孫雪婷+張卓然

[摘 要]“學黨章黨規(guī)”是“兩學一做”學習教育開展的基礎(chǔ)之一。我們黨從建黨伊始就不斷制定、修改、完善黨內(nèi)法規(guī)，逐漸形成以黨章為首的比較完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。在當前實踐中，黨內(nèi)法規(guī)仍存在不協(xié)調(diào)，不夠“硬”，與國家法律還需進一步銜接等問題。黨的十八大以來，中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，取得顯著成果。在“兩學一做”學習教育中，教育引導黨員認真學習黨章黨規(guī)，做到四個“進一步”，有利于推動黨的作風不斷好轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞]“兩學一做”；黨章；黨規(guī)；黨內(nèi)法規(guī)體系

[中圖分類號] D261.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）11-0034-03

開展“兩學一做”學習教育，“基礎(chǔ)在學，關(guān)鍵在做”。“學黨章黨規(guī)，學系列講話”就是這次學習教育開展的基礎(chǔ)。其中，尊崇黨章、遵守黨規(guī)是學習教育的基本要求，其目的在于引導黨員自覺按照黨章要求和黨內(nèi)法規(guī)嚴格規(guī)范自身言行，進一步堅定理想信念，提高黨性覺悟，樹立崇高道德追求，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情。

（一）黨章、黨規(guī)的概念及發(fā)展歷程。中國共產(chǎn)黨的黨章是黨的總章程，是黨的根本大法，對推進黨的工作、加強黨的建設(shè)具有根本性的規(guī)范和指導作用，有“黨內(nèi)憲法”之稱。黨規(guī)有廣義和狹義兩個范疇，狹義的黨規(guī)特指具有“軟法”性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)；廣義的黨規(guī)除了包括黨內(nèi)法規(guī)外，還包括黨的規(guī)范性文件和黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例等?！皟蓪W一做”學習教育方案要求我們認真學習《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)，可見，這里要求學“黨規(guī)”就是指學狹義的“黨內(nèi)法規(guī)”，因此本文的探討僅限于這一范圍。我們黨目前對“黨內(nèi)法規(guī)”最新、最權(quán)威的定義來自于2013年5月中共中央公開發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。該條例總則第2條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！盵1]這就對黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、規(guī)范對象和表現(xiàn)形式等做了明確規(guī)定。

