林全玲，賈欣

（上海海洋大學(xué) 海洋科學(xué)學(xué)院，上海 201306）

西北太平洋區(qū)域海洋溢油合作法律框架構(gòu)建初探

林全玲，賈欣

（上海海洋大學(xué) 海洋科學(xué)學(xué)院，上海 201306）

西北太平洋區(qū)域海洋溢油風(fēng)險(xiǎn)大，海洋環(huán)境的整體性要求建立有效的溢油合作機(jī)制。然而《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》框架下的溢油合作機(jī)制缺乏約束力，合作進(jìn)展緩慢。國際油污防治法律體系也不能有效促進(jìn)該區(qū)域溢油合作。為此，西北太平洋區(qū)域溢油合作法律框架構(gòu)建可以借鑒地中海區(qū)域的公約-議定書模式，制定框架公約和具體議定書，完善定期會(huì)議制度、資金制度以及爭端解決制度等。

西北太平洋；溢油合作；法律框架

在海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作方面，最具代表性的是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）區(qū)域海洋項(xiàng)目（Regional Seas Program）。該項(xiàng)目始于1974年，將全球封閉及半封閉的海域分為若干區(qū)域，鼓勵(lì)每一區(qū)域的沿岸國家共同參與海洋環(huán)境保護(hù)。作為區(qū)域海洋項(xiàng)目的一部分，西北太平洋區(qū)域制定了《西北太平洋地區(qū)海上和沿岸環(huán)境的保護(hù)管理和發(fā)展的行動(dòng)計(jì)劃》 （NOWPAP，簡稱《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》）。《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》制定后，為應(yīng)對區(qū)域內(nèi)突發(fā)溢油事故，成員國還建立了區(qū)域溢油應(yīng)急合作機(jī)制。

1　構(gòu)建西北太平洋海洋溢油合作機(jī)制的必要性

1.1海洋環(huán)境的整體性與各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性要求進(jìn)行區(qū)域合作

區(qū)域合作保護(hù)海洋環(huán)境的首要原因是海洋環(huán)境的整體性?！堵?lián)合國海洋法公約》在序言中強(qiáng)調(diào)“意識(shí)到各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個(gè)整體來加以考慮”。海洋環(huán)境作為一個(gè)整體，是相互連通的。海水的流動(dòng)性決定了海洋污染物不會(huì)因國別、行政區(qū)域的改變而停止，封閉或半封閉的海洋環(huán)境更是與周圍國家的利益密不可分（王颯，2014）。西北太平洋區(qū)域作為一個(gè)半封閉海域，自身凈化能力較弱，一旦發(fā)生污染事件，周邊國家的海域都將受到影響。海洋環(huán)境的整體性決定了在面對海洋環(huán)境問題時(shí)，區(qū)域內(nèi)國家應(yīng)采取合作治理的方式。

區(qū)域合作保護(hù)海洋環(huán)境的另一個(gè)原因是各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。西北太平洋溢油合作涉及了中國、日本、朝鮮、韓國和俄羅斯5個(gè)國家。目前日本經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力強(qiáng)大，一直在區(qū)域內(nèi)占據(jù)領(lǐng)先地位；韓國作為新興資本主義國家，緊追日本，是后起之秀；朝鮮作為半島安全問題的核心，形勢復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)水平落后；而中國和俄羅斯目前都處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，各國經(jīng)濟(jì)實(shí)力存在很大差距（姚瑩，2015）。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致各國海洋環(huán)境保護(hù)工作參差不齊。首先，海洋環(huán)境保護(hù)理念上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家更注重海洋開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)更強(qiáng)烈；而欠發(fā)達(dá)國家則更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了海洋環(huán)境保護(hù)。其次，環(huán)境科技水平上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家掌握更先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)，發(fā)展中國家的環(huán)境技術(shù)則要落后一些。由于溢油事故比較復(fù)雜，需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，非一國之力所能承受。因此，區(qū)域內(nèi)國家應(yīng)采取有效措施加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作。

