宋春輝

淺談“互聯(lián)網(wǎng)+稅收征管電子檔案”可行性

宋春輝

稅收征管檔案是稅務(wù)部門在稅收征收管理活動中形成的與稅收征管業(yè)務(wù)有密切聯(lián)系的、有保存價值的原始記錄，它是稅收征管的工作基礎(chǔ)，也是整個稅收管理的重要內(nèi)容。稅收征管檔案的管理工作量大，涉稅資料繁雜，各個征收、管理崗位和工作環(huán)節(jié)收集的表證單書多以紙質(zhì)資料為主，現(xiàn)行的檔案管理手段落后，基本處于手工操作、人工查詢階段，檔案資料利用率低、價值體現(xiàn)不到位等問題日漸突顯，無法滿足日益增長的業(yè)務(wù)量需求與基層一線的工作要求，因此對征管檔案實施電子化管理顯得尤為迫切。在此，筆者結(jié)合縣局實際情況，粗略地談?wù)劧愂照鞴軝n案電子化管理的幾點實踐與思考。

一、稅收征管電子檔案的現(xiàn)狀和問題

（一）稅收征管電子檔案是“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”建設(shè)中的短板

隨著計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，稅務(wù)信息化的廣度和嘗試不斷拓展，應(yīng)用層次越來越高。從稅收現(xiàn)實需要出發(fā)，與納稅人辦稅直接相關(guān)環(huán)節(jié)的信息化建設(shè)推進(jìn)較快，如稅務(wù)登記、納稅申報、稅款繳納、出口退稅、發(fā)票申領(lǐng)、風(fēng)險管理、稅法宣傳公告等方面，信息化發(fā)展達(dá)到了較高水平。比較而言，稅收征管檔案資料管理雖是重要的基礎(chǔ)工作，但信息化進(jìn)程卻相對滯后，目前在國家稅務(wù)總局“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動計劃中尚無明確指引。原因有兩方面：一方面，一些重要的稅收征管紙質(zhì)資料沒有電子化，相應(yīng)工作在稅務(wù)信息化系統(tǒng)體外循環(huán)；另一方面，一些稅收征管信息雖然通過錄入采集實現(xiàn)電子化，但在后續(xù)管理上缺乏統(tǒng)一歸檔和高效利用。因此，要盡快補強稅收電子檔案建設(shè)短板，跟上互聯(lián)網(wǎng)+的發(fā)展步伐。

（二）稅收征管電子檔案未能對大數(shù)據(jù)增值利用提供有效支撐

在稅務(wù)信息化大潮中，稅務(wù)系統(tǒng)從上到下的工作熱情高漲，各級、各部門爭相開發(fā)各類應(yīng)用軟件。由于系統(tǒng)較多、功能分散，不同部門和層級間的涉稅數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通和共享，制約了數(shù)據(jù)的增值利用。在信息安全保障的要求下，內(nèi)外網(wǎng)實行了物理隔離，對于內(nèi)外網(wǎng)如何有效銜接、信息如何貫通流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)如何整合集中，目前還未找到有效路徑，導(dǎo)致一些服務(wù)和執(zhí)法應(yīng)用數(shù)據(jù)封閉在稅務(wù)部門內(nèi)部流轉(zhuǎn)，無法全方位向外網(wǎng)延伸，更難以實現(xiàn)深度分析和共享利用，真正意義上的互聯(lián)網(wǎng)+辦稅功能還任重道遠(yuǎn)。這就是要求搭建一個統(tǒng)一的后臺支撐，而“互聯(lián)網(wǎng)+稅收征管電子檔案”是搭建信息共享平臺的根本路徑。

（三）稅收征管電子檔案未能滿足基層稅收征管的現(xiàn)實需要

稅收征管檔案資料是稅收征收管理活動中形成的有利用和保存價值的原始記錄，是有效實施稅收管理的工作基礎(chǔ)。在推進(jìn)稅務(wù)信息化的過程中，不少基層稅務(wù)人員認(rèn)為，納稅人的稅收征管信息錄進(jìn)了管理系統(tǒng)，因而對絕質(zhì)檔案資料管理如何定全出現(xiàn)困惑。不少基層單位檔案室里的稅收征管檔案資料比較簡單，只有納稅人的基本認(rèn)定信息、納稅申報表和附列財務(wù)報表，紙質(zhì)征管檔案資料管理被有意無意地放松了。但現(xiàn)實的問題是，稅收征管電子檔案目前尚未有效跟進(jìn)，有關(guān)信息散布于各個管理系統(tǒng)中，部分信息與紙質(zhì)檔案記錄不一致，無法查證和對照，有的不得不再找納稅人核實，客觀上造成了稅收征管檔案信息化理想與現(xiàn)實的脫節(jié)。電子檔案與紙質(zhì)檔案究竟以誰為主，抑或是兩者并重？需要從管理決策層面進(jìn)行明確，防止兩面踏空，避免出現(xiàn)疏于管理、淡化責(zé)任的問題。

