成。是八國集團首腦峰會（G8）的前身。

20世紀70年代初，在第一次石油危機重創(chuàng)西方國家經(jīng)濟后，在法國倡議下，1975年 11月，美、英、法、德、意、日六大工業(yè)國成立了六國集團，第二年，加拿大加入，七國集團就此誕生。G7會議是美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大、日本為研究經(jīng)濟形勢、協(xié)調(diào)政策而舉行的首腦會議，其過去多年的運行促使多項國際行動計劃均在這一框架內(nèi)達成，比如在政治領(lǐng)域，20世紀末G7就發(fā)動科索沃戰(zhàn)爭以及相關(guān)戰(zhàn)爭費用分攤達成了一致；在經(jīng)濟領(lǐng)域，著名的廣場協(xié)議以及對東南亞金融危機的救助也是G7的合作成果。

后來出現(xiàn)了八國首腦高峰會議，即俄羅斯于1997年加入G7集團，組成了八國集團。蘇聯(lián)解體后，美國、法國等西方國家欲拉俄羅斯加入自己的陣營，因此才同意其成為八國集團的成員國。俄羅斯最初從1991年起參與G7峰會的部分會議，至1997年，被接納成為成員國，此期間，俄羅斯也僅有資格參加有關(guān)政治議題的討論，無權(quán)就金融、經(jīng)濟等議題發(fā)表自己的看法。自1998年后，G8峰會成為該八國國家元首的年度高峰會議，由八國輪流擔(dān)任主辦國，而主辦國的領(lǐng)袖亦成為該年會議的非正式主席。實際上到了2006年，俄羅斯才首次擔(dān)任八國集團的輪值主席國，從“旁聽生”一躍成為東道主。

G8和G7峰會與聯(lián)合國、國際貨幣基金組織和世界銀行等國際組織不同，并不以正式的國際組織形式存在，它并沒有任何實質(zhì)性的決策權(quán)。G8和G7峰會沒有本質(zhì)的區(qū)別，主要目的是每年促進該集團國的領(lǐng)袖與歐洲聯(lián)盟官員，在國際貨幣基金和世界銀行年會召開之前舉行會談。其建立的初衷主要是想達到影響聯(lián)合國、國際貨幣基金組織和世界銀行等國際組織決策的目的。

后來由于2014年3月份俄羅斯與烏克蘭就克里米亞問題發(fā)生緊張關(guān)系，西方七國集團傾向于烏克蘭，并在3月24日在荷蘭海牙召開緊急首腦會議并通過“海牙宣言”，宣布如果“強行吞并烏克蘭南部克里米亞”的俄羅斯不改變態(tài)度，將把俄羅斯暫時開除出八國集團，不允許其參加G8峰會。俄羅斯也不示弱，俄外長當(dāng)即回應(yīng)，俄羅斯被逐出G8，沒什么大不了的。后來西方七國集團對俄羅斯發(fā)起制裁，最終由于俄羅斯與G7的緊張關(guān)系沒能很好地解決，從而使G7拋棄了俄羅斯，而獨自發(fā)揮作用，八國集團處于名存實亡的境地。

中國曾經(jīng)將G7和G8峰會稱作“富國俱樂部”，在當(dāng)時背景下有些貶義，現(xiàn)在很多人依舊如此稱呼，但已經(jīng)沒有什么貶義了。中國既未參加G7，也未參加G8峰會，主要考慮自己是發(fā)展中國家，為了更好地團結(jié)廣大的發(fā)展中國家，更好地發(fā)揮廣大發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體代言人和利益維護者的重要角色，是從戰(zhàn)略上和策略上的層面上所做出的選擇。