1.2西北太平洋區(qū)域的溢油風(fēng)險(xiǎn)大，需要進(jìn)行區(qū)域合作

西北太平洋區(qū)域位于亞歐大陸最東面，是一個(gè)半封閉海域。需要指出的是，本文“西北太平洋區(qū)域”西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃所規(guī)定的海域范疇。作為區(qū)域海洋項(xiàng)目的一部分，西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃所涉及的海洋和海岸帶的地理區(qū)域大致為121°E-143°E，33°N-52°N，包括中國、日本、韓國、朝鮮和俄羅斯5個(gè)成員國，所涉及海域主要為黃海和日本海。西北太平洋區(qū)域地理范圍圖見1。

西北太平洋區(qū)域作為連接遠(yuǎn)東、北美、東北亞地區(qū)的重要交通樞紐，海上航運(yùn)繁忙。區(qū)域內(nèi)中國、日本、韓國都是石油進(jìn)口大國，油輪密集，易造成碰撞及擱淺。國際郵輪船東防污染聯(lián)盟（ITOPF）曾對區(qū)域海地區(qū)溢油風(fēng)險(xiǎn)和防備狀況進(jìn)行評估調(diào)查，結(jié)果顯示西北太平洋區(qū)域溢油風(fēng)險(xiǎn)處于高位，而防備水平卻相對較低（Moller，2003）。西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃數(shù)據(jù)和信息網(wǎng)絡(luò)區(qū)域活動(dòng)中心的報(bào)告顯示：西北太平洋區(qū)域1990-2011年間發(fā)生了19起重大溢油事故（大于1 000 t），155起中等溢油事故（50～1 000 t），103起小型溢油事故（小于50 t） （NOWPAP DINRAC，2011）。其中比較重要的有：1997年俄羅斯“納霍德卡”號(hào)油輪在日本海域沉沒，大約3 700 t的重燃料油溢出，大面積地污染了日本海岸（李嚴(yán)，1999）。2007年，中國香港籍油輪“Hebei Spirit”號(hào)在韓國西海岸泰安海域停泊期間與接駁船相撞，導(dǎo)致油船左側(cè)3個(gè)儲(chǔ)油艙破裂，1萬多t原油入海，給當(dāng)?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境造成巨大損害（邢建芬等，2013）。

圖1　西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃地理范圍

由于海上溢油具有突發(fā)性、向周邊海域的擴(kuò)散性、潛在的損害性以及處置上的復(fù)雜性等特點(diǎn)，區(qū)域內(nèi)國家依靠自身能力往往無法快速有效地解決溢油問題。因此，國家和地區(qū)間必須建立起海上溢油應(yīng)急合作機(jī)制，依靠國家間共同的力量來應(yīng)對和處置此類突發(fā)問題。

此外，中國作為西北太平洋區(qū)域成員國之一，在該區(qū)域有著重要的海洋戰(zhàn)略利益。2013年，習(xí)近平總書記提出了建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路的戰(zhàn)略構(gòu)想。隨著海上絲綢之路的拓展，將會(huì)增強(qiáng)中國與周邊國家的經(jīng)貿(mào)往來，海上航運(yùn)將更為繁忙。為此必須加強(qiáng)互聯(lián)互通，積極推進(jìn)海洋合作，共同探討海洋環(huán)保、航道安全、海上搜救、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域的合作路徑。積極參與西北太平洋區(qū)域溢油合作制度化建設(shè)既有利于維護(hù)中國“走出去”的戰(zhàn)略利益，又可以為國內(nèi)溢油應(yīng)急處理提供有益經(jīng)驗(yàn)。

2　西北太平洋海洋溢油合作現(xiàn)狀及法律缺陷

2.1西北太平洋區(qū)域海洋環(huán)境合作框架的制定

在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的推動(dòng)下，日本、中國、韓國和俄羅斯在1994年第一屆政府間會(huì)議上通過了該區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的合作框架——《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》 （NOWPAP）?！段鞅碧窖笮袆?dòng)計(jì)劃》制定后，為了加強(qiáng)海洋污染防備與反應(yīng)領(lǐng)域的區(qū)域合作，成員國經(jīng)過一系列會(huì)議討論，最終在2003正式通過了《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃區(qū)域溢油應(yīng)急計(jì)劃》 （簡稱《溢油應(yīng)急計(jì)劃》）和《西北太平洋地區(qū)海洋污染防備反應(yīng)區(qū)域合作諒解備忘錄》（簡稱《諒解備忘錄》）。根據(jù)《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》的要求，成員國還于1999年成立了海洋環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)區(qū)域活動(dòng)中心 (MERRAC)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)海洋污染—包括溢油的應(yīng)急與反應(yīng)活動(dòng)。