（四）稅收征管電子檔案缺乏相應(yīng)的稅收流程再造配套

近年來，稅務(wù)機關(guān)按照制度簡明、流程簡化、操作簡便的原則，切實減輕了納稅人的辦稅負(fù)擔(dān)。但受條件制約，目前仍存在稅收征管紙質(zhì)檔案調(diào)取查詢復(fù)雜、納稅人多次報送的問題。例如，納稅人通過網(wǎng)上申報或自助辦稅上傳電子信息，由于沒有納稅人印章，從而缺乏相應(yīng)的法律效力。有的基層單位的解決辦法是將電子申報信息進(jìn)行紙質(zhì)打印，通過管理員反饋納稅人確認(rèn)蓋章后再收回。這種電子申報、紙質(zhì)確認(rèn)的過程，雖在時限要求上比較寬松，可以在申報期以后方便的時間辦理，但沒有實質(zhì)性地減輕納稅人的辦稅負(fù)擔(dān)，反而增加了稅收管理員的工作量。解決這一問題的現(xiàn)實有效辦法就是應(yīng)用《電子簽名法》，修改相應(yīng)軟件功能和流程。又如，出口退稅企業(yè)辦理電子口岸入網(wǎng)審批已經(jīng)簡化到網(wǎng)上審批，無需企業(yè)填報紙質(zhì)審批表，但仍需企業(yè)報送紙質(zhì)稅務(wù)登記證復(fù)印件，且要送交省級稅務(wù)局進(jìn)出口稅收管理部門受理。解決此類問題簡便可行的辦法就是修改相關(guān)業(yè)務(wù)流程，調(diào)用電子檔案中第一個電子信息即可?？傊?，對諸如此類的問題，需要進(jìn)行電子信息的檔案化，實現(xiàn)同一資料一次上傳、多次共享、多環(huán)節(jié)共享，真正把辦稅中不必要的環(huán)節(jié)簡化。

（五）稅收征管電子檔案未能充分發(fā)揮痕跡管理防范風(fēng)險的作用

稅務(wù)信息化在實現(xiàn)工作高效簡便的同時，能夠促進(jìn)工作規(guī)范。通過對電子信息流的痕跡管理，能夠?qū)ο鄳?yīng)的工作流程進(jìn)行規(guī)范、控制和監(jiān)督，從而有效地遏制執(zhí)法隨意性、規(guī)范自由裁量權(quán)。但由于綜合征管軟件的部分?jǐn)?shù)據(jù)采集是人工錄入，與紙質(zhì)檔案資料分開保管、不相配套、不便查核，已經(jīng)錄入的信息也缺乏原始認(rèn)定，給數(shù)據(jù)采集留下了選擇性錄入的空間。例如，稅務(wù)稽查，一些基層單位可能存在部分稽查案件不進(jìn)入綜合征管軟件、體外循環(huán)操作的現(xiàn)象；也可能存在滯后進(jìn)入綜合征管軟件，根據(jù)處理結(jié)果而選擇性錄入的情況，沒有真實反映稅務(wù)稽查執(zhí)法實際情況，更重要的是埋下了稅收執(zhí)法風(fēng)險的隱患。因此，要強化電子檔案的痕跡管理作用，封殺稅收執(zhí)法過程中人為調(diào)節(jié)操作的空間，最大限度地減少稅收征管工作風(fēng)險。

二、加快“互聯(lián)網(wǎng)+稅收征管電子檔案”建設(shè)的建議

稅收征管檔案是稅收業(yè)務(wù)工作的基礎(chǔ)。在推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化和推行“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動計劃的進(jìn)程中，應(yīng)高度重視稅收征管檔案管理，加快建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+稅收征管電子檔案”，筑牢“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”的基石。“互聯(lián)網(wǎng)+稅收征管電子檔案”建設(shè)就是要用互聯(lián)網(wǎng)的平臺、技術(shù)和資源，加強內(nèi)外網(wǎng)銜接，對稅收征管檔案進(jìn)行電子化管理和利用，夯實稅收征管工作基礎(chǔ)，為稅收治理現(xiàn)代化建設(shè)提供強有力的保障。