G20取代G7和G8

G20即二十國集團，其成員國包括：中國、美國、日本、德國、法國、英國、意大利、加拿大、俄羅斯、歐盟、澳大利亞、南非、阿根廷、巴西、印度、印度尼西亞、墨西哥、沙特阿拉伯、土耳其、韓國。這些成員國的國民生產(chǎn)總值約占全世界的85%，人口則占世界總?cè)丝诘膶⒔?/3。創(chuàng)立二十國集團的建議是美國等西方7個工業(yè)化國家的財長們1999年6月在德國科隆提出的，目的是讓有關(guān)國家就國際經(jīng)濟、貨幣政策舉行非正式對話，以利于國際金融和貨幣體系的穩(wěn)定。20國集團是布雷頓森林體系框架內(nèi)非正式對話的一種機制，旨在推動國際金融體制改革，為有關(guān)實質(zhì)問題的討論和協(xié)商奠定廣泛基礎(chǔ)，以尋求合作并促進世界經(jīng)濟的穩(wěn)定和持續(xù)增長。

G20產(chǎn)生的歷史背景源于20世紀80年代末，世界銀行首次提出“治理危機”的概念，使全球治理問題開始引起世界各國的重視和關(guān)注。冷戰(zhàn)期間，全球治理因為美蘇兩大陣營對峙而“分而治之”。冷戰(zhàn)過后，真正意義上的全球治理才開始成形。由于“二戰(zhàn)”后建立的國際秩序和治理機制系美國和西方主要大國主導(dǎo)，冷戰(zhàn)又因蘇聯(lián)垮臺而告終，世界銀行提出的“治理危機”真空由七國集團填補。

雖然20世紀末的1999年6月G7提出了G20的構(gòu)想，但其仍然是想繼續(xù)維持G7的主導(dǎo)地位，讓新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家成為陪襯。因此，進入21世紀后新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家群體崛起，并沒有改變“西方治理世界”的不公正狀況，但是到了2008年由美國次貸危機導(dǎo)致的全球金融危機爆發(fā)后，以G7為代表的西方國家才真正感到“力不從心”，全球治理的“指揮棒”才從G7轉(zhuǎn)到二十國集團手上。

歷史斗轉(zhuǎn)星移，世界經(jīng)濟發(fā)展格局的變化終究要反映到國際體系的機制變化上來。G20其實也是一個經(jīng)濟合作組織，只不過范圍比G7、G8國家倡導(dǎo)建立的成員范圍更廣，為老牌發(fā)達經(jīng)濟體與新興經(jīng)濟體各國之間對話和合作提供一種高級別的溝通的渠道。發(fā)達國家希望通過這個渠道拉攏和控制新興國家，而新興國家也希望通過這個渠道來在世界經(jīng)濟秩序中獲得一定的話語權(quán)和影響力。G7、G8真正轉(zhuǎn)到G20，或者說G20取代G7、G8，根本的原因如下：

一是由于美國和歐盟自身危機導(dǎo)致其G7、 G8的影響力下降。先是2008年美國爆發(fā)次貸危機，緊接著歐盟和日本等西方發(fā)達國家又發(fā)生金融危機和經(jīng)濟衰退，國際社會驚呼，以美國為首的G7或G8，連自身的問題都不能很好地解決，其有何資格對世界各國夸夸其談，指手畫腳，發(fā)號施令。

二是G7、 G8總體實力的下降，或者說是新興經(jīng)濟體經(jīng)濟實力的上升，改變了世界經(jīng)濟的格局。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，G7占全球GDP總量之比已從1992年的68%跌至2015年的47%。而新興經(jīng)濟體已經(jīng)占據(jù)“半壁江山”。因此，單純由G7或G8制定全球經(jīng)濟政策或者協(xié)調(diào)全球主要經(jīng)濟體的宏觀經(jīng)濟政策，已經(jīng)失去了影響力。

三是G7、G8內(nèi)部分化嚴重，多年來G7 或G8無法就任何全球經(jīng)濟金融問題的解決方案達成共識。根本原因是不論是G7，還是G8的每個成員國都陷入了低增長難于自拔，因此都以自身的國家利益為重，而相互之間矛盾重重。

