馬恒升，趙　倩，高佳興

（長安大學(xué) 建筑工程學(xué)院，陜西，西安 710061，E-mail:171300968@qq.com）

基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的土地征收補償分配探討

馬恒升，趙倩，高佳興

（長安大學(xué) 建筑工程學(xué)院，陜西，西安 710061，E-mail:171300968@qq.com）

現(xiàn)有土地征收未考慮農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值，農(nóng)民利益受損，導(dǎo)致嚴重的社會矛盾和沖突。建立兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制對緩解土地征收過程的矛盾和沖突具有重要意義。根據(jù)“誰投資誰受益”的原則，以3個利益相關(guān)者在農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)過程中所占投資比例為標準，以農(nóng)地發(fā)展權(quán)定價模型為依據(jù)，參照生態(tài)服務(wù)價值理論，以近期城市擴展區(qū)域土地征用數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采用實證分析方法，提出了農(nóng)地征收增值收益在農(nóng)民、農(nóng)村集體和政府之間相對合理的分配比例，以使三者之間利益分配更加均衡。建議國家認可土地發(fā)展權(quán)，并確定其權(quán)屬，進一步均衡土地增值收益在國家、集體及個人之間的分配。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地征收；增值收益；分配比例

隨著我國城市進程的加快以及城市人口的急劇增加，城市建設(shè)用地已經(jīng)不能滿足因城市發(fā)展而產(chǎn)生的大規(guī)模建設(shè)需求，農(nóng)用土地征收已成為建設(shè)用地擴張的主要途徑。然而我國現(xiàn)行的農(nóng)地征收補償政策中存在諸多不合理性，使得農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，從而導(dǎo)致嚴重的“三農(nóng)”問題。中央在2015年1月印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，要求建立征收保障機制來完善土地征收制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，建立健全征地補償機制，合理分配土地增值收益。

1　現(xiàn)行土地征收補償政策及其存在的問題

我國現(xiàn)行的農(nóng)地征收補償政策確定了三方面的補償費用：土地補償費，安置補助費以及地上附著物及青苗補助費?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。而以“產(chǎn)值倍數(shù)法”為基準的補償政策存在補償標準低，補償范圍不完整的缺陷，其中最重要的是因土地征收帶來的土地增值利益分配不合理。政府通過征收手段，以“產(chǎn)值倍數(shù)法”的補償款將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)土地進行出讓，所得的大額土地出讓金歸其所有。政府低價征收農(nóng)地，高價賣于開發(fā)商，中間形成了巨大的價格差。據(jù)相關(guān)研究統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，土地增值收益在華南地區(qū)政府與農(nóng)村集體（包括農(nóng)民）之間的分配比例為10.5:1，在華北地區(qū)比例高達28:1［1］。由此看來，通過土地征收而獲得的土地增值收益，農(nóng)民幾乎沒有享受到。

2　農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念與歸屬

2.1農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念

早在20世紀50年代，英國為了控制土地開發(fā)行為，保護農(nóng)地而設(shè)立了土地發(fā)展權(quán)，所以國外的土地發(fā)展權(quán)又叫做農(nóng)地發(fā)展權(quán)。之后美國、法國等也相繼設(shè)立了土地發(fā)展權(quán)。國外土地發(fā)展的概念已基本達成一致，指改變土地用途或提高土地利用率（垂直空間發(fā)展）的權(quán)利［2］。

土地發(fā)展權(quán)在我國還處于研究階段，尚無明確概念。國內(nèi)學(xué)者對于土地發(fā)展權(quán)的概念有狹義廣義之分，狹義的土地發(fā)展權(quán)指將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌猛镜臋?quán)利；張鵬等［3］認為土地發(fā)展權(quán)是將土地變更為不同用途的權(quán)利，是對土地在利用上進行再開發(fā)的權(quán)利，并且國家是否合理地賦予土地發(fā)展權(quán)決定著土地征收是否合理。廣義的土地發(fā)展權(quán)則指改變土地用途及提高其利用強度的權(quán)利。祝平衡等［4］認為，土地發(fā)展權(quán)指變更土地使用性質(zhì)的權(quán)利，包括土地用途和土地利用強度（包括容積率、開發(fā)密度和建筑高度3個指標，主要指容積率）兩個方面；