《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施以來，成員國之間進(jìn)行過幾次溢油應(yīng)急演習(xí)，提高了應(yīng)對海上突發(fā)事件的協(xié)調(diào)、指揮和應(yīng)急反應(yīng)水平。2007年“Hebei Spirit”油輪發(fā)生泄漏，NOWPAP海洋環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)區(qū)域活動(dòng)中心應(yīng)韓國政府請求，啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃，中國立即組織援助行動(dòng)，發(fā)揮了較好的示范作用。

西北太平洋區(qū)域溢油合作雖然取得了一定成就，但除組織了幾次溢油應(yīng)急演習(xí)之外，基本停留在會(huì)議討論與情報(bào)交流階段，各國政府沒有提出溢油應(yīng)急合作方面的進(jìn)一步措施，溢油合作進(jìn)展緩慢。

2.2西北太平洋區(qū)域海洋溢油合作的法律缺陷

2.2.1國際油污防治法律體系在西北太平洋區(qū)域的適用性

隨著石油需求的急劇增長，海上油污問題不斷涌現(xiàn)，沿海國家、相關(guān)國際組織和整個(gè)國際社會(huì)都意識(shí)到需要通過法律手段來治理海上油污問題。基于此，國際社會(huì)相繼通過了多項(xiàng)關(guān)于石油污染防治的法律，以應(yīng)對污染預(yù)防、應(yīng)急合作、損害賠償問題。污染預(yù)防方面，1954年《國際防止海上油污公約》 （簡稱《油污公約》）、1973年《國際防止船舶造成污染公約》及1978年議定書（簡稱MARPOL73/78）構(gòu)成了國際防止船舶污染的法律框架，對適用對象船舶、禁止油類排放的區(qū)域、排放設(shè)施要求、排放標(biāo)準(zhǔn)、油污排放總量等都做出了規(guī)定，有效防止了船舶排油污染海洋（翟雅寧，2012）。應(yīng)急合作方面，為抵御大型突發(fā)性溢油事故，國際海事組織于1990年制定通過了《國際油污防備、反應(yīng)和和合作公約》 （簡稱《OPRC90》），要求締約國采取一切適當(dāng)有效措施應(yīng)對石油污染事故。損害賠償方面的國際法律主要包括《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約》及其議定書（簡稱《民事責(zé)任公約》）、《1971年設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》及其議定書（簡稱《基金公約》）、《1996年國際海上運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任和賠償公約》 （簡稱《有毒有害責(zé)任公約》）、《2001年燃油污染損害民事責(zé)任公約》 （簡稱《燃油公約》），確立了責(zé)任歸屬原則、賠償范圍與限額、強(qiáng)制保險(xiǎn)制度等，形成了一套較為完善的油污損害與賠償國際法律制度體系（王亞，2012）。

上述法律確定了油污防治的基本原則，在石油污染防治方面影響力深遠(yuǎn)，但并不能完全適用于西北太平洋區(qū)域溢油合作。首先，行動(dòng)計(jì)劃4個(gè)成員國都是有選擇性地加入公約，每個(gè)成員國加入的公約體系并不完全相同，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)則可遵守。其次，與應(yīng)急合作相比，國際油污防治法律體系更多關(guān)注油污損害賠償問題，而目前專門針對應(yīng)急合作的公約只有1部——《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》，其他關(guān)于應(yīng)急合作的問題大多零散分布于各項(xiàng)法律中。而應(yīng)對西北太平洋突發(fā)性溢油事故，首要的原則就是應(yīng)急合作。再次，就《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》而言，雖然區(qū)域內(nèi)4個(gè)成員國均加入了該公約，但公約在對油污應(yīng)急計(jì)劃、油污報(bào)告程序、國家防備和反應(yīng)系統(tǒng)、油污反應(yīng)國際合作、機(jī)構(gòu)安排等進(jìn)行規(guī)定時(shí)，沒有說明締約國不履行義務(wù)的法律后果，對成員國缺乏強(qiáng)制約束力。

