袁 芳，胡 松，王輝文，謝頌華

(1.江西省水土保持科學(xué)研究院,江西 南昌 330029； 2.江西省土壤侵蝕與防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,江西 南昌 330029)

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江西省農(nóng)戶參與式生態(tài)清潔小流域綜合管理探析

袁 芳1,2，胡 松1,2，王輝文1,2，謝頌華1,2

(1.江西省水土保持科學(xué)研究院,江西 南昌 330029； 2.江西省土壤侵蝕與防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,江西 南昌 330029)

水土保持；農(nóng)戶參與式治理;生態(tài)清潔小流域;小流域管理;江西

農(nóng)戶參與式治理是生態(tài)清潔小流域建設(shè)發(fā)展的一個(gè)必然階段。針對(duì)農(nóng)戶參與生態(tài)清潔小流域管理的現(xiàn)狀和存在的問題，提出了江西省農(nóng)戶參與式治理流程，并從完善農(nóng)戶參與制度和創(chuàng)新農(nóng)戶參與式管理模式兩個(gè)方面探索了生態(tài)清潔小流域的綜合管理，可為生態(tài)清潔小流域建設(shè)提供借鑒和參考。

生態(tài)清潔小流域建設(shè)是傳統(tǒng)小流域綜合治理的新發(fā)展，也是水土保持生態(tài)建設(shè)今后發(fā)展的重要方向。隨著“生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、生態(tài)保護(hù)”三道防線的提出，生態(tài)清潔小流域建設(shè)技術(shù)體系日趨完善。相比傳統(tǒng)的小流域治理，生態(tài)清潔小流域建設(shè)除了運(yùn)用水保措施防治水土流失，還要協(xié)調(diào)好流域內(nèi)人和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，讓小流域土地的使用者——農(nóng)戶，共同營(yíng)造美麗的家園。

目前，生態(tài)清潔小流域建設(shè)在江西還處于探索階段，在長(zhǎng)期“自上而下”管理模式影響下，大多數(shù)地方還延用著傳統(tǒng)小流域管理模式，忽略了農(nóng)戶與生態(tài)的關(guān)系，農(nóng)戶利益未得到根本重視，導(dǎo)致部分生態(tài)清潔措施不能發(fā)揮其應(yīng)有的效果。農(nóng)戶參與式治理是一種鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶全程參與的治理模式，它根據(jù)農(nóng)戶的真實(shí)意愿和主觀能動(dòng)性，讓其充分了解項(xiàng)目的意義和預(yù)期效益，按其所需來(lái)制訂治理規(guī)劃并實(shí)現(xiàn)資源的合理利用，從而變“被動(dòng)治理”為“自覺治理”，以期達(dá)到增強(qiáng)農(nóng)民獲得感的目的。

1 農(nóng)戶參與制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

(1)民眾基礎(chǔ)。生態(tài)清潔小流域建設(shè)工程一般實(shí)行項(xiàng)目計(jì)劃管理。目前，大多數(shù)情況下的農(nóng)戶參與是在政府倡導(dǎo)下進(jìn)行的，屬于“自上而下”的形式，政府起決定作用，實(shí)施內(nèi)容對(duì)于農(nóng)戶而言，相關(guān)性和自主性不大，沒有給予農(nóng)戶表達(dá)實(shí)際需求的機(jī)會(huì)。

(2)法律基礎(chǔ)。水土保持法第十三條指出：“編制------------------

水土保持規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)征求專家和公眾的意見”。在項(xiàng)目的其余階段，公眾能否參與、如何參與等都沒有明確規(guī)定。

(3)組織基礎(chǔ)。目前，水土保持工程建設(shè)投資以政府為主，其他社會(huì)組織或個(gè)人投入較少，政府基本上包攬一切，非政府組織影響力小，作用不大。

(4)技術(shù)基礎(chǔ)。在“兩型社會(huì)”建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治及宣傳讓農(nóng)戶提高了環(huán)境保護(hù)意識(shí)，但了解生態(tài)建設(shè)相關(guān)技術(shù)的并不多，直接讓農(nóng)戶參與項(xiàng)目建設(shè)也不現(xiàn)實(shí)。

