■文/解然 范紋嘉 石峰

破解鄰避效應(yīng)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

■文/解然 范紋嘉 石峰

近年來(lái)PX、垃圾焚燒等環(huán)境敏感項(xiàng)目，在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中因“鄰避效應(yīng)”遭遇問(wèn)題，引起了社會(huì)強(qiáng)烈反響和廣泛關(guān)注。隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展以及公眾環(huán)保意識(shí)的不斷提升，當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入鄰避事件的集中爆發(fā)期?！班彵苄?yīng)”最早起源于西方國(guó)家，美國(guó)、加拿大、日本、歐盟國(guó)家等在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，也都曾遭遇因垃圾填埋場(chǎng)、污水處理廠、重化工業(yè)園區(qū)立地選址困難造成的“鄰避問(wèn)題”，部分也引發(fā)了嚴(yán)重的公共危機(jī)事件。研究發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)破解鄰避難題具有重要的借鑒意義。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家破解鄰避效應(yīng)的有關(guān)案例

（一）美國(guó)威斯康星州戴恩郡垃圾填埋場(chǎng)項(xiàng)目

1992年，威斯康星州戴恩郡及其周圍郡縣因垃圾處理能力不足，亟需新的垃圾填埋場(chǎng)。在該郡經(jīng)營(yíng)垃圾填埋場(chǎng)的布朗寧費(fèi)里斯實(shí)業(yè)公司（Browning-Ferris Industries， BFI）提議擴(kuò)建企業(yè)旗下的麥迪遜普雷里填埋場(chǎng)并同時(shí)接收城市垃圾。

當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)心這一提議將帶來(lái)交通擁堵、臭氣等問(wèn)題。附近戴恩郡地區(qū)機(jī)場(chǎng)則擔(dān)心垃圾填埋場(chǎng)會(huì)吸引更多鳥(niǎo)類，威脅飛機(jī)的正常起降。而最強(qiáng)烈的反對(duì)聲來(lái)自總部距離計(jì)劃擴(kuò)建區(qū)僅有4700英尺（約1.4km）的美國(guó)家庭保險(xiǎn)公司，該公司因此起訴了BFI公司，并在威斯康星州議會(huì)大廈組織了抗議活動(dòng)。

為此，威斯康星州自然資源部發(fā)布了一份詳細(xì)的環(huán)境影響報(bào)告，說(shuō)明擴(kuò)建是安全的。但居民們表示，自然資源部的報(bào)告沒(méi)有考慮擴(kuò)建后的垃圾填埋場(chǎng)對(duì)周圍社區(qū)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響。美國(guó)家庭保險(xiǎn)公司也認(rèn)為報(bào)告忽視了擴(kuò)建填埋場(chǎng)所造成污染的嚴(yán)重性。最終自然資源部屈從于公眾壓力，于當(dāng)年6月發(fā)布了新的評(píng)估報(bào)告，承認(rèn)擴(kuò)建垃圾填埋場(chǎng)會(huì)對(duì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)帶來(lái)潛在影響，應(yīng)引起重視。

鑒于計(jì)劃面臨停滯，BFI公司請(qǐng)求威斯康星州出臺(tái)新的垃圾填埋場(chǎng)選址法規(guī)。為此，當(dāng)?shù)亟⒘恕暗胤轿瘑T會(huì)”，由受影響地區(qū)的各利益相關(guān)方出任代表，并成為開(kāi)發(fā)商唯一的協(xié)商伙伴。地方委員會(huì)的成立有效防止了開(kāi)發(fā)商逃避協(xié)商的可能性，強(qiáng)制雙方進(jìn)行交流溝通。此外，城市垃圾選址委員會(huì)負(fù)責(zé)安排公共聽(tīng)證會(huì)，并作為公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)雙方談判進(jìn)行監(jiān)督。若監(jiān)管人員認(rèn)為其中一方不合作，則可對(duì)其進(jìn)行約束仲裁或其他相關(guān)處理。