本文認為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)兼顧改變用途及提高利用強度兩項權(quán)利。對于城市土地來說，由規(guī)劃部門規(guī)定某塊土地的用途及利用強度，所以當(dāng)這兩者發(fā)生變化時，此地塊的土地發(fā)展權(quán)隨即產(chǎn)生。但農(nóng)村土地，國家只規(guī)定其用途，并未對其利用強度有明確規(guī)定，用途改變，發(fā)展權(quán)隨之產(chǎn)生。所以土地發(fā)展權(quán)具有兩種表現(xiàn)形式，城市土地的土地發(fā)展權(quán)稱為市地發(fā)展權(quán)，農(nóng)村土地的土地發(fā)展權(quán)稱為農(nóng)地發(fā)展權(quán)。本文所探究的為農(nóng)地發(fā)展權(quán)，單指農(nóng)地改變用途成為建設(shè)用地的權(quán)利。

2.2農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬

國外設(shè)有農(nóng)地發(fā)展權(quán)的國家其歸屬在法律上都有明確規(guī)定。英國《城市規(guī)劃法》規(guī)定：農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家所有，任何想要改變土地用途或者提高土地利用強度的單位或個人，需向國家購買之后才能進行土地開發(fā)。后期，英國政府多次將“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”取消又設(shè)立，幾經(jīng)反復(fù)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)“開發(fā)費”有所減少，但農(nóng)地發(fā)展權(quán)國有制體系未發(fā)生變化［5］；美國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸土地所有者所有，一種方式為發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR），政府劃分農(nóng)地發(fā)展權(quán)“出讓區(qū)”與“受讓區(qū)”，“受讓區(qū)”土地所有者只有在購買了“出讓區(qū)”土地的發(fā)展權(quán)之后才能進行用途及利用強度的改變。政府建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行，由政府進行宏觀調(diào)控，并結(jié)合市場機制對農(nóng)地發(fā)展權(quán)進行定價及轉(zhuǎn)讓，此種機制提高了農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的效率，同時使買賣雙方實現(xiàn)利益最大化［6］。另一種為發(fā)展權(quán)購買（PDR），由政府購買“出讓區(qū)”的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，一旦這塊土地的發(fā)展權(quán)被購買，這塊土地就被永久限制開發(fā)［7］。

我國學(xué)者對于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬存在三種意見。以陳柏峰［8］為代表的學(xué)者支持“漲價歸公論”，認為土地增值屬于社會大眾共同努力的結(jié)果，與國家的各種戰(zhàn)略及規(guī)劃密切相關(guān)，所以應(yīng)堅持農(nóng)地發(fā)展權(quán)國有模式；以劉乃安［9］為代表的學(xué)者支持“漲價歸私論”，認為農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸私可以維護農(nóng)民利益，提高農(nóng)民投資及管理的熱情，并且能夠有效降低地方政府對“土地財政”的依賴度；以周誠［10］為代表的學(xué)者支持“公私兼顧論”，認為基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)而產(chǎn)生的土地增值收益應(yīng)先對農(nóng)民進行“完全補償”，剩余歸公，這樣才能統(tǒng)籌兼顧，和諧共富。本文認同“公私兼顧論”，其原因是：

（1）農(nóng)民本身在土地征收方面就處于弱勢，國家的強制力征收剝奪了農(nóng)民賴以生存的土地，然而我國的征收補償又不能實際解決農(nóng)民以后長遠的生存問題。迄今為止各地因征收補償問題引發(fā)的矛盾也層出不窮?，F(xiàn)行的征收補償政策已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的生活發(fā)展需要，如果再將本來應(yīng)與農(nóng)民分享的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益歸政府所有，那么農(nóng)民與政府的矛盾將更加突出，不利于和諧社會的構(gòu)建。作為農(nóng)地之前的所有權(quán)者，農(nóng)民與農(nóng)村集體理應(yīng)享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

