李 娟，陳 寶，郭寶科，胡迎祝

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政策學視域下我國大學體育政策現(xiàn)狀與問題的研究

李 娟，陳 寶，郭寶科，胡迎祝

運用文獻資料調(diào)研、邏輯分析等方法，從中國大學體育政策制定、實施、效果、社會關注4個方面分析了中國大學體育政策現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)中國大學體育政策主體內(nèi)部制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)督方面存在制約，以及政策外部指導思想、政策研究、地方配套政策、社會環(huán)境方面存在局限，限制了中國大學體育政策的發(fā)展，通過政策學視域的研究，試圖提出相關對策。

政策學；大學體育政策；學校體育；現(xiàn)狀

近年來，中國青少年學生體質(zhì)呈現(xiàn)“持續(xù)下滑”趨勢，大學生體質(zhì)下降尤為突出，為此國家下發(fā)了《關于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》《關于開展全國億萬學生陽光體育運動的通知》《全民健身條例》《大學生體質(zhì)健康標準》[1]等一系列的大學體育政策，旨在增強學生體質(zhì)，增進健康。但是這一系列政策的頒布并沒有起到理想的效果，2015年公布的《2014年國民體質(zhì)監(jiān)測公報》結果顯示，中小學學生體質(zhì)略有改善，但大學生體質(zhì)仍然未見好轉(zhuǎn)，視力不良檢出率仍在上漲，低齡化趨勢繼續(xù)呈現(xiàn)，不同年齡段學生肥胖率愈見突出[2]。為什么會導致如此不堪的局面呢？這不得不引起我們的反思，追究其成因，必須從政策本身入手，分析政策的合理與否，聯(lián)系政策學本身的特性，從政策學視域下研究中國大學體育政策的現(xiàn)狀與問題，有利于走出現(xiàn)階段中國大學體育政策的盲區(qū)，為中國大學體育政策的發(fā)展提供新的思路和方向。

政策學通常也被稱為“政策科學”是指探尋用各學科知識、各種方法，綜合地來探究政策系統(tǒng)，以期尋求與政策相關的各種因素，促進政策的有效發(fā)展，提高政策質(zhì)量的學科[3]。這門學科起源于美國，改革開放以后才逐漸引入中國。中國體育政策學從政策學中才剛剛“萌生”出來，處于初步探索時期，沒有形成系統(tǒng)的理論體系，對于體育政策實踐的指導還不成熟。從政策學視角研究中國大學體育政策有利于規(guī)范中國大學體育政策的制定與執(zhí)行，推進中國大學體育政策的科學化水平。

1 政策學視域下中國的大學體育政策現(xiàn)狀

1.1 政策制定的科學化進程不斷提升

隨著中國社會經(jīng)濟、政治、文化的不斷發(fā)展，體育事業(yè)的發(fā)展也逐步趨向“人本化”，當今社會體育政策的制定摒棄了以往自上而下的“硬式”“個人主觀主義”政策模式，而是面向社會大眾，以人為本，逐步走向科學化。2012年10月29日國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部53號文件，即“關于進一步加強學校體育工作若干意見的通知”，2013年5月16日教育部發(fā)出了《普通高等學校體育工作基本標準》[4]公開征求意見的公告等一系列政策文件，從實際出發(fā)，面向全體學生，對癥下藥，加快了中國大學體育政策的科學化進程。

1.2 政策實施的認知度提升

高等院校重視學校體育工作，積極倡導“增強體質(zhì)，健康第一”的教學指導思想；重視體育教師素質(zhì)培養(yǎng)、教學評估；設有專門的體育部、系、學院等，組織、宣傳有關體育方面的文化活動；一些重點院校給予體育部門領導任學校領導，管理、宣傳學校體育工作，規(guī)劃學校體育場地、器材設施、課外體育活動、醫(yī)療衛(wèi)生保障等[5]。為學生體育鍛煉提供了良好的物質(zhì)、人文環(huán)境，保障了大學生學校體育活動的有序開展。