當(dāng)年10月，BFI公司和美國(guó)家庭保險(xiǎn)公司雙雙做出讓步，推動(dòng)協(xié)商產(chǎn)生了積極成果。1993年2月，協(xié)議最終確定。BFI公司將擴(kuò)建其垃圾填埋場(chǎng)，但同時(shí)承諾：僅接收多余的工業(yè)垃圾，不接收可能吸引鳥(niǎo)類進(jìn)而對(duì)當(dāng)?shù)貦C(jī)場(chǎng)造成危害的城市垃圾；限制填埋場(chǎng)的高度及每日卡車來(lái)回運(yùn)輸次數(shù)；對(duì)周圍區(qū)域進(jìn)行綠化；建立利益相關(guān)方社區(qū)協(xié)商小組，由來(lái)自BFI公司、美國(guó)家庭保險(xiǎn)公司以及其他鄰近團(tuán)體組成；監(jiān)管未來(lái)與該垃圾填埋場(chǎng)擴(kuò)建的相關(guān)活動(dòng)。協(xié)議通過(guò)建立特定機(jī)制，在滿足區(qū)域垃圾處理需求的同時(shí)，化解了附近居民和團(tuán)體的擔(dān)憂。

（二）加拿大亞伯達(dá)天鵝山有害垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目

1.項(xiàng)目背景

加拿大亞伯達(dá)天鵝山位于埃德蒙頓西北大約200km處，于1984年被選為有害垃圾處理處置設(shè)施設(shè)置地點(diǎn)，自1987年開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，是20世紀(jì)80年代北美地區(qū)唯一的有害垃圾設(shè)施放置地。

2.選址過(guò)程

有害垃圾處理設(shè)施的選址最初被亞伯達(dá)省交由私營(yíng)部門處理，但私營(yíng)部門提議的兩個(gè)地點(diǎn)很快因當(dāng)?shù)氐膹?qiáng)烈反對(duì)被否決。在意識(shí)到這一方式很難成功后，省政府暫停了選址工作，建立了有害垃圾管理委員會(huì)。委員會(huì)確立了涉及三方的選址過(guò)程，私營(yíng)部門主要承擔(dān)規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)設(shè)施的職能，省政府負(fù)責(zé)設(shè)立選址標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布信息以及參與項(xiàng)目。這在當(dāng)時(shí)是一項(xiàng)極具創(chuàng)新性的方法，而其關(guān)鍵在于強(qiáng)調(diào)自愿性：只有自愿參與選址的地區(qū)才會(huì)被考慮。在整個(gè)選址過(guò)程中，交流溝通程序被置于重要位置。各方嚴(yán)格參照已訂立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選址，保證了全過(guò)程的公開(kāi)、公正、透明。

在選址的初期階段，全省舉辦了120余次信息發(fā)布會(huì)，為有興趣參與選址的地區(qū)提供了更多的信息。全省中有52個(gè)轄區(qū)主動(dòng)要求參與選址分析。隨后，14個(gè)地區(qū)陸續(xù)表達(dá)了對(duì)參與選址的興趣，其中9個(gè)地區(qū)因技術(shù)原因或公眾強(qiáng)烈反對(duì)而退出選址。其余5個(gè)地區(qū)在1982年針對(duì)設(shè)立有害垃圾處理設(shè)施舉行了公民投票，都獲得了壓倒性的通過(guò)。1984年，位于埃德蒙頓西北200公里處、人口僅2400人、運(yùn)輸條件良好的天鵝山地區(qū)獲得79%的支持率，被選為垃圾處理設(shè)施設(shè)建設(shè)地點(diǎn)。

