摘 要：節(jié)能監(jiān)察是實現(xiàn)節(jié)約能源，發(fā)揮政府對節(jié)約能源監(jiān)管職能的重要舉措。文章立足節(jié)能監(jiān)察工作實際，總結(jié)了節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)面臨的現(xiàn)實困難和問題，提出了進一步加強節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)的對策建議。

關(guān)鍵詞：節(jié)能監(jiān)察；執(zhí)法；監(jiān)察能力建設(shè)

隨著我國能源資源形勢的日趨嚴(yán)峻，節(jié)約能源已作為基本國策擺在了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的突出位置。依法開展節(jié)能監(jiān)察，是加強節(jié)能監(jiān)督管理的重要手段，更是深入貫徹實施節(jié)能法律、法規(guī)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的重要保障。

1節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)的現(xiàn)狀

節(jié)能監(jiān)察是指節(jié)能監(jiān)督管理部門、依法授權(quán)或委托的機構(gòu)對能源生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位以及其他有關(guān)單位執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的情況進行監(jiān)督檢查，督促、幫助被監(jiān)察單位加強節(jié)能管理、提高能源利用效率，并對違法用能行為依法予以查處的活動。

1998年1月1日《節(jié)約能源法》實施，與之配套的地方節(jié)能法規(guī)和部門規(guī)章陸續(xù)出臺，我國節(jié)能管理工作逐步走向法制化軌道。1998年11月，上海市成立了我國第一個節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)——上海市節(jié)能監(jiān)察中心，全國節(jié)能領(lǐng)域開始有了專門的節(jié)能監(jiān)察隊伍。隨著節(jié)能執(zhí)法工作日益規(guī)范，全國32個省、自治區(qū)、直轄市已全部建立了節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃的通知》進一步明確要求“健全節(jié)能管理、監(jiān)察、服務(wù)‘三位一體節(jié)能管理體系，形成覆蓋全國的省、市、縣3級節(jié)能監(jiān)察體系”

2 節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法面臨的難點

隨著節(jié)能監(jiān)察不斷深入，全社會共同節(jié)能的良好氛圍逐漸形成。但執(zhí)法過程，也遇到不少困難。

2.1 節(jié)能監(jiān)察的相關(guān)法律法規(guī)不夠完善

截至目前，節(jié)能方面的法律僅有一部《節(jié)約能源法》，但并未提及節(jié)能監(jiān)察的概念，也沒有規(guī)定節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)的法律地位。由于國家法律沒有明確節(jié)能監(jiān)察事權(quán)歸屬和節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)職責(zé)，導(dǎo)致各地的節(jié)能監(jiān)察事權(quán)歸屬不一致。在實踐中，多數(shù)省級的節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)屬于經(jīng)信委，少數(shù)是在發(fā)改委，甚至在同一省內(nèi)各個地市都不一致。山東省17個設(shè)區(qū)的市節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)中，青島市節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)隸屬于青島市發(fā)改委，臨沂市節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)隸屬于臨沂市政府節(jié)能辦，其余市節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)隸屬于經(jīng)信委。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)的主管部門不一致，導(dǎo)致政令不通，影響監(jiān)察效率。

在我國的節(jié)能地方性法規(guī)中，約有23個節(jié)能地方性法規(guī)規(guī)定了節(jié)能監(jiān)察相關(guān)條款，其中6個對節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)進行了完全授權(quán)，能夠以自己名義在法定范圍內(nèi)開展監(jiān)督檢查并實施行政處罰；11個對節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)進行了不完全授權(quán)，僅有監(jiān)督檢查權(quán)，無法獨立行使節(jié)能行政處罰權(quán)；而其余12個省級機構(gòu)甚至不能以自己的名義開展監(jiān)督檢查。例如，《上海市節(jié)約能源條例》規(guī)定，“上海市節(jié)能監(jiān)察中心負(fù)責(zé)本市節(jié)能日常監(jiān)察工作，并依照本條例的授權(quán)和有關(guān)行政管理部門的委托，對違反節(jié)能管理法律、法規(guī)的行為實施行政處罰。”這樣就賦予了上海市節(jié)能監(jiān)察中心的節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法權(quán)和節(jié)能行政處罰權(quán)。而《安徽省節(jié)能監(jiān)察辦法》規(guī)定，“省及有條件的市、縣設(shè)立節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)受有關(guān)行政主管部門的委托，具體負(fù)責(zé)節(jié)能監(jiān)察工作?！笔芪械墓?jié)能監(jiān)察機構(gòu)不能以自己的名義實施節(jié)能監(jiān)察，不能獨立承擔(dān)執(zhí)法行為的法律后果。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)沒有行政處罰權(quán)，容易淡化依法監(jiān)察的意識，因其執(zhí)法行為不涉及對用能單位的處理，不會對用能單位造成實質(zhì)性影響，從而缺少監(jiān)督制約機制。而監(jiān)督檢查權(quán)與處罰權(quán)分離，使節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)違法用能行為并依法調(diào)查取證后，不能直接在本機構(gòu)內(nèi)部形成處理決定，只能將處理意見連同取得的證據(jù)提交給有處罰權(quán)的節(jié)能行政主管部門，造成節(jié)能監(jiān)察效率低下。