（一）立足一網(wǎng)貫通

建立稅收征管電子檔案管理平臺，按照一體化原則，為涉稅電子檔案管理搭建一個公共支撐環(huán)境，為各類檔案提供統(tǒng)一的采集、管理、查詢、加載及展現(xiàn)的平臺。這是稅收征管電子檔案管理的基礎(chǔ)和核心。一是全整合。稅收征管電子檔案不是封閉式的存儲保管，而應(yīng)是有序開放式的管理利用，不能簡單地為存檔而建。要加強稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外網(wǎng)銜接，以及與相關(guān)審批前置部門的內(nèi)外網(wǎng)銜接，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)、稅務(wù)云的信息集成優(yōu)勢，與網(wǎng)上稅務(wù)局、移動辦稅、金稅三期等有機整合，把電子檔案管理嵌入稅收業(yè)務(wù)處理流程，使電子檔案在稅收業(yè)務(wù)處理過程中水到渠成，而無需增加過多的工作量。二是全流程。要把稅收征收管理的全過程都納入電子檔案管理之中，如稅務(wù)稽查要強化一手資料信息化歸檔，重大案件要實現(xiàn)網(wǎng)上審理。三是全覆蓋。要覆蓋所有的稅務(wù)機關(guān)、納稅人和稅種。按照一戶一檔、一戶式存儲的模式，建立納稅人賬戶，納稅人經(jīng)過授權(quán)確認(rèn)后，可以通過系統(tǒng)來辦理涉稅事務(wù)并查詢自己的涉稅信息。

（二）著眼兩庫協(xié)調(diào)

第一，要處理好電子檔案數(shù)據(jù)倉庫與紙質(zhì)檔案庫的關(guān)系。推行“互聯(lián)網(wǎng)+稅收征管電子檔案”，應(yīng)明確定位以電子檔案為主、紙質(zhì)檔案為輔。從發(fā)展趨勢看，電子檔案信息必將多于紙質(zhì)檔案信息。稅收征管過程中哪些低質(zhì)材料需要歸檔，必須進(jìn)行明確。凡是紙質(zhì)歸檔的，必須要相應(yīng)的電子文件，系統(tǒng)中沒有電子文件的必須掃描采集。進(jìn)入紙質(zhì)檔案庫里的稅收征管檔案，要與電子檔案建立一一對應(yīng)關(guān)系。但是，系統(tǒng)中的一些數(shù)據(jù)信息，不一定都需要配套的紙質(zhì)檔案，也不需要紙質(zhì)掃描。明確定位以后，要強化即時歸檔理念，跳出稅收征管資料按年度整理歸檔的傳統(tǒng)思維局限，使涉稅電子信息和紙質(zhì)資料一經(jīng)受理，相應(yīng)檔案管理隨即啟動。紙質(zhì)資料雖然需要按年裝訂成冊，但是經(jīng)過掃描采集等形式錄入系統(tǒng)后，就已經(jīng)在系統(tǒng)上標(biāo)記物理定位、信息跟蹤、動態(tài)管理，雖然沒有進(jìn)入庫房，但實質(zhì)上已經(jīng)進(jìn)入檔案狀態(tài)。在稅收征管工作推行過程中，系統(tǒng)同步保存各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)相關(guān)資料的電子版本。征管資料從產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)到歸檔，都可通過系統(tǒng)更方便地定位，快速找出原件。

第二，要處理好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與影像庫的關(guān)系。征管電子檔案要實行分類存儲，便于相關(guān)信息的后續(xù)管理、利用、清理和銷毀。從保存時間上看，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在日常稅收分析、監(jiān)控中經(jīng)常調(diào)用，需要長期甚至永久保存。影像檔案是對稅收征管一手資料的原始性確認(rèn)手段之一，但是一般文件較大，對庫容要求高，保存期只需與紙質(zhì)檔案一致即可。因為紙質(zhì)檔案一經(jīng)銷毀，影像檔案也就失去了原始性確認(rèn)的依托。

第三，要處理好網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫與外網(wǎng)數(shù)據(jù)庫的關(guān)系?；谛畔踩紤]，內(nèi)外網(wǎng)數(shù)據(jù)不能簡單地拼裝組合，而必須通過專業(yè)技術(shù)手段進(jìn)行安全檢測、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)清理，實現(xiàn)有機融合、高效管理、綜合利用。

（三）整合三類檔案

一是納稅人向稅務(wù)機關(guān)報送的相關(guān)資料，包括納稅人的基礎(chǔ)信息、辦理涉稅業(yè)務(wù)時提交的各類附列資料、日常申報時報送的申報表和財務(wù)報表等資料。二是稅務(wù)機關(guān)向納稅人和相關(guān)機構(gòu)出具的各類文書資料。如向納稅人出具的稅務(wù)事項通知書、稅務(wù)稽查通知書、稽查結(jié)論、調(diào)取賬簿憑證通知、稅務(wù)行政處理通知、稅務(wù)行政處罰決定以及送達(dá)回證等資料；向銀行等金融機構(gòu)開具的查詢、凍結(jié)銀行存款通知等；三是稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部管理和流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的各類資料，包括納稅評估、案件審理等過程中各環(huán)節(jié)的處理結(jié)果，稅收管理員或業(yè)務(wù)部門日常履職過程中產(chǎn)生的記錄資料，如巡查記錄、核查記錄、稅源分析報告、申報審核資料等。

