梁曉暉

根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署研究，在2009年之前的60年里，至少40%的國家間沖突都與自然資源關(guān)系密切。這最終使得“沖突礦物”在過去五年以來成為礦業(yè)、電子、信息技術(shù)等企業(yè)在社會責任領(lǐng)域里的必修課。

“沖突礦物”是一個普遍性的國際規(guī)范嗎？

1990年代以來，在非洲的安哥拉、塞拉利昂、民主剛果、利比里亞以及科特迪瓦（象牙海岸）等盛產(chǎn)鉆石的國家先后發(fā)生了叛亂團體與政府之間的激烈內(nèi)戰(zhàn)，而鉆石開采和貿(mào)易則是這些叛亂團體主要的經(jīng)濟來源。因此，聯(lián)合國安理會于1998年6月先后通過了1173和1176號決議，禁止各國進口來自安哥拉但未經(jīng)安哥拉政府原產(chǎn)地認證制度管控的鉆石。這是具有普遍性國際法律拘束力的文件中首次將礦物資源的貿(mào)易與解決內(nèi)戰(zhàn)沖突聯(lián)系起來。2000年12月1日，聯(lián)大通過了著名的55/56號決議——“鉆石在助長沖突方面所起的作用”，“吁請所有國家……打破沖突鉆石的貿(mào)易與向反叛運動供應(yīng)武器、燃料或其它違禁物資之間的聯(lián)系”。

此后十幾年來，其它礦產(chǎn)和資源與內(nèi)戰(zhàn)等沖突之間的關(guān)聯(lián)也在聯(lián)合國安理會和大會得到了討論，但是聯(lián)合國至今不僅并未使用諸如“沖突錫”、“沖突銅礦”等指向具體的概念，也沒有一般性地提出“沖突礦物”或者“沖突資源”的概念。同一時期，使用“沖突資源”，尤其是“沖突礦物”概念在學(xué)者、媒體和非政府組織中已經(jīng)蔚然成風。這似乎說明，“沖突鉆石”雖然是“沖突礦物”以及“沖突資源”等概念的肇端，但在具有普遍性宣示效力或拘束效力的國際規(guī)范術(shù)語表中，它卻是一個例外。

這種例外的產(chǎn)生最重要的原因是在“沖突鉆石”概念之下，聯(lián)合國促使政府、企業(yè)等各利益相關(guān)方成功地建立了一套管控以非法鉆石貿(mào)易支持沖突中的叛亂方的制度——“金伯利進程”（Kimberly Process）。由于鉆石產(chǎn)量相對稀少，產(chǎn)地集中，貿(mào)易渠道固化且利益格局簡單，金伯利進程在極短的時間內(nèi)就取得了很好的效果。相比之下，對于產(chǎn)量巨大，產(chǎn)地分散，貿(mào)易渠道廣泛且利益關(guān)系極為復(fù)雜的銅、錫甚至黃金等其他礦產(chǎn)而言，建立諸如金伯利進程這樣的國際管控體制幾乎是不可能的。為此，聯(lián)合國的思路是：給這些礦產(chǎn)貼上駭人的“沖突礦物”標簽而難有作為，并不一定有利于解決沖突本身。與之相對，美國2010年通過的多德·弗蘭克（Dodd Frank）法案1502條款以及歐盟擬議中的相關(guān)立法就試圖為更為廣泛的各類礦產(chǎn)建立原產(chǎn)地追蹤和供應(yīng)鏈盡責管理制度，因而這些法案沿用了“沖突鉆石”的思路，使用“沖突礦物”指代受規(guī)范的礦產(chǎn)對象。但是，這也只能說明，“沖突礦物”或“沖突資源”概念目前頂多只是一個國內(nèi)法或區(qū)域法律上的概念，而并非具有普遍性的國際規(guī)范術(shù)語，即便“沖突礦物”這一國內(nèi)法律概念在國際上得以援引，任何對其的擴大化運用其實也都違背了國內(nèi)立法初衷。2016年初，國際特赦組織發(fā)表《“不惜賣命的真相”：全球鈷礦貿(mào)易的“策動力”來自剛果民主共和國境內(nèi)的人權(quán)侵犯》，充分披露了全球鈷資源供應(yīng)鏈上存在的人權(quán)挑戰(zhàn)，包括剛果民主共和國手工采礦業(yè)環(huán)節(jié)使用童工的不良實踐。在現(xiàn)實場景中，這種惡劣實踐雖然發(fā)生于剛果（金），但其實與“沖突”并無干系。然而這一報告發(fā)布后，很多評論卻自覺地給鈷礦產(chǎn)貼上了“沖突礦物”的標簽。