（2）農(nóng)地發(fā)展權(quán)得以實現(xiàn)，雖說是依靠土地所有權(quán)而產(chǎn)生，但若沒有國家及政府的戰(zhàn)略發(fā)展，城市規(guī)劃等因素的影響，農(nóng)地并不能單獨產(chǎn)生巨大增值，所以土地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，依賴于土地本身，并需要政府放開土地用途管制，對此地塊加以規(guī)劃開發(fā)，農(nóng)地的發(fā)展權(quán)才能得以實現(xiàn)。

（3）國內(nèi)眾多支持“漲價歸公”的學(xué)者所奉行的原則為“誰投資誰受益”，但究其根本，在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，政府所投資的為其將生地轉(zhuǎn)變?yōu)槭斓厮Ц兜耐恋亻_發(fā)成本，但農(nóng)民在此過程中投資的卻是農(nóng)民世代耕作的積累，是農(nóng)地作為生產(chǎn)用地的機會成本。若農(nóng)地未被征收，則農(nóng)民可以世世代代耕種，所產(chǎn)生的價值不光其本身農(nóng)作物所得的經(jīng)濟價值，還包括未來期的非經(jīng)濟價值—生態(tài)價值。德國學(xué)者奧特·瑪雅提出“特別犧牲學(xué)”，他認為國家的征地行為使無義務(wù)的特定人為國家付出了特別犧牲，這種特別犧牲具有個案性質(zhì)［11］。一旦農(nóng)地被征收，這些價值即為國家做了特別的犧牲，而犧牲的則為其投資的。所以，農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的過程，農(nóng)民、農(nóng)民集體及政府都有所投資，基于“誰投資誰受益”的原則，三者都應(yīng)享有土地增值收益。

3　基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)定價的增值分配模型

3.1農(nóng)地發(fā)展權(quán)定價

學(xué)者David［12］給出了一個比較合理的土地發(fā)展權(quán)定價模型，用公式表達為：

式中，Ri為土地轉(zhuǎn)變?yōu)楦哂猛竞蟮膬r值；R0為土地當(dāng)用前途下農(nóng)地價值；t*是土地流轉(zhuǎn)時間點；p為各農(nóng)產(chǎn)品價格；g為研究區(qū)域內(nèi)人口和收入的增長率；r為年利率。等式右邊分別代表在土地流轉(zhuǎn)時刻t*時更高價值用途下土地未來收益的現(xiàn)值、當(dāng)前用途下土地收益的現(xiàn)值以及從t*時用途轉(zhuǎn)變成本的現(xiàn)值。

現(xiàn)將其簡化運用到農(nóng)地征收過程中農(nóng)地發(fā)展權(quán)的定價中，可表達為農(nóng)地非農(nóng)化后國有建設(shè)用地的價值減去農(nóng)地當(dāng)前價值，再減去政府的開發(fā)費用。國有建設(shè)用地的價值即為土地出讓金的價格，農(nóng)用地當(dāng)前價值即為政府通過“產(chǎn)值倍數(shù)法”補償給農(nóng)民的補償款，政府的開發(fā)成本即為政府將生地變?yōu)槭斓厮璧耐恋亻_發(fā)費用。用公式表達為：

式中：V為土地發(fā)展權(quán)的價值；V1為土地出讓金；V2為現(xiàn)有的征地補償價格；V3為政府土地開發(fā)費。

3.2土地增值收益分配

基于“誰投資誰受益”的原則，在農(nóng)地實現(xiàn)其發(fā)展權(quán)過程中，政府投資為土地開發(fā)費用V3，農(nóng)民與農(nóng)民集體的投資為農(nóng)地價值的機會成本C，包括經(jīng)濟價值C1及生態(tài)價值C2。農(nóng)地的經(jīng)濟價值即為農(nóng)民通過勞作在生產(chǎn)資料上收獲農(nóng)作物而獲得的利益。雖說農(nóng)地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，但所產(chǎn)生的經(jīng)濟價值是由農(nóng)民通過耕種而得到的，利益應(yīng)歸農(nóng)民所有。農(nóng)地的經(jīng)濟價值測算常用的是收益還原法，即以適當(dāng)?shù)倪€原率將農(nóng)地在未來的純收益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)值。其公式為：