3.原因分析

有分析認(rèn)為，天鵝山居民對(duì)垃圾處理設(shè)施的接受或許得益于各地區(qū)對(duì)該設(shè)施的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。落選的賴?yán)?zhèn)的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者就曾對(duì)該鎮(zhèn)未能當(dāng)選表現(xiàn)出失望。此外，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)者的有力支持對(duì)于建立公眾信任和獲得基層支持也至關(guān)重要。正是他們指出了設(shè)施建設(shè)將給當(dāng)?shù)貛?lái)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景，強(qiáng)調(diào)該行動(dòng)的自愿性質(zhì)、建立垃圾處理設(shè)施的必要性以及不安全的垃圾處理方式的危害。在推動(dòng)參選的過(guò)程中，市長(zhǎng)和議會(huì)成員積極鼓勵(lì)市民參加定期舉行的信息介紹會(huì)，有效幫助民眾打消了顧慮。

全面的補(bǔ)償方案在選址協(xié)商中也起到了關(guān)鍵作用。3400-3800萬(wàn)美元的設(shè)施建設(shè)投資和55個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)貥O具吸引力。此外，政府還特別撥款12.8萬(wàn)美元，用于負(fù)擔(dān)城鎮(zhèn)會(huì)議、專家咨詢、工程監(jiān)測(cè)、購(gòu)買車輛接送市民親臨現(xiàn)場(chǎng)、協(xié)助開(kāi)發(fā)高爾夫球場(chǎng)以及種植樹(shù)木等各項(xiàng)費(fèi)用。同時(shí)，補(bǔ)償方案還將為所有垃圾處理廠員工提供額外的醫(yī)療健康服務(wù)。

天鵝山管理中心成立后，天鵝山鎮(zhèn)經(jīng)歷了一段相對(duì)繁榮的發(fā)展時(shí)期。該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益使該鎮(zhèn)得以投資380萬(wàn)美元升級(jí)供水系統(tǒng)、開(kāi)設(shè)現(xiàn)代醫(yī)院、建設(shè)現(xiàn)代化的辦公大樓和工業(yè)園區(qū)，拉動(dòng)了當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)，緩解了石油和天然氣產(chǎn)業(yè)衰退引起的經(jīng)濟(jì)下滑。此外，天鵝山地區(qū)的垃圾處理設(shè)施還吸引了大量的技術(shù)人員參觀，為當(dāng)?shù)嘏嘤诵碌慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

（三）德國(guó)斯圖加特21鐵路工程項(xiàng)目

1.項(xiàng)目背景

斯圖加特21項(xiàng)目是德國(guó)有史以來(lái)工程最為浩大、投資預(yù)算最為龐大的鐵路工程項(xiàng)目之一。工程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是將位于德國(guó)巴登-符騰堡州的斯圖加特火車終點(diǎn)站改建為可以連接歐洲高速鐵路網(wǎng)的地下貫穿式火車站。工程預(yù)計(jì)為期15年，預(yù)算高達(dá)60億歐元，預(yù)計(jì)建成后可提高車站運(yùn)力，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力。該項(xiàng)目為PPP（公私合營(yíng)伙伴計(jì)劃）項(xiàng)目，參與方包括德國(guó)鐵路公司、聯(lián)邦政府、巴登 符騰堡州政府、斯圖加特市政府、斯圖加特大區(qū)聯(lián)合會(huì)。但改造工程啟動(dòng)后卻遭到了當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈反對(duì)。

2.公眾反對(duì)