黨章、黨規(guī)都經(jīng)歷了一個從制定到不斷修改、發(fā)展、完善的過程。自中共二大制定通過黨的第一部黨章后，不同時期對黨章進行了不同程度的修改完善?，F(xiàn)行黨章是1982年9月黨的十二大通過的，并在2012年黨的十八大上進行了最新修訂。1921年7月，黨的一大制定通過《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，這是黨的歷史上第一部黨內(nèi)法規(guī)。1938年10月，毛澤東在黨的六屆六中全會上所做的政治報告中指出，“須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動”[2]，首次提出了黨內(nèi)法規(guī)的概念。在這次會議上，劉少奇做了《黨規(guī)黨法的報告》，這是黨的領(lǐng)導人第一次使用“黨規(guī)黨法”的名稱。此后，“黨內(nèi)法規(guī)”概念經(jīng)歷了從約定俗成的習慣性用語向規(guī)范用語的轉(zhuǎn)變。直至1990年，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，在黨的歷史上首次以正式文件的形式對“黨內(nèi)法規(guī)”進行了科學界定。此后，黨在正式文件中都沿用“黨內(nèi)法規(guī)”的提法。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系的劃分。一是縱向維度。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)有“黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”7種類別。根據(jù)它們效力的不同，我們可以將黨內(nèi)法規(guī)劃分為4個層次。第一，黨章。黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸，是黨的根本大法。第二，準則。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為做出基本規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中的效力僅次于黨章。目前，我們黨只有2部準則，分別是1980年2月通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》和2015年10月頒布的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》。第三，條例。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作做出全面規(guī)定。條例在黨內(nèi)法規(guī)體系中的效力低于準則。目前我們黨共制定了25部條例，其中最新一部是2016年7月起施行的《中國共產(chǎn)黨問責條例》。第四，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。其對黨的某一方面重要工作或者事項做出具體規(guī)定。這四類黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容最具體，數(shù)量最多，但效力相對較低。另外，黨內(nèi)法規(guī)按照制定主體的不同，其效力也有高低之分。具體來說，黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為中央黨內(nèi)法規(guī)，黨章、準則、條例只能由中共中央進行制定修改，它們的效力高于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。而省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)亦不得同中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。二是橫向維度。從橫向來看，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)體系基本涵蓋了黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域，我們可以將黨內(nèi)法規(guī)分為如下幾類：第一，綜合性黨內(nèi)法規(guī)，主要指《中國共產(chǎn)黨章程》。黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀律等做出根本規(guī)定，是涵蓋有關(guān)黨所有問題的根本性法規(guī)。第二，基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)，主要指黨的領(lǐng)導和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)。它們的內(nèi)容圍繞更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，加強和改善黨的領(lǐng)導，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，如關(guān)于地方黨委工作方面的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》，關(guān)于黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等。第三，黨的自身建設(shè)各領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)。包括：黨的思想、組織、作風、反腐倡廉、民主集中制建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)存在的不足。一是黨內(nèi)法規(guī)體系不協(xié)調(diào)。黨內(nèi)雖然形成了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系，但是由于黨內(nèi)法規(guī)制定時間有先后，世情、國情、黨情的深刻變化導致黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致日益突出。表現(xiàn)在有的黨內(nèi)法規(guī)同黨章和黨的理論、路線、方針、政策不一致的情況，有的存在滯后于實踐的發(fā)展和形勢任務(wù)的需要，有的相互之間交叉重復甚至沖突。二是黨內(nèi)法規(guī)自身不夠“硬”。長期以來，我們習慣上不把黨內(nèi)法規(guī)視為真正意義上的法律，而將其稱為“軟法”，這固然是因為黨內(nèi)法規(guī)不能等同于國家法律，但也從側(cè)面反映出黨內(nèi)法規(guī)的約束力相對較弱。不可否認的是，許多黨內(nèi)法規(guī)過于抽象，原則性規(guī)定多，配套落實措施不足，導致操作性不強，容易被鉆空子、打“擦邊球”。長此以往，造成管黨治黨“失之于寬、失之于松、失之于軟”的問題，這與黨內(nèi)法規(guī)自身不“硬”有很大關(guān)系。三是黨內(nèi)法規(guī)制定還需完善。比如，理想化的問題，即法規(guī)制定過程中調(diào)研不夠，制定者希望通過一項法規(guī)一勞永逸地解決問題，結(jié)果往往事與愿違；模式化的問題，有些法規(guī)的制定過程中，制定機關(guān)缺乏問題導向，為制定而制定，解決不了實際問題；碎片化問題，有些法規(guī)太專注于細節(jié)，過于就事論事，缺乏系統(tǒng)性，結(jié)果反而是幾十份文件管不好一件事；還有部門化的問題，突出表現(xiàn)在中央各部門以及省一級黨委制定黨內(nèi)法規(guī)時大局意識不強，計較部門和地區(qū)利益，忽略整體利益，嚴重制約了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和有效性。四是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律還需進一步銜接。在實踐中，一方面可以發(fā)現(xiàn)不少黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在內(nèi)容上有交叉重復，存在“紀”、“法”不分的現(xiàn)象。另一方面，由于一些領(lǐng)導干部缺乏法律意識和法律概念，隨隨便便就“拍腦袋”決策，主導出臺一些與法律法規(guī)相矛盾的條款，嚴重影響了法律的權(quán)威，讓黨員在法律面前有彈性。

（二）黨的十八大以來完善黨內(nèi)法規(guī)的實踐。一是推進全面從嚴治黨，確保黨內(nèi)法規(guī)落到實處?？v觀十八大以來從嚴治黨的戰(zhàn)略部署，黨中央從作風建設(shè)入手，狠抓黨員干部作風問題?！鞍隧椧?guī)定”出臺以后，黨員干部調(diào)查研究多了，形式主義少了，回家吃飯多了，在外應(yīng)酬少了，工作作風、生活作風大有改觀，贏得群眾廣泛贊譽。在作風建設(shè)收到明顯成效的同時，黨中央大力加強反腐倡廉建設(shè)，以“零容忍”的態(tài)度堅決打擊腐敗行為，通過嚴格查辦腐敗案件，逐步形成反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢。除了黨的作風和廉政紀律，黨的政治紀律、組織紀律、群眾紀律等方面的法規(guī)制度也得到了嚴格落實。二是高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，加強制度頂層設(shè)計。第一，清理黨內(nèi)法規(guī)。黨中央部署開展了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查并清理。通過清理，摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題，為黨內(nèi)法規(guī)制度的進一步完善奠定了堅實基礎(chǔ)。第二，科學規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。2013年5月，黨中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的進一步科學化、規(guī)范化提供了制度依據(jù)。同年11月頒布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，提出“抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”。[3]黨的十八屆四中全會把形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確立為全面推進依法治國總目標的重要內(nèi)容，黨的十八屆五中全會把依規(guī)治黨和依法治國相提并論，把依規(guī)治黨提升到前所未有的高度。在科學的頂層設(shè)計推動下，近年來《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等50多部黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)修訂出臺，黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善。