式中：C1表示農(nóng)地的經(jīng)濟價值；a表示土地的年均純收益；r表示土地還原率；n表示年份。此時n→∞，則上述公式可表示為：P=a/r。

根據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)則》土地還原率的確定有3種方法：不動產(chǎn)純收益與價格比率法、投資風(fēng)險與投資收益率綜合排序插入法和安全利率加風(fēng)險調(diào)整值法。投資風(fēng)險與投資收益率綜合排序插入法要求有實例數(shù)據(jù)作為支撐，農(nóng)地發(fā)展權(quán)處于研究階段并未有實例產(chǎn)生，所以本文選用通用性較強的安全利率加風(fēng)險調(diào)整值法來確定土地還原率。其中安全利率一般釆用同一年期的一年期國債債券利率或者一年期銀行定期存款利率。風(fēng)險調(diào)整值對于一般種植業(yè)用地來講，可以在1%～2%左右［13］。

農(nóng)用地生態(tài)價值的來源是農(nóng)用地本身及其附屬農(nóng)作物，這兩者主要的生態(tài)價值包括氣體及氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)及生物多樣性保護等功能。生態(tài)價值來源于農(nóng)地利用的正外部性，在其消費上具有非排他性和非競爭性，屬于一種純粹的公共物品［14］。農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)者，本身對于農(nóng)地就有著管理分配的職責(zé)，所以生態(tài)價值這種無形的公共物品應(yīng)屬于農(nóng)民集體，因此由生態(tài)價值投資而產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)收益應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體。

有關(guān)農(nóng)地生態(tài)價值的測算，謝高地等［15］在Costanza的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值估算原理的基礎(chǔ)進行改進，測算出2007年中國生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價值，并進行再次修正，得出2010年我國不同類型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的總價值量，由此可得農(nóng)地單位面積生態(tài)價值［16］。因最新數(shù)據(jù)為2010年，所以需對數(shù)據(jù)進行日期修正。由于生態(tài)價值具有消費性，且現(xiàn)階段尚無專門的生態(tài)產(chǎn)品價格指數(shù)，本文采用居民消費品價格指數(shù)（CPI）對其進行修正。同時在考慮了資金時間價值的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對農(nóng)地單位面積生態(tài)價值進行資本化處理。本文選用收益還原法對其進行修正。

土地開發(fā)費用V3是指政府將生地變?yōu)槭斓氐某杀?，一般是指“七通一平”或“五通一平”的費用。

其中：C為農(nóng)民及農(nóng)民集體為農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)所做的投資，包括經(jīng)濟價值C1及生態(tài)價值C2；R1為農(nóng)民投資所占比例；R2為農(nóng)民集體投資所占比例；R3為政府投資所占比例。

現(xiàn)已明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬應(yīng)該由政府及農(nóng)民集體還有農(nóng)民共同享有，通過計算可得出農(nóng)地在非農(nóng)化過程基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論所產(chǎn)生的土地增值收益為V。則增值在利益主體之間的分配，以利益相關(guān)者在農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)過程中投資比例來進行分配。最后農(nóng)民所得土地增值收益為VR1+V2，農(nóng)民集體最后收益為VR2，政府最后收益為VR3-V3。

4　實證分析

隨著西安建設(shè)國際化大都市的步伐，作為西安南融的縱深腹地，長安區(qū)自2002年撤縣設(shè)區(qū)以來，實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，區(qū)域土地價值也不斷提升，緊接著便是大規(guī)模的土地征收。由《西安統(tǒng)計年鑒》可知，2013年長安區(qū)耕地減少9727畝，2014年減少耕地達19104畝，而這其中大部分是由于土地征收而減少的。根據(jù)統(tǒng)計西安國土資源局網(wǎng)站國土資源網(wǎng)上交易系統(tǒng)可知，西安市長安區(qū)去年共成交17宗土地，而這17宗土地全部都為征收土地。同時在國土資源局網(wǎng)站信訪投訴區(qū)域，有眾多關(guān)于長安區(qū)土地征收補償問題的糾紛。由此可見長安區(qū)作為城市擴張邊緣區(qū)域，耕地面積不斷減少，征地面積持續(xù)增加，土地征收糾紛矛盾突出，以長安區(qū)為例探究土地增值收益的合理分配具有代表性。