起初，斯圖加特21項(xiàng)目因過(guò)于抽象復(fù)雜，并未成為公眾廣泛討論的議題。促使反對(duì)聲浪逐步發(fā)酵升級(jí)的關(guān)鍵，是部分民間團(tuán)體和環(huán)保組織的持續(xù)鼓動(dòng)宣傳。在該項(xiàng)目第一份項(xiàng)目框架協(xié)議簽署前，反對(duì)者就出版了長(zhǎng)篇幅的研究報(bào)告質(zhì)疑項(xiàng)目的合理性。反對(duì)者抗議項(xiàng)目的主要理由如下：（1）項(xiàng)目的成本和經(jīng)濟(jì)可行性。項(xiàng)目花費(fèi)巨大，并且在后續(xù)建造過(guò)程中成本將不斷增加，而項(xiàng)目的重要出資方之一德國(guó)鐵路公司卻削減了之前的投入承諾。同時(shí)，該項(xiàng)目還將擠占其他更需更新的交通設(shè)施的建設(shè)經(jīng)費(fèi)。（2）交通系統(tǒng)效益與影響。反對(duì)者認(rèn)為項(xiàng)目可達(dá)收益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于預(yù)期收益。項(xiàng)目所聲稱的收益可通過(guò)對(duì)現(xiàn)有設(shè)施的進(jìn)行小規(guī)模的升級(jí)改造實(shí)現(xiàn)。（3）環(huán)境成本和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目將對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境造成破壞，包括：占用大量公共空間和城市綠地，特別是對(duì)始建于18世紀(jì)的宮廷花園及其鏈接的U形綠化地帶造成破壞；給地下水帶來(lái)壓力；造成空氣污染，阻礙市中心空氣流通，導(dǎo)致斯圖加特盆地夏季氣溫進(jìn)一步上升。（4）歷史保護(hù)和城市發(fā)展。項(xiàng)目計(jì)劃拆除的舊車站是斯圖加特市重要的歷史建筑和城市地標(biāo)。國(guó)際建筑專家指責(zé)拆除舊車站將是“對(duì)建筑史的無(wú)情背棄”，是將經(jīng)濟(jì)利益置于環(huán)境和社會(huì)責(zé)任之上。

除上述原因外，民眾更對(duì)項(xiàng)目的決策過(guò)程和公眾參與提出批評(píng)。反對(duì)者抗議整個(gè)項(xiàng)目的決策過(guò)程僅為了達(dá)到程序合法的最低要求，僅在重大決策作出后才開(kāi)放公眾參與程序，違背了民主的原則。反對(duì)者認(rèn)為，導(dǎo)致公眾參與不足的部分原因在于德國(guó)規(guī)劃法律自身的缺陷，法律僅規(guī)定“受影響的利益相關(guān)方”可參與決策程序，卻并未鼓勵(lì)更廣泛的公眾討論。此外，反對(duì)者還批評(píng)德國(guó)鐵路公司始終以企業(yè)身份躲在事件背后，而事實(shí)上其雖然在法律上已經(jīng)私有化，但完全由聯(lián)邦政府所有，最終其投資和損失都要由聯(lián)邦政府買單。

3.事件升級(jí)

隨著項(xiàng)目久拖不決，越來(lái)越多細(xì)節(jié)和事實(shí)浮出水面，吸引了越來(lái)越多公眾的關(guān)注，同時(shí)也給反對(duì)者留出了組織化的充分時(shí)間。在與政府對(duì)抗的數(shù)年時(shí)間中，反對(duì)者逐漸組成了由區(qū)域環(huán)保團(tuán)體為主的“轉(zhuǎn)變斯圖加特”和以公民團(tuán)體為主的“住在斯圖加特”兩個(gè)組織并不斷發(fā)聲，聯(lián)合其他環(huán)保團(tuán)體提出替代性計(jì)劃，征集反對(duì)者簽名，組織研討會(huì)和社區(qū)活動(dòng)，利用大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)工具炒熱事件。

從2009年開(kāi)始，當(dāng)?shù)厥忻衩恐芤欢ㄆ诘剿箞D加特火車總站附近的廣場(chǎng)集會(huì)示威。與此同時(shí)，越來(lái)越多的公眾人物、民間團(tuán)體參加到反對(duì)陣營(yíng)中，新的反對(duì)團(tuán)體不斷涌現(xiàn)。部分退休職工和具有社會(huì)地位的中年群體也向?qū)W生和左翼激進(jìn)勢(shì)力立場(chǎng)傾斜，抗議政府在整個(gè)事件中的傲慢姿態(tài)。2010年7月26日，斯圖加特火車站原址聚集了5萬(wàn)示威群眾，致使警方以非法闖入為名逮捕了其中的50名示威者。到2010年9月30日，示威群眾和警方發(fā)生激烈沖突，400多人不同程度受傷。第二天，斯圖加特市舉行了近10萬(wàn)名市民參加的示威游行，規(guī)模之大前所未有。