2.2.2西北太平洋區(qū)域合作模式自身的法律缺陷

作為UNEP區(qū)域海洋項(xiàng)目之一，西北太平洋區(qū)域海洋環(huán)境合作的框架為《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》。但《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》本身并不具備任何法律效力。在《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》草案的討論上，日本政府代表團(tuán)表示，盡管他們理解具有法律約束力的公約在將來具有十分重要的意義，但是目前不接受任何帶有法律約束性的表示，反對在草案中使用任何帶有“法律”及相關(guān)意思的詞匯，也不會(huì)加入任何帶有法律約束力的公約體系當(dāng)中。中國代表團(tuán)也表示，行動(dòng)計(jì)劃不應(yīng)該影響參與國現(xiàn)有和將來的國內(nèi)立法。日本和中國的觀點(diǎn)得到了其他國家代表團(tuán)的贊同，經(jīng)過妥協(xié)，草案中所有包含“法律”及相關(guān)意思的詞匯都被刪除，所有關(guān)于“公約”及“議定書”的表示在日本和中國的堅(jiān)持下全部用“有效手段 (effective measures)來代替（溫璐，2012）。最終該區(qū)域沒有簽署任何公約和議定書,《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》也因此不具有法律效力。

行動(dòng)計(jì)劃制定后，區(qū)域各國又制定了《應(yīng)急計(jì)劃》和《諒解備忘錄》作為溢油合作的指導(dǎo)文件。但《應(yīng)急計(jì)劃》只是對聯(lián)合反應(yīng)行動(dòng)的基本工作進(jìn)行了安排，并沒有明確規(guī)定各成員國不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律后果。《備忘錄》也只是強(qiáng)調(diào)各國應(yīng)意識(shí)到海洋環(huán)境的重要性并進(jìn)行合作，其最后一條明確規(guī)定“《應(yīng)急計(jì)劃》和《備忘錄》不對成員國造成任何具有法律約束力的義務(wù)”（UNEP,2003）。這種情況下，區(qū)域內(nèi)成員國在參與海洋溢油應(yīng)急合作時(shí)，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范作為依據(jù)，也沒有必須要履行的義務(wù)，這無疑會(huì)影響到應(yīng)急合作效率。

3　其他區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制的可借鑒性

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署下屬的14個(gè)區(qū)域海洋項(xiàng)目中，大部分區(qū)域都建立了制度化的區(qū)域合作法律體系，其中可為西北太平洋區(qū)域借鑒的主要是波羅的海區(qū)域法律模式和地中海區(qū)域法律模式。

3.1波羅的海模式

3.1.1波羅的海模式的形成

波羅的海區(qū)域污染應(yīng)急合作始于20世紀(jì)60年代末。當(dāng)時(shí)該區(qū)域內(nèi)存在資本主義、社會(huì)主義兩種不同的陣營，“東西方”之間冷戰(zhàn)和對峙，導(dǎo)致區(qū)域政治格局復(fù)雜。早在1969年，沿岸各國就曾試圖締結(jié)專門的油污公約。但是，當(dāng)時(shí)東西方陣營之間針對民主德國問題有不同觀點(diǎn)，治理油污的公約草案最終未能生效（張相君，2007）。影響波羅的海區(qū)域合作的最大問題是民主德國的身份問題，代表資本主義陣營的北約一方不承認(rèn)民主德國的身份，而蘇聯(lián)則堅(jiān)持民主德國的參與是其簽訂任何國際環(huán)保公約必不可少的一個(gè)條件（翟偉康，2007）。民主德國問題引起的政治博弈一直持續(xù)到兩德關(guān)系正?；?。1972年，兩德領(lǐng)導(dǎo)人簽署條約，正式承認(rèn)了民主德國的獨(dú)立身份，從而解決了影響區(qū)域合作的最大政治矛盾。1974年，面對波羅的海海洋環(huán)境的惡化，7個(gè)沿岸國—丹麥、芬蘭、聯(lián)邦德國、民主德國、波蘭、瑞典和前蘇聯(lián)在1974年簽署了《保護(hù)波羅的海海洋環(huán)境的赫爾辛基公約》 （簡稱《赫爾辛基公約》），并根據(jù)公約成立了赫爾辛基委員會(huì)，作為公約框架下區(qū)域合作的管理機(jī)構(gòu)。