1.3 政策執(zhí)行效果不佳

美國學者艾利森認為，政策的執(zhí)行占到政策目標的90%，而政策方案只占到了10%[6]。

相關研究表明，中國對上級部門制定的體育政策中，執(zhí)行欠缺，沒有執(zhí)行和沒有被完全執(zhí)行占到了79.6%[7]。研究調(diào)查顯示，中國近20年來，青少年學生身體素質(zhì)部分指標呈現(xiàn)持續(xù)下降趨向，從身體形態(tài)指標看，城市的超重與肥胖較為明顯，男生肥胖率占到了1/4，視力不良率，初中生達到58%、高中生達到76%、大學生達到83%。從生理機能指標看，學生的力量、耐力、速度、肺活量等指標均大幅度下降，診斷造成這一后果的癥結，根本問題就在于缺乏運動[8]。2015年最新發(fā)布的《2014年國民體質(zhì)監(jiān)測公報》結果顯示，大學生身體素質(zhì)繼續(xù)呈現(xiàn)下降趨勢，大學生體質(zhì)問題日益突出。

1.4 政策社會關注度較低

1.4.1 政策數(shù)量關注 通過查閱體育政策文件匯編、數(shù)據(jù)庫、體育年鑒、國家政府官網(wǎng)等資料，對新中國成立以來我國學校體育政策文本進行了整理，共獲我國學校體育政策內(nèi)容相關的法律、規(guī)定、條例、決定、規(guī)劃、綱要、通知、標準、辦法[9][10]等文本數(shù)量達294部，通過整理篩選共獲中國大學體育政策120部，占到了學校體育政策的41%。如圖1所示，顯而易見，中國大學體育政策數(shù)量關注度在學校體育中占著較大的比重。

圖1 中國學校體育政策分布圖

通過對大學體育政策主題的分類發(fā)現(xiàn)，中國大學體育政策主題主要包括：學校體育工作條例、關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定、大學生體質(zhì)健康標準、關于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見、全國億萬學生陽光體育運動、全民健身條例、改革與發(fā)展規(guī)劃綱要、全民健身計劃這8個方面。從這8個方面不難看出，中國學校體育政策主題過于籠統(tǒng)，專門性大學體育政策文本較少，政策文本主題多以“青少年”“全國學生”“學校體育”為主，政策的涵蓋面過大，目標不明確，不利于大學體育政策的有效實施。如圖2所示，大學體育政策文本中的多數(shù)政策范圍過大，屬于學校體育政策層面，通過篩選整理發(fā)現(xiàn)“專門性大學體育政策”僅有24部，占到了學校體育政策的8%。

圖2 大學體育政策示意圖

1.4.2 政策學術關注 中國關于學校體育政策領域的學術研究較多，而關于大學體育政策領域研究較少。通過在CNKI上的檢索篩選發(fā)現(xiàn)關于中國學校體育政策的學術研究共297篇（包含大學體育政策），關于大學體育政策共58篇，只占到了19.5%。并且發(fā)現(xiàn)中國關于大學體育政策的研究起步較晚，進入21世紀以后，關于中國大學體育政策的研究才逐漸步入軌道，至今，對大學體育政策的研究還不是很系統(tǒng)、很完善。

2 從政策學視角看中國大學體育政策存在的問題

2.1 政策自身內(nèi)部環(huán)境

2.1.1 政策的制定：智囊缺失，效率低下 （1）智囊體系不完善、不健全。任何成功的決策都離不開智囊系統(tǒng)的支持。智囊系統(tǒng)由公民的集思廣益和廣泛參與以及決策機構的支持和輔助所組成?，F(xiàn)階段，中國大學體育政策制定過程公民意識參與不強，尤其是大學群體缺乏廣泛參與，且參與途徑狹窄。（2）決策機構的支持和輔助也存在著大量的弊端，經(jīng)常受到多因素的干擾，缺乏自身的獨立性。（3）中國大學體育政策制定過程的程序化、復雜化、效率低等問題突出。這種現(xiàn)象是中國現(xiàn)階段的國情所決定的，由于中國的權力過分集中于中央政府，導致中國大學體育問題的出現(xiàn)到大學體育政策的形成，需要經(jīng)過“公文旅行”式的政策制定過程，效率低下，過程漫長。