4.政府應(yīng)對(duì)

政府起初表態(tài)將不會(huì)因抗議行動(dòng)改變立場(chǎng)。但在2010年9月近10萬(wàn)名市民參加示威活動(dòng)后，政府暫停了舊車站的拆除工作，并通過(guò)德國(guó)極具聲望的政治家海納·蓋斯勒在電視上與民眾開(kāi)展公開(kāi)的調(diào)解對(duì)話。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)9天的協(xié)調(diào)會(huì)議，調(diào)解行動(dòng)主席蓋勒斯發(fā)布聲明稱：該項(xiàng)目在程序上是合法的，且鑒于現(xiàn)有進(jìn)度建設(shè)活動(dòng)已無(wú)法終止，反對(duì)者提出的公投訴求根據(jù)法律規(guī)定難以滿足。然而他也表示“未來(lái)政府將無(wú)法再以推動(dòng)斯圖加特21的方式推動(dòng)其他項(xiàng)目，除考慮技術(shù)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)利益外，還必須考慮項(xiàng)目對(duì)民眾的影響”。蓋斯勒同時(shí)宣布，將對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行壓力測(cè)試，用電腦模擬建成后的新車站能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。

反對(duì)陣營(yíng)內(nèi)部對(duì)這一結(jié)果持不同態(tài)度。參與協(xié)商的反對(duì)者表示這一結(jié)果是一次“重大勝利”，反對(duì)者在協(xié)商過(guò)程中充分表達(dá)了自己的立場(chǎng)。另一些反對(duì)者則認(rèn)為，協(xié)商始終未把公開(kāi)討論項(xiàng)目的未來(lái)進(jìn)展作為核心問(wèn)題。但自此之后，參與定期示威的反對(duì)者人數(shù)減少，建設(shè)活動(dòng)重新恢復(fù)。

然而此事在2011年春季重新走入公眾視野。2011年福島核事故后，綠黨以反核電的姿態(tài)，在德國(guó)地方的州議會(huì)選舉數(shù)次獲勝。在2011年的巴登－符騰堡州議會(huì)選舉中，綠黨成為第二大黨，并聯(lián)合州議會(huì)第三大黨社民黨成功推舉了德國(guó)歷史上首任綠黨州長(zhǎng)。2011年4月20日，兩黨宣布同意于2011年秋天就斯圖加特21項(xiàng)目舉行公投，且州政府不會(huì)在此前承諾的基礎(chǔ)上追加對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入。

5.最終結(jié)果

2011年7月，壓力測(cè)試結(jié)果公布，證明德國(guó)鐵路公司之前宣稱的至少增加車站運(yùn)力30%在經(jīng)濟(jì)上可行。盡管聯(lián)合政府發(fā)言人對(duì)這一結(jié)果提出質(zhì)疑，公眾卻似乎表示認(rèn)可。測(cè)試結(jié)果公布后的一項(xiàng)民調(diào)顯示，相比之前34%的項(xiàng)目支持率，現(xiàn)有43%的受訪者支持這一項(xiàng)目，表明公眾意見(jiàn)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。而在11月27日的公投中這一轉(zhuǎn)變則更為明顯，贊成改建火車站的公民占58.8%，反對(duì)者占41.2%。隨后，斯圖加特21項(xiàng)目反對(duì)聯(lián)盟組織宣布承認(rèn)并接受失敗。聯(lián)合政府表示將以“批判性和建設(shè)性的”態(tài)度監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)展。