3.1.2波羅的海模式的法律制度特點(diǎn)

波羅的海海洋環(huán)境合作機(jī)制最大的特點(diǎn)是將區(qū)域海洋環(huán)境問題作為一個(gè)整體綜合保護(hù)。公約正文立足于保護(hù)海洋環(huán)境的整體，而具體問題則以附錄的形式予以規(guī)定。目前《公約》包含7個(gè)附錄,分別針對有害物質(zhì)、環(huán)境利用及科技利用的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)、防止陸源污染、防止船舶污染、防止海洋傾廢及其他物質(zhì)的污染、防止離岸活動(dòng)造成的污染以及對污染事故的反應(yīng)等方面做出了具體規(guī)定（王曉艷，2014）。以上7個(gè)附錄是《公約》針對波羅的海區(qū)域最嚴(yán)重的污染領(lǐng)域做出的具體規(guī)范，締約國在簽署《公約》時(shí)，必須同時(shí)簽署附錄，承擔(dān)附錄部分規(guī)定的具體義務(wù)。

這種法律模式避免了重新簽署議定書對合作的不利影響，但公約制定、簽署、生效的難度較大。另一方面，為使公約及附錄作為一個(gè)整體被締約國接受，公約所制定的規(guī)范較為籠統(tǒng)，影響其執(zhí)行效果。

3.2地中海模式

3.2.1地中海模式的形成

作為UNEP區(qū)域海洋項(xiàng)目下第一個(gè)行動(dòng)區(qū)域，20世紀(jì)70年代中期，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的介入大力推動(dòng)了該區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)。1975年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署邀請地中海區(qū)域16個(gè)國家和歐共體，一起通過了地中海區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃，并于次年巴塞羅那會(huì)議上通過了《保護(hù)地中海防止污染的巴塞羅那公約》 （簡稱《巴塞羅那公約》）。為鼓勵(lì)更多的沿岸國家加入，公約只是規(guī)定了各國的基本義務(wù)，而具體污染領(lǐng)域的義務(wù)和規(guī)范還需通過簽署議定書來界定。從1976年制定的第一項(xiàng)關(guān)于海洋傾廢的議定書開始，30多年間地中海區(qū)域關(guān)于海洋環(huán)境各個(gè)方面的議定書不斷地制定和通過。正在生效中的議定書有如下幾個(gè):《保護(hù)地中海免受來自船舶與飛行器傾廢污染的公約》、《關(guān)于保護(hù)地中海免受來自大陸架、海床和海底勘探與開發(fā)污染的議定書》、《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》、《保護(hù)地中海免受陸源物質(zhì)污染的議定書》、《關(guān)于在阻止來自船舶的污染以及在緊急情況時(shí)防治地中海污染的合作議定書》和《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》 （張晨，2009）。每個(gè)議定書都對其目標(biāo)、方法和締約國義務(wù)做了明確的規(guī)定。

3.2.2地中海模式的法律制度特點(diǎn)

地中海區(qū)域獨(dú)具特色的法律模式，即公約—議定書模式對于西北太平洋區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的構(gòu)建具有重要參考意義。該模式下框架公約只對締約國基本義務(wù)做一般規(guī)定，而締約國在具體問題領(lǐng)域的義務(wù)需要通過簽署各項(xiàng)議定書來界定，締約國可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境狀況自行決定各項(xiàng)議定書具體簽署時(shí)間，保證了各方可基于自身不同履約能力不同程度地參與到合作中去。這種模式具有很大的靈活性，在規(guī)定環(huán)境環(huán)境保護(hù)基本義務(wù)的基礎(chǔ)上，使得海洋環(huán)境保護(hù)合作可以先從某個(gè)具體問題出發(fā)，再逐步擴(kuò)大到其他領(lǐng)域。