這種不幸的趨勢說明，必須留意“沖突礦物”這一國內(nèi)法律概念和國內(nèi)政治議程最終泛化為一場針對所有礦物和資源的缺乏國際規(guī)范支持的破壞性的國際運動。這意味著，當“沖突礦物”尚未真正成為國際議程上的事項時，我國各個利益相關(guān)方，尤其是政府部門就需要更加嚴肅地考慮所采取的措施的政策導(dǎo)向和國際戰(zhàn)略影響。

“沖突礦物”立法建立了科學(xué)有效的機制嗎？

美國和歐盟的“沖突礦物”立法不僅已經(jīng)對各國企業(yè)產(chǎn)生了直接影響，而且長期來看，也會對其他國家，包括我國的相關(guān)法規(guī)、政策產(chǎn)生影響。因此，歐美“沖突礦物”立法的科學(xué)性和有效性就極為重要。

歐美“沖突礦物”立法的首要挑戰(zhàn)在于其對“沖突”和“礦物”的界定。就“沖突”而言，1502條款嚴格將其限制于“剛果民主共和國東部極端程度的暴力”，就“礦物”而言，則劃定為鎢、錫、鉭和黃金（3TG）及其衍生礦物。很多事實可以支持反問：為什么不是其他地區(qū)？為什么不是其他礦物？并且1502條款對“沖突礦物”的定義還包括一個重要的補充規(guī)定，即“由國務(wù)卿決定的任何其它礦物或其衍生物”——至今美國國務(wù)卿并未在此名單上加上任何其他礦物。這說明美國立法中的“沖突”和“礦物”更多是政治決策的產(chǎn)物，而不單純是一種基于客觀情勢要求的判斷。擬議中的歐盟立法雖然與國際經(jīng)合組織一樣以“受沖突影響和高風險區(qū)域”界定“沖突”，但其對“礦物”則仍然明確劃定為鎢、錫、鉭和黃金（及其衍生物），這二者的交集基本上仍然瞄準了剛果等中非“大湖區(qū)”國家。在國內(nèi)法層面，無論是列舉式的清單抑或描述式的界定，都會使“沖突礦物”立法由于主觀的政治化而服務(wù)并服從于該國國際關(guān)系議程。

歐美“沖突礦物”立法的更嚴重挑戰(zhàn)在于其所設(shè)定的執(zhí)行機制。

1502條款的基本機制要求是：如果產(chǎn)品中使用的礦物來自剛果或其鄰國，企業(yè)需要向美國證券交易委員會提交報告以說明其就礦物源頭及產(chǎn)銷鏈所采取的盡責審查措施，以及沒有達到“未牽涉剛果的沖突”要求的產(chǎn)品的說明。但是美國業(yè)界對這種機制背后的方法論及其具體舉措都提出了法律挑戰(zhàn)。此外，這種妖魔標簽還帶來另一個不幸：礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上很多企業(yè)干脆斷絕了在整個“沖突”地區(qū)的礦產(chǎn)采購和貿(mào)易，以至于很多企業(yè)“驕傲地”宣稱其所用礦產(chǎn)均不是采購自這些國家。這種對1502條款無奈的曲解必然傷害這些地區(qū)的發(fā)展和人民生計。這使得美國證券交易委員會在2014年4月不得不修訂具體的披露規(guī)則：最突出的是不再要求企業(yè)將其產(chǎn)品標簽為“未牽涉剛果的沖突”或“不確定是否牽涉剛果的沖突”等等，而是將披露的重點聚焦于所用礦物的冶煉廠、原產(chǎn)國以及企業(yè)為確定礦物原產(chǎn)地而做出的努力之上。