2 農(nóng)戶參與的現(xiàn)狀

由于流域治理的主導(dǎo)者是國(guó)家的相關(guān)部門，更多時(shí)候流域內(nèi)農(nóng)戶是被當(dāng)作受益者而被動(dòng)參與，致使治理規(guī)劃等決策過(guò)程缺乏利益相關(guān)者的參與，不能充分反映流域內(nèi)農(nóng)戶的利益。因此，當(dāng)流域治理與農(nóng)戶現(xiàn)實(shí)利益沖突時(shí)邊治理邊破壞的現(xiàn)象就會(huì)發(fā)生，或當(dāng)治理結(jié)束后，治理措施無(wú)人維護(hù)，導(dǎo)致流域不能健康持續(xù)發(fā)展[1]，相關(guān)措施無(wú)法長(zhǎng)期發(fā)揮效益，甚至實(shí)施過(guò)程中還會(huì)遇到阻力。主要原因有：一是大多數(shù)規(guī)劃以爭(zhēng)取項(xiàng)目資金為目的，在征求政府部門意見后進(jìn)行公示, 是否體現(xiàn)農(nóng)戶所需并沒有進(jìn)行深入分析與研究；二是盡管參與式管理形式多樣，如“大戶+農(nóng)戶” “合作社+農(nóng)戶” “公司+合作社+農(nóng)戶”等，但主要以“土地流轉(zhuǎn)+農(nóng)戶種植”的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，其雖然降低了農(nóng)戶的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)戶得到了比分散經(jīng)營(yíng)更多的實(shí)惠，但這其中政府主導(dǎo)、大戶利益往往決定了小流域項(xiàng)目的發(fā)展方向，普通農(nóng)戶仍是被動(dòng)參加，普通農(nóng)戶利益得不到滿足，參與的積極性不高；三是農(nóng)戶生態(tài)意識(shí)不夠，缺少主動(dòng)性，參與的廣泛性、持續(xù)性不強(qiáng)，規(guī)模也不大；四是缺乏生態(tài)補(bǔ)償，未能讓農(nóng)戶從“綠色銀行”中獲取更多的利益。

3 農(nóng)戶參與制度的缺陷

(1)保障農(nóng)戶參與的相關(guān)法律制度還不健全。農(nóng)戶的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等還未充分體現(xiàn)，缺乏常態(tài)的合理的程序性規(guī)定，更缺乏指導(dǎo)性和可操作性。

(2)農(nóng)戶參與項(xiàng)目管理力度不足。受農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和管理體系尚不健全、水土保持宣傳教育薄弱、農(nóng)戶的參與意識(shí)和參與能力不高等因素影響，在科學(xué)構(gòu)建職能組織、完善參與制度和人員配備等方面尚未形成完善的參與環(huán)境管理體系[2]。

(3)農(nóng)戶參與意見缺乏處理與采納反饋機(jī)制。農(nóng)戶雖然參與管理中，但缺乏通暢的渠道了解自己的意見是否被采納、是否被執(zhí)行到位。

(4)農(nóng)戶參與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施不足。農(nóng)戶，特別是貧困農(nóng)戶在項(xiàng)目中投入，若遇上不可預(yù)見的災(zāi)害時(shí)須承擔(dān)一定的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，而項(xiàng)目管理措施中一般沒有相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，保障力度不夠，致使農(nóng)戶參與只愿出力不愿出資的現(xiàn)象突出。

(5)農(nóng)戶參與組織體系不完善。完善的組織體系是有效開展農(nóng)戶參與管理的有力保障，但目前愿意參與項(xiàng)目的多為個(gè)人，未能形成廣泛的整體力量，加上農(nóng)戶對(duì)政府的依賴性過(guò)強(qiáng)，導(dǎo)致參與的程度和效果主要受行政主管部門的態(tài)度影響[2]。

(6)農(nóng)戶參與缺乏監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)戶參與涉及企業(yè)、政府及相關(guān)主體多方的權(quán)利和義務(wù)的履行，但履行的程度、質(zhì)量的好壞往往缺乏評(píng)估和監(jiān)督。