4　西北太平洋區(qū)域溢油合作法律框架構(gòu)建設(shè)想

4.1西北太平洋溢油合作法律框架構(gòu)建應(yīng)遵循的原則

完善的法律體系是西北太平洋區(qū)域溢油合作的制度保障，現(xiàn)階段該區(qū)域溢油合作因缺乏具有約束力的法律體系而進(jìn)展緩慢，因此區(qū)域內(nèi)各國應(yīng)致力于構(gòu)建區(qū)域合作海洋環(huán)境保護(hù)法律框架。

任何法律的制定、發(fā)展和適用都有其基本原則，西北太平洋海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的構(gòu)建也不應(yīng)例外。以《聯(lián)合國海洋法公約》為主體的國際海洋環(huán)境保護(hù)法律體系確立了海洋環(huán)境保護(hù)的基本原則，具有普遍適用性。構(gòu)建西北太平洋區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，應(yīng)在考慮區(qū)域具體情況的基礎(chǔ)上，遵循國際環(huán)境法基本原則，主要包括以下幾項(xiàng)原則：尊重國家主權(quán)原則；合作原則；預(yù)防為主原則；污染者負(fù)擔(dān)原則等。

4.2西北太平洋區(qū)域溢油合作法律框架構(gòu)建形式

區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的構(gòu)建，要符合區(qū)域內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)狀況和海洋環(huán)境現(xiàn)狀。目前該區(qū)域政治利益不一致，經(jīng)濟(jì)水平差異較大，海洋環(huán)境污染嚴(yán)重。在此情況下，可以效仿地中海區(qū)域，建立公約—議定書體系。

要在西北太平洋區(qū)域建立公約—議定書模式的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系,首先面臨的是框架公約的制訂。參照《赫爾辛基公約》和《巴塞羅那公約》的內(nèi)容，新的框架性公約至少需要包括以下幾個(gè)方面：（1）劃定行動(dòng)計(jì)劃的地理范圍，明確行動(dòng)計(jì)劃的宗旨、目標(biāo)和各締約國基本義務(wù)；（2） 確定區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)面臨的主要問題以及合作解決方式；（3）明確締約國必須在海洋環(huán)境監(jiān)控、污染治理、科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行合作；（4）對行動(dòng)計(jì)劃的機(jī)構(gòu)設(shè)置及資金安排做詳細(xì)說明；（5）公約的簽署、通過和生效、修訂及與其他公約之間的關(guān)系。

框架公約制定后，需盡快達(dá)成具體議定書來界定各國在具體污染領(lǐng)域的的義務(wù)。在溢油合作方面，需盡快達(dá)成防止溢油污染的議定書，明確規(guī)定各成員國的具體義務(wù)和法律責(zé)任，以保障議定書的順利執(zhí)行。國際社會(huì)溢油應(yīng)急合作最重要的公約為《1990年國際油污防備、反應(yīng)與合作公約》，西北太平洋區(qū)域四個(gè)成員國均已加入該公約，因此在制定防止溢油污染的議定書時(shí)，應(yīng)參考OPRC 1990的相關(guān)規(guī)定。

4.3相關(guān)法律制度的完善

海上溢油應(yīng)急合作涉及多個(gè)國家人力、物力、財(cái)力的投入，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為快速有效地應(yīng)對突發(fā)性溢油事故，西北太平洋區(qū)域應(yīng)在建立公約—議定書體系的基礎(chǔ)上完善相關(guān)法律制度。