（四）日本城市垃圾焚燒廠建設(shè)項(xiàng)目

焚燒是日本處理生活垃圾的主要方式。日本目前約80%的生活垃圾被焚燒，其余主要被回收利用，還有小部分被填埋處理。在世界的很多地方，出于安全考慮，焚燒廠的建設(shè)常常遭遇反對(duì)。與其他國(guó)家不同的是，日本許多焚燒廠卻建在市中心，且鄰近居民區(qū)及學(xué)校等公共設(shè)施。

表1　東京部分垃圾焚燒廠與學(xué)校等公共設(shè)施的臨近程度

上世紀(jì)七八十年代，焚燒廠在日本也曾遭遇過(guò)強(qiáng)烈的反對(duì)。為徹底扭轉(zhuǎn)日本民眾對(duì)垃圾焚燒廠的排斥，日本政府采取了如下措施：

一是堅(jiān)持轄區(qū)垃圾“自己處理”原則，明確責(zé)任。

為解決焚燒廠建設(shè)的鄰避問(wèn)題，東京都知事曾提出各區(qū)建設(shè)焚燒廠處理各區(qū)垃圾，此后日本公眾漸漸形成了“每個(gè)市應(yīng)當(dāng)自行處理或至少在自己的轄區(qū)內(nèi)處理垃圾”的原則。這一原則有助于讓各地公眾及其政府明確自身責(zé)任，促進(jìn)垃圾處置場(chǎng)地的選擇更加公平合理。

二是制定高于國(guó)標(biāo)的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，確保環(huán)境無(wú)害。

1997年，大阪市豐能町的一家焚燒廠附近測(cè)出了有記錄以來(lái)最高濃度的二噁英，該事件促使政府制訂新的法律規(guī)范二噁英排放。之后大多數(shù)焚燒廠裝備了布袋除塵器，保證了垃圾焚燒廠的基本安全。日本《廢棄物管理法》特別規(guī)定了垃圾焚燒廠應(yīng)達(dá)到的所有技術(shù)條件，如燃燒溫度、建筑結(jié)構(gòu)等。法律還要求焚燒廠檢測(cè)二噁英以及廢氣、廢水中其他有害物質(zhì)的濃度。許多焚燒廠會(huì)自愿選擇在國(guó)家規(guī)定的基礎(chǔ)上更頻繁地監(jiān)測(cè)污染物排放，并自愿設(shè)定比國(guó)家更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并且監(jiān)測(cè)更多的污染物。如日本舞洲垃圾焚燒廠達(dá)到的二噁英排放標(biāo)準(zhǔn)為僅為日本國(guó)標(biāo)的千分之一。

三是開(kāi)展長(zhǎng)期的科普和環(huán)保宣傳，注重與社區(qū)建立和諧關(guān)系。日本政府、學(xué)校及社會(huì)各界十分注重面向社區(qū)的垃圾焚燒科普和環(huán)保宣傳。為消除民眾對(duì)垃圾焚燒廠的恐懼，許多焚燒廠還通過(guò)組織參觀等各種形式使民眾了解相關(guān)科學(xué)知識(shí)以及焚燒廠的運(yùn)作情況。此外，焚燒廠除自身功能外，還被打造為附近居民休閑的場(chǎng)所。許多焚燒廠對(duì)焚燒爐余熱產(chǎn)生的高溫水進(jìn)行循環(huán)利用，提供給臨近的溫水游泳池、健身房，降低附近居民的使用成本。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家破解鄰避效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）全面公開(kāi)信息，堅(jiān)持程序透明

及時(shí)、持續(xù)的信息公開(kāi)和程序透明是建立政府與民眾間信任的關(guān)鍵，也是破解鄰避問(wèn)題的基本原則。在日本的城市垃圾焚燒廠建設(shè)的許多案例中，正是全面的信息公開(kāi)使得民眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目真正放心。日本大多數(shù)關(guān)于焚燒廠的基本信息，如排放數(shù)據(jù)、成本、設(shè)施維護(hù)，甚至決策過(guò)程都向公眾公開(kāi)。在信息和程序透明基礎(chǔ)上的公眾參與能夠?yàn)楦鞣教峁┝艘粋€(gè)直接表達(dá)訴求的平臺(tái)，使民意能夠在規(guī)范合法的框架下予以疏導(dǎo)。