(7)農(nóng)戶參與缺乏完善的信息公開機(jī)制。目前公開的內(nèi)容較少，農(nóng)戶參與只能是有限的、淺層的。

(8)農(nóng)戶參與缺乏基于“全過(guò)程”的問責(zé)與激勵(lì)機(jī)制。

(9)農(nóng)戶參與缺乏生態(tài)補(bǔ)償制度。農(nóng)戶不能從生態(tài)建設(shè)中得到更多實(shí)惠，也就很難激勵(lì)其對(duì)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行投資，使生態(tài)環(huán)境資本增值。

4 農(nóng)戶參與式生態(tài)清潔小流域治理流程的擬定

根據(jù)江西省典型生態(tài)清潔小流域調(diào)研成果，參考各地參與式工程建設(shè)流程，我們擬定了江西省農(nóng)戶參與式生態(tài)清潔小流域建設(shè)流程：建立需求項(xiàng)目庫(kù)—前期準(zhǔn)備工作(縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)等有關(guān)部門征求意愿，相互溝通、外業(yè)勘察、治理地塊選取、生態(tài)補(bǔ)償調(diào)研、與村委會(huì)和農(nóng)戶溝通確認(rèn))—確定實(shí)施方案編制單位(招標(biāo)確定)—編制方案(村理事會(huì)、縣水利水保部門、設(shè)計(jì)單位共同編制)—項(xiàng)目申報(bào)和審批—行政主管部門下達(dá)年度計(jì)劃—成立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)—公示與培訓(xùn)—開展招標(biāo)工作—施工、監(jiān)理—監(jiān)督檢查與指導(dǎo)—補(bǔ)充完善—竣工驗(yàn)收—后期運(yùn)行與管護(hù)—項(xiàng)目后評(píng)估(見圖1)。

圖1 參與式生態(tài)清潔小流域建設(shè)流程

5 農(nóng)戶參與制度的建立

制度體系是否系統(tǒng)和完整，在一定程度上代表和決定了建設(shè)水平和生態(tài)治理能力的高低。完善的制度體系既包括“自上而下”與“自下而上”兩條路徑的結(jié)合，也包括提升內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力和強(qiáng)化外部約束力兩個(gè)維度的結(jié)合。

(1)出臺(tái)農(nóng)戶參與式生態(tài)清潔小流域管理辦法。不僅強(qiáng)調(diào)技術(shù)層面的“自下而上”與“自上而下”的結(jié)合，而且強(qiáng)調(diào)政策、法律等方面的支撐，管理辦法應(yīng)明確農(nóng)戶的參與范圍和參與方式，以切實(shí)保障農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、受到侵害后的救濟(jì)權(quán)等。

(2)實(shí)行按需投資制度。水土保持項(xiàng)目屬于公益類項(xiàng)目，基本為限額設(shè)計(jì)，易導(dǎo)致農(nóng)戶參與受限、實(shí)施效果達(dá)不到最佳等情況發(fā)生，建立按需投資制度后，可多方整合資金，分期實(shí)施，確保生態(tài)清潔小流域建設(shè)讓群眾滿意。

(3)建立項(xiàng)目理事會(huì)選舉制度。由農(nóng)戶選舉產(chǎn)生的項(xiàng)目理事會(huì)成員中，貧困戶、婦女等群體應(yīng)占有一定的比例。為保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，理事會(huì)成員中還應(yīng)該包括一定數(shù)量的村兩委領(lǐng)導(dǎo)。

(4)落實(shí)項(xiàng)目公告制度。通過(guò)多種形式保證項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的透明公開，包括農(nóng)戶意見反饋情況，并加大宣傳力度，使有關(guān)信息在村內(nèi)廣為人知。

(5)建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制。以行政村為單位, 由村民委員會(huì)召集農(nóng)戶代表, 選舉產(chǎn)生村級(jí)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)小組, 對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督, 并對(duì)項(xiàng)目農(nóng)戶滿意度進(jìn)行測(cè)評(píng)。具體包括: 督促理事會(huì)及時(shí)向村民張榜公布項(xiàng)目采購(gòu)、物資質(zhì)量、實(shí)施進(jìn)度及農(nóng)民投工投勞等相關(guān)信息；對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)及實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)評(píng)[3]；在工程結(jié)束后對(duì)項(xiàng)目的投入情況、活動(dòng)開展情況、產(chǎn)出情況等進(jìn)行效果和影響的評(píng)估，得出小流域治理的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益；了解農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目的滿意度；對(duì)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行相關(guān)監(jiān)測(cè)調(diào)查。