就歐盟而言，時至今日，歐盟三個機關(guān)仍未就“沖突礦物”立法的實施機制達成一致，主要的爭議一方面在于是否需要建立強制性的礦產(chǎn)來源的盡責機制，一方面在于相關(guān)執(zhí)行機制是僅適用于礦產(chǎn)進口商（“守門員規(guī)則”），還是應(yīng)同時適用于進口商和（使用礦產(chǎn)的）制造商（“全球隊規(guī)則”）。endprint

因此，即便歐美立法界定下的“沖突礦物”是一個真命題，歐美都還沒有設(shè)計出能夠科學(xué)、有效回應(yīng)該命題中主要關(guān)切的解決方案。與此同時，業(yè)界卻需要為此承擔巨大的成本投入。根據(jù)國際電子工業(yè)聯(lián)接協(xié)會（IPC）2011年對其會員企業(yè)開展的調(diào)研，為了滿足1502條款規(guī)定，每個IPC會員企業(yè)在第一年所須負擔的供應(yīng)鏈盡責核查的中位數(shù)投入超過了6.5萬美元，而企業(yè)在追蹤軟件、額外人員、培訓(xùn)、法律服務(wù)以及第三方審核等方面投入的中位數(shù)總成本則高達17萬美元。

中國政府與企業(yè)如何應(yīng)對“沖突礦物”挑戰(zhàn)？

在政策層面上，我國政府應(yīng)首先謹慎使用“沖突礦物”的概念，防止“沖突礦物”標簽在“沖突”和“礦物”兩個層面上的泛化運用。其次，在“沖突礦物”成為真正的國際議程之前，政府部門應(yīng)謹慎介入該議題，克制在此議題上采取官方層面的激進行動，包括避免通過國內(nèi)立法或制定標準等措施使之成為國內(nèi)政策和國際關(guān)系事項——尤其當中國此類立法或標準最可能的“范本”，即歐美相關(guān)立法正處于質(zhì)疑或發(fā)展之中時。而且這種立法或行政介入必然會為我國企業(yè)帶來巨大的成本負擔。當下，一個更為穩(wěn)妥而有效的路徑是由相關(guān)行業(yè)組織在充分研究和交流和的基礎(chǔ)上制定指導(dǎo)性文件和管理工具。最后，中國政府應(yīng)積極與其它國家和相關(guān)方在國際公共治理平臺上（如聯(lián)合國等）探討解決自然資源惡化沖突問題的普遍性方案或針對個案的方案，以防止這一議題的持續(xù)政治化。

對于中國企業(yè)而言，在由于運營布局或業(yè)務(wù)關(guān)系而成為諸如1502條款等法律的規(guī)范對象或其上下游商業(yè)伙伴的情況下，則仍然需要合規(guī)守法地根據(jù)這些法律或者合同要求進行披露和報告。同時，中國企業(yè)也應(yīng)該深入研究和學(xué)習(xí)這些立法中所包含的管理方法，包括供應(yīng)鏈盡責機制等，據(jù)此了解相關(guān)礦物及其他原材料和產(chǎn)品的來源。雖然單個企業(yè)的能力可能無法解決沖突本身，但企業(yè)也確實至少可以通過供應(yīng)鏈盡責管理使自己（以及上下游合作伙伴）所采購的礦物原材料不是來自于資助沖突的礦區(qū)。最后，必須強調(diào)指出的是，企業(yè)不應(yīng)出于規(guī)避“沖突礦物”立法的目的而斷絕在所謂“沖突地區(qū)”的開發(fā)和貿(mào)易業(yè)務(wù)，因為這不僅無助于問題的解決，而且會加劇當?shù)氐呢毨Ш蜎_突。在充分而細致的供應(yīng)鏈盡責管理的保障之下，企業(yè)應(yīng)積極在相關(guān)地區(qū)從事礦產(chǎn)投資和貿(mào)易。惟其如此，才能既避免各國相關(guān)立法所帶來的疊加式的經(jīng)營風險，也避免有意無意中為制造了巨大人道災(zāi)難的沖突火上澆油。

編輯|羅曙輝 huhui.luo@wtoguide.netendprint