四是新的國際經(jīng)濟體的地位和影響在不斷擴大。2008年之前，G7始終把持著國際經(jīng)濟規(guī)則的制定和修改權(quán)，按照自己的利益和意愿分配和管理全球化利益。隨著時間的推移，不論是G7，還是G8都無法適應(yīng)全球治理體系的變化趨勢，逐步失去了國際經(jīng)濟規(guī)則制定者的地位，特別是隨著新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家全面參與全球治理的深入，G20、金磚五國（BRICS）、亞太經(jīng)合組織（APEC）等全球和區(qū)域機制的興起，G7或G8已難以發(fā)揮原有的“老大”作用。

全球治理要順利、有效，其關(guān)鍵是治理機制的合理性、公正與公平。換言之，全球治理機制既需要有廣泛的代表性，也要有充分的有效性。從這個意義上講，不論是G7，還是G8均有較大的局限性，已經(jīng)完成了歷史使命，該退出歷史舞臺了，被G20取代是必然的。

從歷史和現(xiàn)實的角度來看，G20峰會機制對國際社會的重要性主要體現(xiàn)在三個方面：

首先，世界經(jīng)濟和全球治理離不開G20。在全球化推動下世界經(jīng)濟日益一體化，各國相互依存加深，已經(jīng)形成“你中有我、我中有你”的復(fù)雜局面。在世界經(jīng)濟格局出現(xiàn)“東西方共同治理”（發(fā)達與發(fā)展中國家力量均衡）的背景下，世界需要G20。G20在應(yīng)對2008年全球金融危機方面發(fā)揮了獨一無二的關(guān)鍵作用，在全球經(jīng)濟治理中的地位是G7或G8以及其他機制無法比肩的。目前G20已成為世界上唯一一個發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體、發(fā)展中國家領(lǐng)導(dǎo)人可以平等對話、做出決策的最高治理機制。

其次，2008年全球金融危機爆發(fā)后世界經(jīng)濟增長緩慢，正在經(jīng)歷痛苦的轉(zhuǎn)型。世界銀行最近再次調(diào)低2016年全球經(jīng)濟增長預(yù)期至3%以下，國際貨幣基金組織（IMF）也已數(shù)次下調(diào)預(yù)期。而發(fā)達國家經(jīng)濟金融政策的失調(diào)越來越嚴重，最近在日本舉行的G7峰會一事無成，歐盟和日本繼續(xù)執(zhí)行量化寬松政策，甚至不惜進入負利率的“非常規(guī)”貨幣政策領(lǐng)域。同時，美國因經(jīng)濟復(fù)蘇勢頭相對較好，美聯(lián)儲不僅中斷了量化寬松政策，而且今年還可能繼續(xù)加息。

再次，推動全球治理體系改革和國際體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型需要一個有效且又平穩(wěn)的平臺，而G20就是這樣的重要平臺。G20的組成相對平衡，發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體各占半壁江山，而且G20囊括了世界上主要經(jīng)濟體和重要大國。西方對新興經(jīng)濟體崛起是心存疑慮的，其主要擔(dān)心是新興經(jīng)濟體特別像中國等發(fā)展中大國會“另起爐灶”。美國代表現(xiàn)有國際體系，是主導(dǎo)方和主要受益者，自然希望以現(xiàn)有國際體系約束新興經(jīng)濟體的發(fā)展，也希望以漸進方式推進現(xiàn)有體系的改革和轉(zhuǎn)型。說白了，只要新興大國按照美國制定的“國際規(guī)則”辦事，不推翻現(xiàn)有全球治理體系，西方可以放棄一些國際制度性權(quán)力。從新興經(jīng)濟體的角度看，它們大多數(shù)也是現(xiàn)有全球治理體系和國際規(guī)則的獲益者，并不想推倒重來，只希望與發(fā)達國家一樣成為“國際規(guī)則制定者”，同時對現(xiàn)有體制機制做適當(dāng)調(diào)整和改革，而G20恰好提供了可以滿足雙方需要的最高級平臺。