2.1.2 政策的執(zhí)行：上有政策，下有對策 一個再正確的政策決策，再完美的決策方案，執(zhí)行力的落后，也會導致政策的失敗。執(zhí)行力是政府行政和政策執(zhí)行成功的關鍵。中國大學體育政策的執(zhí)行受到政策主體、政策執(zhí)行、政策實施對象以及政策環(huán)境等多方面因素的影響。根據(jù)2015年最新發(fā)布的《2014年國民體質(zhì)監(jiān)測公報》結果顯示，大學生身體素質(zhì)繼續(xù)呈現(xiàn)下降趨勢，這與中國有關大學生體質(zhì)的相關文件占大學體育政策41%，形成截然相反的“尷尬”局面。為什么會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象？除了政策本身等其它因素影響外，這與執(zhí)行者的執(zhí)行不到位、不執(zhí)行以及“上有政策，下有對策”執(zhí)行態(tài)度有著千絲萬縷的聯(lián)系。這種現(xiàn)象除了大學體育政策專項政策出現(xiàn)外，同時也在大學體育綜合政策方面也頻繁出現(xiàn)。例如：為了督促相關政策執(zhí)行，2014年6月教育部印發(fā)《高等學校體育工作基本標準》，2015年6月教育部組織實施了《高等學校體育工作基本標準》專項調(diào)研活動。諸如此類程序性文件的頒布，使中國大學體育政策單個主題程序性政策過多，而實效性政策較少，出現(xiàn)“雷聲大，雨點小”的現(xiàn)象。

2.1.3 政策的評估：缺乏獨立，效果甚微 政策評估是提高政策效果的關鍵，科學的評估應貫穿于政策的始終，即政策執(zhí)行前評估、執(zhí)行中評估和執(zhí)行后評估。目前，中國大學體育政策的評估系統(tǒng)主要由中國體育發(fā)展戰(zhàn)略研究會以及高校和一些科研機構所組成，缺乏獨立的大學體育政策評估組織，政策的評估系統(tǒng)存在著大量的問題。（1）大學體育政策的評估系統(tǒng)和評估機制不完善。由于中國大學政策研究起步較晚，缺乏完整的評估理論體系作為支撐，評估系統(tǒng)的建立仍處在“摸著石頭過河”的階段。目前，中國沒有建立科學的大學體育政策評估機制，存在著評估不系統(tǒng)、不完善，評估方法不健全，已有的評估機制過于表層化，難以量化，隨意性較大。（2）大學體育政策評估信息管理體制的不健全。準確的信息資源是高質(zhì)量的政策評價的基礎。對于大學體育政策的評估而言，最基礎的應該是掌握權威、客觀、全面、有效的政策相關信息和資料。但是，中國大學體育政策的評估缺乏對信息的管理，使政策的評估難以獲得精準的信息。（3）公民參與大學體育政策評估落實情況不佳。公民參與到大學體育政策的評估，對于大學體育政策的深入人心以及政策的不斷完善起著至關重要的作用，尤其是大學生的廣泛參與。但是，中國大學體育政策的評估公民參與評估的途徑較少，盡管相關部門一再強調(diào)，政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控要廣泛征求公眾意見，但落實到實際過程中卻很少，并沒有能得到切實的貫徹和落實。

2.1.4 政策的監(jiān)控：監(jiān)督不強，溝通不暢 政策監(jiān)控是為了實現(xiàn)政策目標，對政策過程實施評定和調(diào)控的基本活動。它影響著政策實施的整個過程，對政策起著至關重要的作用。政策監(jiān)控的運行是由政策監(jiān)督、政策控制、政策調(diào)整三個部分組成[11]。大學體育政策的監(jiān)控對于大學體育政策的制定、執(zhí)行、評估以及終結起著重要的作用，對大學體育政策的制定失誤、執(zhí)行不力、評價缺失等問題進行及時的反饋，從而可以對大學體育政策進行不斷的調(diào)整和修改。中國大學體育政策監(jiān)控機制還處于不斷的發(fā)展和完善的階段，無論在理論還是實踐方面都存在著眾多的不足。盡管我國政策的內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控部門已經(jīng)形成了一定的體系，但是，目前中國缺乏獨立的大學體育政策的監(jiān)控機構；大學體育政策的內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控缺乏協(xié)調(diào)，合力不強；內(nèi)部監(jiān)控各部門之間的信息溝通不暢等大學體育政策的監(jiān)控問題仍大量存在。