（二）采取競(jìng)爭(zhēng)性選址方式，消解政府決策壓力

競(jìng)爭(zhēng)性選址是破解鄰避問(wèn)題的有效方式之一。建立公平的競(jìng)爭(zhēng)性選址程序，能夠有效將過(guò)去的“決策-宣布-辯護(hù)-訴訟”形式轉(zhuǎn)變?yōu)椤白稍?決策-宣布-咨詢-改善”過(guò)程。發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)實(shí)踐表明，成功的競(jìng)爭(zhēng)性選址程序一般遵循如下原則：

◆程序明確，各參與方保證全程遵守；

◆各參選區(qū)的當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)從一開(kāi)始就參與其中，并享有全程參與決策的權(quán)利；

◆允許有異議的社區(qū)和團(tuán)體的參與；

◆由市民組成監(jiān)督委員會(huì)對(duì)選址程序進(jìn)行監(jiān)督；

◆選址程序應(yīng)當(dāng)是開(kāi)放式的，而非短期、一次性的，保證參與各方以理智的心態(tài)進(jìn)行持續(xù)性的溝通；

◆給予參選社區(qū)相應(yīng)的資金支持，用以雇用獨(dú)立的專業(yè)顧問(wèn)來(lái)開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)估，以減輕民眾對(duì)“隱藏”事實(shí)的擔(dān)心；

◆選址程序要充分考慮各個(gè)社區(qū)的特性，包括其人口情況、歷史、地質(zhì)情況和自然環(huán)境。設(shè)施的類型和規(guī)模等也應(yīng)予以考慮。

（三）明確經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，提高民眾支持率

項(xiàng)目自身所帶來(lái)的利益是促使人們接受設(shè)施的根本原因。因此，提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，讓居民直觀感受項(xiàng)目上馬對(duì)自己的好處，對(duì)居民的態(tài)度轉(zhuǎn)變有重要影響。鄰避設(shè)施的補(bǔ)償形式除現(xiàn)金撥款外，還可包括：以增加社區(qū)的醫(yī)療、住房、教育等社會(huì)福利；為當(dāng)?shù)卦黾泳蜆I(yè)，相關(guān)設(shè)施直接雇傭地方居民；出臺(tái)財(cái)產(chǎn)稅和土地稅等稅收優(yōu)惠、減免電費(fèi)；對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，如在配套設(shè)立公園、圖書館、運(yùn)動(dòng)中心等，供附近民眾免費(fèi)或打折使用等。

（四）運(yùn)用好新媒體工具，做好正向輿論引導(dǎo)

大眾傳媒在鄰避事件中往往扮演重要的作用。在自媒體時(shí)代，信息傳播的主體更加多元，流動(dòng)更加迅速，范圍更不可控。保證公開(kāi)、公正的媒體報(bào)道，避免媒體采取偏見(jiàn)立場(chǎng)、歪曲事實(shí)、危言聳聽(tīng)，才能防止事件被惡意炒作。在處理鄰避問(wèn)題過(guò)程中，政府必須抓住輿論引導(dǎo)的主動(dòng)權(quán)，在保證信息及時(shí)公開(kāi)的同時(shí)，運(yùn)用好新媒體等“互聯(lián)網(wǎng)+”的新型溝通模式，請(qǐng)有影響力的專家學(xué)者和公眾人物在大眾傳媒上發(fā)布意見(jiàn)，讓當(dāng)?shù)孛癖娡ㄟ^(guò)權(quán)威發(fā)布對(duì)項(xiàng)目形成客觀公正的認(rèn)識(shí)。

International experience of solving NIMBY Syndrome

作者單位：中國(guó)-東盟（上海合作組織）環(huán)境保護(hù)合作中心