4.3.1定期會(huì)議制度

海上溢油事故的復(fù)雜性決定了不能依靠單一國家的力量來解決這類問題，國家和地區(qū)間必須建立有效的合作機(jī)制共同應(yīng)對。為了加強(qiáng)合作力度，首先應(yīng)在西北太平洋區(qū)域內(nèi)成立一個(gè)溢油防備與反應(yīng)合作論壇，作為溢油事務(wù)的交流平臺(tái)。在此基礎(chǔ)上定期舉行會(huì)議，進(jìn)行溢油經(jīng)驗(yàn)的研討和交流，分享本國溢油研究開發(fā)成果。目前西北太平洋區(qū)域與溢油相關(guān)的會(huì)議主要有國家主管部門會(huì)議、海洋環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)區(qū)域活動(dòng)中心焦點(diǎn)會(huì)議，這些會(huì)議旨在促進(jìn)各國就區(qū)域溢油應(yīng)急合作進(jìn)行對話，應(yīng)繼續(xù)維持。同時(shí)，還應(yīng)召開專門的論壇會(huì)議，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)的專家學(xué)者分享研究成果，以實(shí)現(xiàn)溢油資料和技術(shù)的共享。

4.3.2資金保障制度

為提高區(qū)域溢油應(yīng)急合作的效力，必須提供充足的財(cái)政保障。目前西北太平洋區(qū)域溢油活動(dòng)資金來源于西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃信托基金，存在資金來源渠道不暢、分配方式不科學(xué)的問題?；诖?，應(yīng)在西北太平洋區(qū)域設(shè)立溢油反應(yīng)專項(xiàng)基金，由區(qū)域內(nèi)各締約國按一定比例進(jìn)行繳納；其次，設(shè)立專門的基金管理委員會(huì)，由成員國人員共同組成，管理溢油反應(yīng)基金；再次，明確基金用途，將基金分為應(yīng)急基金和科研基金，前者用于溢油事故發(fā)生時(shí)的應(yīng)急反應(yīng)（清污、救援等），后者用于科研，為區(qū)域內(nèi)的海洋環(huán)境專家提供長期的項(xiàng)目支持；最后，要定期公布基金征收額度，溢油事故應(yīng)急處理費(fèi)用，以增強(qiáng)基金透明度和公眾的信任度。

4.3.3爭端解決制度

用和平方式解決爭端是《聯(lián)合國憲章》以及其他國際法律規(guī)范所確認(rèn)和遵循的基本原則（梅宏等，2014）。西北太平洋區(qū)域復(fù)雜的政治利益格局決定了各國在海洋環(huán)境合作中難免產(chǎn)生爭端，因此需要在西北太平洋區(qū)域建立合適的爭端解決制度，設(shè)立專門的爭端解決機(jī)構(gòu)—爭端協(xié)調(diào)委員會(huì)。爭端協(xié)調(diào)委員會(huì)由各成員國派出代表組成，委員長由每一成員國輪流擔(dān)任。爭端產(chǎn)生時(shí)，首先通過協(xié)商的方式解決，即雙方通過談判達(dá)成一致意見。若無法通過協(xié)商解決，則將爭端提交給爭端協(xié)調(diào)委員會(huì)處理，委員會(huì)需對受理的爭端進(jìn)行審查，作為中間機(jī)構(gòu)就爭端事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解。

Moller T,2003.Oil spill risks and the state of preparedness in the regional seas areas.London,2013 International Oil Spill Conference.

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（本文編輯：袁澤軼）

Construction of legal framework on oil spill cooperation in the Northwest Pacific region

LIN Quan-ling，JIA Xin
（College of Marine Sciences,Shanghai Ocean University,Shanghai 201306,China）

With the increased risk of oil spill in the Northwest Pacific Region,it's urgent to establish an effective cooperative regime.However,the cooperative mechanism established in Northwest Pacific Plan can't work well for lacking of binding measures.The international oil spill legal system can't properly improve the cooperation either.Convention-Protocol Model in the Mediterranean region sets a good example for us to construct the legal framework in the Northwest Pacific Region.A series of legal systems should be established to support the oil spill emergency response cooperative mechanism,such as the regular conference system,stable financial system,the dispute settlement system,etc.

Northwest Pacific;oil spill cooperation;legal system

DF969；X55

A

1001-6932（2016）05-0488-06

10.11840/j.issn.1001-6392.2016.05.002

2016-03-29

2016-04-28

國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金。

林全玲（1977-），女，博士，碩士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)楹Ｑ笳吲c法律。電子郵箱：qllin@shou.edu.cn。