杭州G20為何影響那么大

杭州G20峰會是中國近年來主辦的級別最高、規(guī)模最大、影響最深遠的多邊經(jīng)濟會議，也是G20有史以來影響最大的G20峰會。杭州G20峰會之所以會產(chǎn)生如此大的影響，是因為杭州G20峰會與歷屆G20峰會比較有如下不同之處。

一是杭州G20峰會加強了G20機制化建設(shè)，為長效治理機制的實現(xiàn)提供了堅實保障。2008年，為了應(yīng)對波及面積最廣、影響最為深刻的全球性金融危機，二十國集團在美國華盛頓舉行第一次峰會，通過了47條金融領(lǐng)域改革行動計劃，把正在滑向懸崖的世界經(jīng)濟拉回到穩(wěn)定和復(fù)蘇軌道。此后歷屆G20峰會大多數(shù)的議題都是圍繞當(dāng)年世界經(jīng)濟熱點或焦點問題展開。

作為東道國的中國在杭州G20峰會加強各國宏觀經(jīng)濟金融政策的協(xié)調(diào)與合作，共同應(yīng)對風(fēng)險與挑戰(zhàn)，并推動議題設(shè)定從短期問題向深層次和長期性問題延伸等方面，發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。此外，在加強G20機制化建設(shè)，為G20從短期危機應(yīng)對向長效治理機制的轉(zhuǎn)型方面提供了堅實保障，確保合作延續(xù)和深入，通過改革促進G20成為21世紀有效的全球治理體系，推動世界經(jīng)濟實現(xiàn)強勁、可持續(xù)、平衡的包容性增長。

二是杭州G20峰會首次將“創(chuàng)新增長”納入G20核心議題，結(jié)構(gòu)性改革議題較以往更加突出?！皠?chuàng)新增長”首次被納入G20核心議題，也是杭州G20首次聚焦經(jīng)濟增長的中長期動力，主動制定可持續(xù)發(fā)展的長期計劃。歷史實踐證明，僅僅依賴貨幣和金融政策的協(xié)商與制定只能應(yīng)對短期危機，依靠投資、出口和消費拉動的經(jīng)濟增長無法從根本上實現(xiàn)全球經(jīng)濟可持續(xù)增長。面對第三次工業(yè)革命和第四次工業(yè)革命等新業(yè)態(tài)和新型經(jīng)濟發(fā)展模式，只有依靠科技創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新才能全方位提升和發(fā)展生產(chǎn)力?！?/p>

杭州G20峰會一致通過了 《二十國集團創(chuàng)新增長藍圖》，支持以科技創(chuàng)新為核心，帶動發(fā)展理念、體制機制、商業(yè)模式等全方位、多層次、寬領(lǐng)域創(chuàng)新，推動創(chuàng)新成果交流共享；通過結(jié)構(gòu)性改革、新工業(yè)革命、數(shù)字經(jīng)濟等新方式，為世界經(jīng)濟開辟新道路，拓展新邊界；形成“協(xié)同、合作、開放、包容”長效創(chuàng)新機制，成為本次G20峰會最為重要的成果之一。

結(jié)構(gòu)性改革議題一直都是G20峰會的重點議題。早在2008年，華盛頓峰會便指出，造成全球金融危機的主要因素包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革不充分。2009年，匹茲堡峰會領(lǐng)導(dǎo)人聲明中指出：會議推動了結(jié)構(gòu)改革取得決定性進展，促進國內(nèi)私人需求；會議通過交流各自成員國結(jié)構(gòu)性政策經(jīng)驗的舉措，推動各國采取健全的政策并確保全球經(jīng)濟健康發(fā)展。2010年《首爾行動計劃》中承諾：實施一系列結(jié)構(gòu)改革，提高和穩(wěn)定全球需求，促進就業(yè)增長，提升增長潛力。2013年圣彼得堡峰會上重新設(shè)計了結(jié)構(gòu)性改革的議程，確定目標(biāo)。在2015年安塔利亞峰會后，中國率先啟動進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立開放型經(jīng)濟，并將“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”作為2016年中國的五大重點任務(wù)。中國的結(jié)構(gòu)性改革實踐可以為全球發(fā)展提供解決方案。