在上述黨內(nèi)法規(guī)體系不斷發(fā)展完善的基礎(chǔ)上，中央提出“喚醒”黨章黨規(guī)意識，教育引導黨員學黨章黨規(guī)，最根本的目的還是為了繼續(xù)推進全面從嚴治黨，加強黨的作風建設(shè)，堅持和完善黨的領(lǐng)導。誠然，改革開放以來，黨帶領(lǐng)全國人民取得了舉世矚目的建設(shè)成就，但黨的建設(shè)一些問題也凸現(xiàn)出來。早在上世紀80年代，鄧小平、陳云等老一輩革命家就不斷強調(diào)要抓黨的建設(shè)，深懷憂慮地指出我們這個黨“不抓不行了”。[4]三十多年來黨開展了多次全黨范圍的集中教育活動，在法規(guī)制度建設(shè)、反腐敗斗爭等方面取得了很大成績，但是一些人民群眾反映強烈的黨內(nèi)突出問題仍然沒有妥善解決。

要做到持之以恒加強黨的建設(shè)，使黨的作風全面好起來，更根本的舉措是要做好兩方面工作：一是從外部約束黨員干部的行為，依法依規(guī)從嚴治黨；二是從內(nèi)在塑造黨員干部的價值觀念，教育引導黨員堅定理想信念，樹立崇高道德追求，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情。這兩個方面正是“兩學一做”學習教育以尊崇黨章、遵守黨規(guī)為基本要求的題中之意。因此，學黨章黨規(guī)的重要作用就在于引導廣大黨員干部達到這兩方面要求，從而推動黨的作風不斷好轉(zhuǎn)，為黨在思想上政治上行動上的團結(jié)統(tǒng)一夯實基礎(chǔ)，提供堅強組織保證。具體來說，我們將學黨章黨規(guī)的重要作用概括為四個“進一步”：第一，進一步堅定理想信念，提高黨性覺悟。深入開展“兩學一做”學習教育，就是為了著力解決一些黨員理想信念模糊動搖的問題。學黨章黨規(guī)，有利于廣大黨員強化政治意識，保持政治本色，把理想信念時時處處體現(xiàn)為行動的力量，在具有新的歷史特點的偉大斗爭中“干在實處，走在前列”。第二，進一步增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅定正確政治方向。深入開展“兩學一做”學習教育，就是為了著力解決一些黨員的意識淡化的問題。學習黨章黨規(guī)，有利于廣大黨員有針對性地改掉這些問題，堅定自覺地在思想上政治上行動上同以習近平為總書記的黨中央保持高度一致，經(jīng)常主動向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，做政治上的明白人。第三，進一步樹立清風正氣，嚴守政治紀律政治規(guī)矩。深入開展“兩學一做”學習教育，就是為了著力解決一些黨員道德行為不端的問題。學黨章黨規(guī)，有利于廣大黨員干部從焦裕祿、李保國等正面典型的事跡中受到激勵，從周永康、薄熙來、徐才厚、郭伯雄、令計劃等違紀違法案件中受到警示教育，進而自覺加強黨性鍛煉和道德修養(yǎng)，筑牢拒腐防變的防線，從而推動黨的作風不斷好轉(zhuǎn)。第四，進一步強化宗旨觀念，勇于擔當作為，在生產(chǎn)、工作、學習和社會生活中起先鋒模范作用。深入開展“兩學一做”學習教育，一方面是為了著力解決一些黨員宗旨觀念淡薄的問題，另一方面，也是為了著力解決一些黨員精神不振的問題。學黨章黨規(guī)，有利于廣大黨員踐行黨的宗旨，保持公仆情懷，始終牢記全心全意為人民服務(wù)，始終保持干事創(chuàng)業(yè)、開拓進取的精氣神，平常時候看得出來，關(guān)鍵時刻沖得上去，在“十三五”規(guī)劃開局起步、決勝全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標中奮發(fā)有為、建功立業(yè)。

參考文獻

[1]中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定[Z].人民出版社，2013.

[2]毛澤東.中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位[A].毛澤東選集（第二卷）[M].人民出版社，1991：528.

[3]中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）[Z].人民出版社，2013.

[4]鄧小平.第三代領(lǐng)導集體的當務(wù)之急[A].鄧小平文選（第三卷）[M].人民出版社，1993：314.

作者孫雪婷系天津工業(yè)大學助教，張卓然系中央黨史研究室第二研究部副主任科員

責任編輯：劉 捷