(6)建立激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施小組的農(nóng)戶實(shí)行工資補(bǔ)助制度，明確其權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。結(jié)合考核評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)估判斷履行責(zé)任和義務(wù)是否達(dá)標(biāo)或跑偏，從而啟動(dòng)及時(shí)糾正和預(yù)防的問責(zé)機(jī)制。對(duì)于參與熱情高、參與質(zhì)量好的農(nóng)戶額外給予一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，逐步營(yíng)造一種寬松和諧的參與環(huán)境。

(7)建立技術(shù)服務(wù)保障制度。完善的技術(shù)服務(wù)保障體系有利于農(nóng)戶盡快掌握生態(tài)建設(shè)實(shí)用技術(shù), 提高其自身的參與能力和發(fā)展能力。建立技術(shù)服務(wù)保障制度，包括聘請(qǐng)大中專院校和科研院所相關(guān)專家教授為技術(shù)人員進(jìn)行多形式的技術(shù)強(qiáng)化和知識(shí)更新培訓(xùn)；訂閱生態(tài)建設(shè)科技刊物；組織專家根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況編寫實(shí)用技術(shù)資料。

(8)建立后期管護(hù)資金管理制度。建立村民委員會(huì)與農(nóng)戶代表或組織共同管理資金運(yùn)行的機(jī)制。地方政府資金的協(xié)調(diào)工作主要讓村干部負(fù)責(zé)，農(nóng)戶代表和組織負(fù)責(zé)農(nóng)戶出資的協(xié)調(diào)工作,雙方共同對(duì)后期管護(hù)資金進(jìn)行管理，定期向農(nóng)戶公示后期管護(hù)資金賬目。

(9)探索農(nóng)戶參與的優(yōu)惠政策機(jī)制。誰(shuí)承包,誰(shuí)治理；誰(shuí)管護(hù),誰(shuí)受益。鼓勵(lì)以戶承包開展小流域治理，并逐步探索建立扶持、獎(jiǎng)勵(lì)政策。①實(shí)物扶持。根據(jù)參與式治理和管理的需要,對(duì)經(jīng)濟(jì)困難但參與治理積極性高的農(nóng)戶,給予實(shí)物資助,如種子、苗木和小型工具等。②借款扶持。對(duì)短期效益顯著且承包戶短期償債能力強(qiáng)的項(xiàng)目,釆用借款的形式進(jìn)行扶持。③獎(jiǎng)勵(lì)扶持。對(duì)作出較大貢獻(xiàn)的農(nóng)戶適當(dāng)給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。④貼息貸款扶持。對(duì)治理面積大、資金投入大的項(xiàng)目,則由國(guó)家貼息給承包戶貸款[4]。

(10)鼓勵(lì)非政府組織參與機(jī)制。進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，為民間組織發(fā)展提供廣闊空間，推動(dòng)其在數(shù)量和素質(zhì)上的發(fā)展，以期在明確職責(zé)、規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大其組織動(dòng)員力、影響力，進(jìn)而提高農(nóng)戶的生態(tài)參與意識(shí)和主體意識(shí)。同時(shí)探索建立對(duì)非政府組織穩(wěn)定的財(cái)政資助機(jī)制，建立以項(xiàng)目為導(dǎo)向的契約式管理模式，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)性、委托性、補(bǔ)貼性或購(gòu)買性的方式給予民間組織實(shí)質(zhì)性的支持。

(11)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。由市政府出臺(tái)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償辦法，協(xié)調(diào)縣政府、企業(yè)、個(gè)人等生態(tài)清潔受益者，對(duì)生態(tài)清潔小流域進(jìn)行資金或物質(zhì)補(bǔ)償。成立生態(tài)補(bǔ)償資金專戶，專項(xiàng)用于生態(tài)環(huán)境治理和改善，如生活污水處理、生活垃圾處理、面源污染處理、植被恢復(fù)、節(jié)能清潔措施等，以加大小流域治理投入力度。

6 農(nóng)戶參與式管理模式的創(chuàng)建

在大力推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作中，積極探索農(nóng)戶參與式管理模式，完善服務(wù)體系，與農(nóng)戶建立可行性好、可靠性強(qiáng)的合作發(fā)展機(jī)制，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效好、企業(yè)效益大、合作社發(fā)展快、農(nóng)戶利益多的目標(biāo)。