2.2 政策自身外部環(huán)境

2.2.1 指導思想：“健康第一，終身體育”浮于上層，落地有限 1950年毛澤東首次提出“健康第一”的思想[12]，1968年法國著名教育家保羅·朗格朗提出“終身體育”思想[13]之后，“健康第一，終身體育”的體育思想一直不斷的影響著中國體育的發(fā)展，尤其對中國學校體育的發(fā)展具有劃時代的意義，對于保持和提高學生的健康水平、促進學生全面發(fā)展和奠定終身體育基礎起著重要的作用。20世紀80年代以后，“健康第一，終身體育”思想逐漸得到學術界的廣泛認可[14]。

大學體育作為中國學校體育重要組成部分，大學體育政策保障中國大學體育的持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，始終貫徹著“健康第一，終身體育”的指導思想，但是，現(xiàn)階段中國大學體育的發(fā)展仍然采取政策的強制執(zhí)行，并且進行不斷的督促，同時將大學生的體育成績與學生的畢業(yè)直接掛鉤等措施來促進大學體育的發(fā)展，但是“健康第一，終身體育”的指導思想一直以來很難深入人心，最終導致學生離開學校就與體育脫離了關系，讓大學體育和體育政策的發(fā)展陷入了“怪圈子”。

2.2.2 政策研究：重視不足，滯后性明顯 目前，隨著中國大學體育政策的不斷頒布，政策內(nèi)容主題的不斷細化，在大學體育政策方面的研究也逐漸增多，但是大學體育政策的研究仍然存在著諸多的問題。

（1）從大學體育政策研究的數(shù)量和質(zhì)量上來說，通過相關數(shù)據(jù)分析可得：目前中國大學體育政策的研究數(shù)量占中國體育政策研究數(shù)量的8%，研究的質(zhì)量更是值得商榷。盡管大學體育相關政策的研究呈現(xiàn)逐年上升趨勢，但是相比較中國學校體育政策的研究上升趨勢相差甚遠，這也從從側面反映了中國對于大學體育政策的研究重要性的認識不足，重視程度欠缺。

（2）從大學體育政策研究的時效性來說，中國大學體育政策的研究存在嚴重的滯后性。新中國成立以來，中國學校體育不斷發(fā)展，大學體育政策也表現(xiàn)出諸多的特點。一方面，關于大學體育政策的研究起步較遲。另一方面，政策滯后于問題的產(chǎn)生，問題到“火燒眉毛”的程度才開始出臺政策，如等到大學生體質(zhì)逐年下降，并引起社會廣泛關注時，相關部門才加強在政策方面的研究，并出臺相關政策來挽救這些局面，政策出臺總是出現(xiàn)“亡羊補牢”的局勢。

（3）從大學體育政策研究內(nèi)容來說，政策研究領域關于過程的研究尚顯薄弱，現(xiàn)有的研究中僅涉及到與體育政策執(zhí)行有關的內(nèi)容，而在政策制定、政策評估及政策過程系統(tǒng)研究方面尚無資料可尋。缺乏對體育政策過程制度化體系及運行機制的研究。

2.2.3 地方性的配套政策缺乏（上下聯(lián)動，同級互動） 政策是一個龐大的體系，政策的有效實施需要各階層、各部門之間的銜接、互動。大學體育政策的制定是需要多部門的協(xié)調(diào)配合的結果，在中國大學體育政策的制定主要是教育部和國家體育總局，直接頒布大學體育相關政策，缺少了地方各級政策之間的銜接配合。致使中國的政策目標過大，不能直接適用于大學體育，限制了政策發(fā)展的廣度和深度。各級各階層之間的溝通配合至關重要，上級必須密切聯(lián)系下級，層層深入，環(huán)環(huán)相扣，同級之間必須相互交流，挖掘政策的潛力，讓體育政策更好地為大學生服務。

2.2.4 社會環(huán)境（物質(zhì)保障、精神追求） 社會環(huán)境是政策執(zhí)行最重要的因素之一。隨著人們社會生活水平的不斷提高，人們的物質(zhì)需求與精神追求也在不斷地提高。落后的物質(zhì)鍛煉環(huán)境已經(jīng)不能滿足大學生體育活動的精神需要。出于各方面的利益矛盾，中國關于體育的大部分的政策文件中，在資金方面總是“一定數(shù)額支出”“適當支出”“必要支出”，沒有明確的數(shù)額，較為籠統(tǒng)、寬泛，資金問題一直困擾著中國大學體育政策的有效實施。