2016年7月的成都G20財政和央行行長會議在中國的主導(dǎo)下，完成了G20結(jié)構(gòu)性改革頂層設(shè)計，確定了結(jié)構(gòu)性改革的九大優(yōu)先領(lǐng)域和48條指導(dǎo)原則，制定了衡量改革進展和成效的指標(biāo)體系。其中，優(yōu)先領(lǐng)域包括促進開放的投資和貿(mào)易；促進勞動力市場的活力；促進創(chuàng)新；促進競爭，改善營商環(huán)境；推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；強化和完善金融體系；深化財稅體制改革；促進環(huán)境的可持續(xù)性；促進包容性增長。

本次杭州G20峰會以中國元素與成都G20財政和央行行長會議取得的豐碩成果為基礎(chǔ)，進一步強調(diào)決定大力推進結(jié)構(gòu)性改革，為全球增長開辟新路徑，全面提升世界經(jīng)濟中長期增長潛力，因而具有重要影響。

三是杭州G20峰會在貿(mào)易和投資領(lǐng)域做出了較大的推進?；仡櫄v屆峰會，G20尚沒有將貿(mào)易和投資單獨列出作為主要議題深入討論，有關(guān)貿(mào)易議題的成果或共識，大多還停留在“反對貿(mào)易保護主義，呼吁推動自由貿(mào)易發(fā)展”的倡議上，并沒有落實任何的行動方案或確定時間進程。

本次杭州G20峰會實現(xiàn)了貿(mào)易議題多個“第一次”的突破：第一次在G20框架下設(shè)立了貿(mào)易和投資工作組機制，第一次確認將G20的貿(mào)易部長會議常規(guī)化和機制化；發(fā)布了第一份G20貿(mào)易部長會議共同聲明。峰會批準(zhǔn)并制定了《二十國集團全球貿(mào)易增長戰(zhàn)略》，成為繼WTO巴厘會議、內(nèi)羅畢會議之后，全球貿(mào)易自由化推進的重要內(nèi)容，具有里程碑式的意義，其具體內(nèi)容包括七個方面：降低貿(mào)易成本、加強貿(mào)易投資政策協(xié)調(diào)、促進服務(wù)貿(mào)易、增強貿(mào)易融資、制定貿(mào)易景氣指數(shù)、促進電子商務(wù)發(fā)展、推動貿(mào)易和發(fā)展。杭州G20峰會還一致決定推動盡快實施WTO 《貿(mào)易便利化協(xié)定》，努力將全球貿(mào)易成本降低15個百分點；落實在2016年底前達成一個富于雄心、面向未來的 《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定》，在廣泛范圍內(nèi)削減環(huán)境產(chǎn)品關(guān)稅。

杭州G20峰會框架下推動投資自由化議題，建立全球首個多邊投資規(guī)則框架《二十國集團全球投資指導(dǎo)原則》，有助于改變?nèi)蛲顿Y管理體系高度碎片化的現(xiàn)狀；有助于促進全球投資政策協(xié)調(diào)，為企業(yè)對外投資決策提供更強的可預(yù)見性和確定性；有助于為各國協(xié)調(diào)制訂國內(nèi)投資政策和商談對外投資協(xié)定提供重要指導(dǎo)，彌合國家間投資政策分歧；為下一步建立WTO式的國際投資多邊機制奠定了重要基礎(chǔ)，具有開創(chuàng)性意義。