(1)“政府-企業(yè)-專業(yè)合作社-農(nóng)戶”管理模式。以國(guó)家投資為導(dǎo)向，引導(dǎo)地方和群眾投入治理，使有限的資金發(fā)揮更好的效益。政府：強(qiáng)化對(duì)參與式治理的主導(dǎo)和監(jiān)管，借鑒、推廣各地的先進(jìn)理念和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)。企業(yè)：運(yùn)用市場(chǎng)化手段籌集資金，開發(fā)新技術(shù)。專業(yè)合作社和農(nóng)戶：建立完善規(guī)范的合作社，可顯著增強(qiáng)農(nóng)戶的責(zé)任意識(shí)，便于他們從前期參與—實(shí)施參與—監(jiān)管參與—維護(hù)參與全程為小流域綜合治理可持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮作用。

(2)“政府-大戶-專業(yè)協(xié)會(huì)-農(nóng)戶”管理模式。政府職能同上，主要是發(fā)揮“引領(lǐng)功能”，把農(nóng)戶動(dòng)員起來(lái)，締結(jié)具有預(yù)期盈利能力的經(jīng)濟(jì)合作組織，實(shí)現(xiàn)人民政府為人民和農(nóng)戶增收的雙重目標(biāo)。專業(yè)協(xié)會(huì)可以提高農(nóng)戶的組織化程度，通過(guò)技術(shù)交流和相互監(jiān)督，建立參與式保障體系，建立和農(nóng)戶之間的信任，助推農(nóng)村生態(tài)科技示范。

(3)“政府-專業(yè)合作社-銀行-農(nóng)戶”管理模式。在政府的正確引導(dǎo)下，合作社以農(nóng)戶入股分紅及與銀行合作的運(yùn)營(yíng)模式開展工作，可幫助種植大戶、困難戶通過(guò)貸款解決資金不足問題，并組織農(nóng)戶統(tǒng)一種植、統(tǒng)一銷售，更可為農(nóng)戶提供各方面的技術(shù)信息，降低各種風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在治理資金使用管理上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和誘導(dǎo)機(jī)制，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以物代補(bǔ)等形式進(jìn)行有償扶持，確保定期收回投資，使治理基金滾動(dòng)使用。

(4)“政府-公司-合作社-基地-農(nóng)戶”管理模式。在政府的正確引導(dǎo)下，大力支持生態(tài)建設(shè)大戶、致富能手發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社；政府通過(guò)引入科研院所聯(lián)合開展科技示范和技術(shù)推廣等，讓農(nóng)戶掌握先進(jìn)技術(shù)，形成“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的共同體，共同走向致富之路。

[1] 史亮濤，金杰，江功武，等.金沙江干熱河谷區(qū)農(nóng)戶參與式小流域綜合管理探析——以元謀小新村流域?yàn)槔齕J].西南農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2008(6)：1630-1633.

[2] 陳梅，錢新，張龍江.公眾參與環(huán)境管理的模式創(chuàng)新及試點(diǎn)探討[J].環(huán)境污染與防治，2012(12)：80-83.

[3] 蘇鋒,何丙輝,王僑,等.參與式水土保持生態(tài)建設(shè)模式探討——以重慶市合川區(qū)水土保持世界銀行貸款/歐盟贈(zèng)款項(xiàng)目為例[J].中國(guó)水土保持,2011(1):17-19.

[4] 康燁.農(nóng)戶滿意度對(duì)參與式小流域治理的影響評(píng)估[D].北京：北京林業(yè)大學(xué),2015.

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157

A

1000-0941(2016)10-0046-04

江西省水利政策研究課題(2014-010)；江西省水利廳重大科技項(xiàng)目(KT201310、KT201418)；江西省科技廳一般項(xiàng)目(20132BBF60074)

袁芳(1982—)，女，江西南昌市人，工程師，碩士，從事水土保持規(guī)劃方面的研究工作；通信作者謝頌華(1978—)，男，江西贛縣人，教授級(jí)高級(jí)工程師，博士，從事水土保持研究工作。

2016-05-06