3 結論與對策

3.1 結 論

中國大學體育政策正處于不斷演進、完善、發(fā)展的階段，政策的制定、執(zhí)行、評估等方面尚不成熟，政策在演進發(fā)展的過程中存在著諸多矛盾，具體表現(xiàn)在：政策制定的科學化不斷提高、政策實施認知度不斷提升、政策的執(zhí)行效果卻不盡人意、政策的社會關注度尚低。這些相互之間的矛盾不得不引起我們的深思，然而導致矛盾生成的原因不僅僅是政策內(nèi)部系統(tǒng)出現(xiàn)了故障，政策在這個不斷發(fā)展前進的社會環(huán)境影響下由于政策的發(fā)展與社會的發(fā)展不相協(xié)調(diào)而導致了矛盾的產(chǎn)生。政策內(nèi)部問題表現(xiàn)在：政策制定的智囊缺失，效率低下；政策的執(zhí)行中政策與對策的比例失衡；政策評估體系不完善、不權威；政策的監(jiān)控不強，溝通不暢。政策外部環(huán)境問題表現(xiàn)在：“健康第一，終身體育”的指導思想浮于上層，落地有限；政策研究的重視不足，滯后性明顯；地方性的配套政策缺乏；社會環(huán)境中人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)與精神需求。從政策學的角度分析中國大學體育政策現(xiàn)狀與存在問題，為大學體育政策的改革與演進提供了新的思路與要求。

3.2 對 策

為了改善和解決中國大學體育政策面臨的諸多問題，必須從問題的根源入手，抓住問題的主要方面，即內(nèi)部與外部環(huán)境。要解決政策內(nèi)部問題：首先，要調(diào)節(jié)好政策內(nèi)部系統(tǒng)環(huán)境，廣納賢才，集思廣益，豐富政策制定的智囊體系，提高政策質(zhì)量。其次，政策的執(zhí)行中盡量降低程序性政策的數(shù)量，提高政策的實效性，減少政策執(zhí)行過程中不必要的損失。再者，應該建立一套完善的體制機制評價體系，確定明確的身體評定指標，實現(xiàn)評價指標量性化。最后，要加強政策制定部門內(nèi)部監(jiān)控體系建設，嚴管各級政策的監(jiān)控、溝通，保障政策有效實施。針對政策外部問題：（1）國家要加大對體育的資金投入，切實做好“健康第一”指導思想的宣傳工作，把健康問題上升到社會層面，給予高度重視，提高社會大眾對于健康的思想認識。（2）政策的制定要與社會的發(fā)展相協(xié)調(diào)，政策制定部門要有思考問題的前瞻性，不要始終處于解決問題、彌補失誤的決策階段，在問題出現(xiàn)之前應該做好預防準備工作，防患于未然，提高工作效率。（3）相關部門要加強政策的配套實施，加大監(jiān)督力度，杜絕政策的執(zhí)行出現(xiàn)有頭無尾、有始無終現(xiàn)象。政策執(zhí)行部門提高政策認知度，提高自身責任意識，各司其職，嚴格執(zhí)行政策，提高政策的實施力度。（4）學校應加強對大學生進行體育指導思想教育，提高大學生對體育鍛煉重要意義的認識，立足于實際，豐富大學生的體育文化生活。只有調(diào)節(jié)好政策自身內(nèi)部環(huán)境和政策自身外部環(huán)境與快速發(fā)展的社會相協(xié)調(diào)，才能減少矛盾的產(chǎn)生，促進中國大學體育又好又快的發(fā)展。

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Research on the Current Situation and Problems of University Sports Policy in China from the Perspective of Policy Science

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By using the method of literature and logical analysis, from our country university sports policy making, implementation, effect, social attention four aspects analysis the current situation of university sports policy in China, the limitations of the found inside of the university sports policy in our country establishment, execution, evaluation, supervision constraints, and external policy guiding ideology, policy research, local supporting policy, social environment, limiting the development of the university sports policy in our country, through policy from the perspective of research, attempts to put forward relevant countermeasures.

Policy; University sports policy; School sports; State

1007―6891（2016）05―0001―04

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2016-03-24

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