《節(jié)約能源法》是認(rèn)定節(jié)能違法行為、實施節(jié)能行政處罰的主要依據(jù)。但部分條款對違法用能行為規(guī)定的不夠具體，缺乏可操作性?！豆?jié)約能源法》規(guī)定“使用國家明令淘汰的用能設(shè)備或者生產(chǎn)工藝的，情節(jié)嚴(yán)重的，可以由管理節(jié)能工作的部門提出意見，報請本級人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限責(zé)令停業(yè)整頓或者關(guān)閉”但是對于如何界定“情節(jié)嚴(yán)重”，并沒有相關(guān)法律解釋。這種情況下，法律上的漏洞就成為搜尋的目標(biāo)，雙方努力尋求對自己有利的解釋，造成一些節(jié)能監(jiān)察事項難以進行，一些明顯的違法用能行為無法得到有效處理。

2.2 地方政府對節(jié)能監(jiān)察重視程度不夠

我國自“十一五”開始將節(jié)能目標(biāo)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標(biāo)之一，對各級政府節(jié)能目標(biāo)完成情況進行考核。但是地方政府仍將GDP增長放在首要位置。因此，如果有企業(yè)因為違反節(jié)能法律法規(guī)而需要受到行政處罰，甚至企業(yè)被關(guān)閉，這可能會對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展造成一定影響。而部分地方主管部門自認(rèn)為是企業(yè)的“娘家”、是為企業(yè)服務(wù)的，即便發(fā)現(xiàn)有違法用能行為，也多不予處罰。由于目前節(jié)能法律法規(guī)可操作性不夠，一些節(jié)能違法行為難以判定，許多節(jié)能監(jiān)察內(nèi)容和節(jié)能行政處罰也沒有可供借鑒的案例，于是在既沒有經(jīng)濟利益驅(qū)動，又可能產(chǎn)生被申請行政復(fù)議、提起行政訴訟等不利后果下，部分地方主管部門對節(jié)能行政處罰更容易產(chǎn)生畏首畏尾的態(tài)度，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)的工作不容易得到行政主管部門的有力支持。這也導(dǎo)致目前節(jié)能監(jiān)察不能迅速有力開展、不能通過大量實施處罰確立節(jié)能監(jiān)察權(quán)威。

2.3 節(jié)能監(jiān)察能力建設(shè)較薄弱

隨著節(jié)能工作難度加大，監(jiān)督管理工作任務(wù)日益繁重，需要節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)具備與實際工作任務(wù)相適應(yīng)的能力。但是目前各級節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)的能力建設(shè)水平還不能滿足節(jié)能監(jiān)察工作的需求。

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃的通知》明確要求“健全節(jié)能管理、監(jiān)察、服務(wù)‘三位一體節(jié)能管理體系，形成覆蓋全國的省、市、縣3級節(jié)能監(jiān)察體系”。而以安徽省為例，節(jié)能監(jiān)察隊伍建設(shè)投入嚴(yán)重不足，在機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費投入上相對薄弱，尚未形成3級節(jié)能監(jiān)察體系。省一級節(jié)能監(jiān)察隊伍建設(shè)相對完善，市、縣級節(jié)能監(jiān)察隊伍相對比較薄弱，且各市節(jié)能監(jiān)察隊伍之間差距較大。16個設(shè)區(qū)的市中，僅有合肥、淮南、淮北、滁州、宣城、銅陵、池州等7個地市建立了節(jié)能監(jiān)察中心，初步具備工作能力，其余9個地市尚無專門的節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)，縣級節(jié)能監(jiān)察隊伍更是幾乎沒有。這顯然無法順利完成節(jié)能監(jiān)察工作，導(dǎo)致了節(jié)能監(jiān)察工作不能落到實處?？傊?，節(jié)能監(jiān)察隊伍的建設(shè)與日益繁重的節(jié)能監(jiān)察任務(wù)不相適應(yīng)。

3 加強節(jié)能監(jiān)察建設(shè)的策略思考

3.1 完善節(jié)能監(jiān)察法律體系

清理規(guī)范統(tǒng)一現(xiàn)有節(jié)能法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，從國家層面加強節(jié)能立法，形成以《節(jié)約能源法》為核心的配套完善的節(jié)能法律法規(guī)體系，為節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)開展執(zhí)法提供堅強有力、可操作性強的法律依據(jù)。制定出臺國家《節(jié)能監(jiān)察辦法》，明確節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)的執(zhí)法地位和執(zhí)法職責(zé)，賦予節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)在工業(yè)、建筑、交通運輸和公共機構(gòu)領(lǐng)域的監(jiān)察權(quán)和處罰權(quán)。

3.2 健全節(jié)能監(jiān)察體制

將節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)從節(jié)能主管部門的管理中獨立出來，使節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)作為節(jié)能領(lǐng)域獨立行使執(zhí)法職能、并對執(zhí)法行為全面負(fù)責(zé)的專門執(zhí)法機構(gòu)。打破節(jié)能監(jiān)督檢查權(quán)分散局面，建立國家級節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)范現(xiàn)有節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)。

3.3 加強節(jié)能監(jiān)察能力建設(shè)

建立、健全市、縣級節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)，加大財政資金投入力度，配備相應(yīng)的執(zhí)法車輛和專用儀器設(shè)備，形成省、市、縣三級節(jié)能監(jiān)察體系。加大對節(jié)能監(jiān)察人員的培訓(xùn)力度，開展針對性節(jié)能技術(shù)、法律法規(guī)等學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高執(zhí)法水平。

作者簡介

楊光（1986-），男，漢族，安徽淮南人，本科，淮南市節(jié)能監(jiān)察中心助理工程師，研究方向：節(jié)能監(jiān)察監(jiān)測。