（四）實行三步推進(jìn)

第一步，搭建軟硬件管理平臺。在硬件上增設(shè)影像檔案數(shù)據(jù)庫容，在軟件上采用流程化方式對電子信息檔案化和紙質(zhì)檔案電子化實施統(tǒng)一、規(guī)范的管理。主要包括電子信息的采集、登記、歸檔、整理、移交、接收、保管、遷移、鑒定銷毀、查詢借閱、備份恢復(fù)等覆蓋整個生命周期的各環(huán)節(jié)管理，對紙質(zhì)檔案通過影像化形成電子檔案，納入統(tǒng)一管理。第二步，日常征管檔案電子化。在稅收征管工作實踐中積極推行應(yīng)用電子檔案管理，及時發(fā)現(xiàn)問題，收集意見，改進(jìn)完善。重點要實現(xiàn)電子檔案管理全流程順暢、紙質(zhì)資料影像化便捷操作、各方面數(shù)據(jù)有機融合、查詢統(tǒng)計分析等綜合利用功能強大。第三步，歷史檔案影像化。對電子檔案系統(tǒng)啟用之前的紙質(zhì)征管檔案，統(tǒng)一進(jìn)行清理，全部進(jìn)行影像化掃描，批量采集錄入系統(tǒng)。

（五）實現(xiàn)六個便捷

一是便捷采集上傳。在稅務(wù)端、納稅人客戶端、移動客戶端及至互聯(lián)網(wǎng)平臺，提供統(tǒng)一的涉稅電子檔案入口。操作界面力求簡易，能夠?qū)崿F(xiàn)傻瓜式上傳，對不同介質(zhì)、不同類別的檔案進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化封裝處理，以統(tǒng)一的格式進(jìn)行存儲，并保證電子檔案的不可抵賴性和可追溯性。納稅人在辦稅服務(wù)廳辦理涉稅事項的，可以通過掃描二維碼實現(xiàn)免填單操作。對歷史檔案影像化，也要采取對納稅人分戶賦予二維碼的形式，便于快速批量掃描，實現(xiàn)唯一編號、準(zhǔn)確定位和快捷檢索。二是便捷網(wǎng)上辦稅。力求實現(xiàn)納稅人所有涉稅事項網(wǎng)上辦理、全流程辦結(jié)。對確需納稅人到稅務(wù)機關(guān)辦理且無法立即辦結(jié)的事項，優(yōu)化再造流程，納稅人可以通過網(wǎng)絡(luò)上傳電子信息，稅務(wù)機關(guān)進(jìn)行網(wǎng)上預(yù)辦理，預(yù)辦理流程通過后，現(xiàn)場辦理結(jié)果立等可取。稅務(wù)機關(guān)需要實地調(diào)查核實和層級審批的，在預(yù)辦理期間后臺處理，一件事無需納稅人多次跑稅務(wù)機關(guān)。三是便捷查詢統(tǒng)計。要方便數(shù)據(jù)調(diào)用和統(tǒng)計分析，輔助工作決策、納稅評估、稽查選案。要運用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，密切數(shù)據(jù)與影像的關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)點擊一些數(shù)據(jù)、相關(guān)信息層層展開，方便直接通過數(shù)據(jù)溯源查閱對應(yīng)的影像信息。四是便捷跨層處理。能夠根據(jù)業(yè)務(wù)需要，為每個環(huán)節(jié)設(shè)置分配不同的業(yè)務(wù)角色，分配不同的權(quán)限。得到授權(quán)的可以跨層級、跨區(qū)域進(jìn)行相應(yīng)的查詢調(diào)閱、審核審批等操作，為跨區(qū)域稅務(wù)稽查、異地交叉稽查、重大案件網(wǎng)上審理和異地審理等改革探索提供便利。五是便捷跟蹤監(jiān)控。例如，一個稅收征管事項在“數(shù)字人事”里有工作動態(tài)記錄反映的，稅收征管電子檔案系統(tǒng)中就要提醒相應(yīng)的稅收征管電子信息限時上傳，整個工作結(jié)果在個人績效考核中反映。在稅收征管電子檔案信息系統(tǒng)內(nèi)，對流程各個環(huán)節(jié)的操作、流轉(zhuǎn)、查詢等痕跡要自動記錄。六是便捷安全保障。稅收征管電子檔案涉及征納雙方的權(quán)益，信息安全性十分重要。因此，平臺運行前要進(jìn)行功能測試，確保運行環(huán)境安全穩(wěn)定。運行中要加強技術(shù)、設(shè)備等各方面保障，加強數(shù)據(jù)災(zāi)備，確保萬無一失。

（作者單位為內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市新左旗國稅局）