杭州G20峰會由中國主導(dǎo)推動國際投資規(guī)則的制定，促進全球貿(mào)易投資治理一體化的發(fā)展，逐步構(gòu)建貿(mào)易投資一體化的全球網(wǎng)絡(luò)，充分落實了安塔利亞峰會的承諾和要求，這大大提升了中國在全球治理體系中的地位。

四是杭州G20峰會在完善國際金融治理架構(gòu)，制定落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程行動計劃中做出了貢獻。國際金融架構(gòu)改革是G20長期關(guān)注的核心議題，中國也是這一領(lǐng)域的主要倡導(dǎo)者。2009年G20倫敦峰會達成了1.1萬億美元的扶持計劃，用以遏制危機進一步加深，加強金融機構(gòu)和重建信心，穩(wěn)定金融市場。計劃中規(guī)定國際貨幣基金組織（IMF）的可用資金提高兩倍，上升至7500億美元。中國承諾參與該計劃，并購買500億美元IMF債券，使得中國的投票權(quán)從3.8%提高到超過6%。

本次杭州G20峰會承諾“繼續(xù)推動國際金融機構(gòu)份額和治理結(jié)構(gòu)改革，加強落實各項金融改革舉措，共同維護國際金融市場穩(wěn)定”。2016年中國擔(dān)任主席國以來，重啟了國際金融架構(gòu)工作組，本次峰會核準(zhǔn)了《二十國集團邁向更穩(wěn)定、更有韌性的國際金融架構(gòu)的議程》，強調(diào)了國際機構(gòu)對金融風(fēng)險防范和管理的重要性。承諾積極迎接國際貨幣基金組織2010年份額和治理改革的落實，并致力于在2017年年會前完成第15次份額總檢查，包括形成新的份額公式。支持世界銀行按照達成一致的路線圖、時間表及原則實施股份審議，目標(biāo)是逐漸實現(xiàn)平等投票權(quán)。增加新興市場國家的代表性、投票權(quán)和發(fā)言權(quán)。擴大特別提款權(quán)（SDR）使用以完善現(xiàn)行國際貨幣體系，對人民幣被納入特別提款權(quán)貨幣籃子表示歡迎。完善和構(gòu)建國際金融安全網(wǎng)，完善主權(quán)債重組機制和改進對資本流動的監(jiān)測與管理等。中國還首次把綠色金融議題引入G20議程，創(chuàng)建了綠色金融研究小組。這都表明本屆杭州G20峰會在國際金融改革領(lǐng)域取得了重要進展。

2016年是落實2030發(fā)展目標(biāo)的重要開局之年，2016年杭州G20峰會的重點推進領(lǐng)域之一即推動包容、聯(lián)動式發(fā)展，力求落實2030可持續(xù)發(fā)展議程，為未來15年的全球發(fā)展制定了明確的時間表和路線圖。這是杭州G20峰會第一次將發(fā)展問題置于全球宏觀政策框架的突出位置，也是第一次圍繞落實《2030可持續(xù)發(fā)展議程》制定行動計劃，展現(xiàn)了G20協(xié)調(diào)和引領(lǐng)世界經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力，對鞏固G20在全球經(jīng)濟治理中的核心地位意義重大。杭州G20峰會公告還承諾通過支持非洲和最不發(fā)達國家工業(yè)化、提高能源可及性、發(fā)展普惠金融、鼓勵青年創(chuàng)業(yè)等方式，減少全球發(fā)展不平等和不平衡，使各國人民共享世界經(jīng)濟增長成果。

作為世界第二大經(jīng)濟體、新興經(jīng)濟的領(lǐng)頭羊，中國倡導(dǎo)并力求形成關(guān)于發(fā)展的國際規(guī)范準(zhǔn)則，體現(xiàn)了發(fā)展中國家在全球治理制度中的訴求和主張，體現(xiàn)了主席國中國作為最大發(fā)展中國家的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，彰顯了中國對世界經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。