4.1土地出讓金價格

在此借用西安市國土資源局所公布的長安區(qū)土地招拍掛成交均價，通過CRIC中國房地產(chǎn)決策咨詢系列產(chǎn)品統(tǒng)計得出2015年各月長安區(qū)土地成交情況，如表1所示。

根據(jù)表1可得，2015年長安區(qū)土地成交均價為

4.2征地補償價格

現(xiàn)行的征收補償政策仍為“產(chǎn)值倍數(shù)法”的補償政策。根據(jù)《陜西省征地補償標準》（陜政辦發(fā)［2010］36號）中西安市長安區(qū)規(guī)定的標準來估計。由表2可知，長安區(qū)土地征收補償標準為4.95萬元/畝。

表1　2015年西安市長安區(qū)土地成交情況

表2　西安市征地統(tǒng)一年產(chǎn)值平均標準

4.3土地開發(fā)費用

根據(jù)西安市財政局《關(guān)于下達城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費征收管理實施細則的通知》的規(guī)定：西安市長安區(qū)、航天基地等切塊管理地區(qū)新建、改建、擴建項目，按每平方米240元計征。由此可知土地開發(fā)費用為240元/m2，合計16萬元/畝。

4.4農(nóng)地經(jīng)濟價值

根據(jù)2015西安統(tǒng)計年鑒可得2011年、2012年、2013年、2014年每畝耕地種植業(yè)總產(chǎn)值為4585.8元、5175.7元、5934.5元、6552.4元?？傻?012、2013、2014年的產(chǎn)值指數(shù)為1.128、1.146、1.104。則2015年每畝耕地種植業(yè)總產(chǎn)值用2014年總產(chǎn)值乘以前3年產(chǎn)值系數(shù)的平均值。即：

土地還原率以安全利率與風(fēng)險調(diào)整值作為標準。因2015年未發(fā)行一年期國債，鑒于中長期國債相對比較穩(wěn)定，本文選用2015年國債5年期利率4.92%作為安全利率。農(nóng)業(yè)風(fēng)險調(diào)整值取1.5%，則土地還原率為6.42%。

4.5農(nóng)地生態(tài)價值

根據(jù)謝高地［15，16］對生態(tài)價值的研究，2010年我國不同類型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的總價值量為38.10× 1012元，其中農(nóng)田占總價值的6.2%。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2011》可得2010年中國的耕地面積為12172萬公頃，所以2010年單位面積農(nóng)地生態(tài)價值為

4.6分配計算

農(nóng)地發(fā)展權(quán)價格：

V=V1-V2-V3=241.57-4.95-16=220.62萬元/畝

在土地征收過程，基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)農(nóng)民最后收益為：220.62×0.38+4.95=88.78萬元/畝

農(nóng)民集體最后收益為：220.62×0.09=19.86萬元/畝

政府最后收益為：220.62×0.53=100.92萬元/畝

農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府最后收益比為4.47:1:5.08。

農(nóng)民和農(nóng)村集體利益有較大程度提高，國家利益得到一定保證，三者之間利益關(guān)系得到了平衡。

5　結(jié)語

認可土地發(fā)展權(quán)并確定其價值，在征收及土地擴張過程中，開發(fā)者會權(quán)衡經(jīng)濟利益，這樣土地征收與農(nóng)地發(fā)展會得到一定的平衡，可保護農(nóng)地；認可土地發(fā)展權(quán)，可完善我國土地產(chǎn)權(quán)制度，現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度存在一定疏漏，才會產(chǎn)生政府壟斷土地一級市場，占有巨額土地增值的現(xiàn)象，設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，則可完善土地產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范政府行為；認可土地發(fā)展權(quán)，并確定其歸屬，可保證農(nóng)民在土地征收增值收益分配過程中有據(jù)可依，進一步均衡土地增值收益在國家、集體及個人之間的分配。

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［12］David.A.N.Spatial economic models of land use change and conservation targeting strategies（Ph Ddissertantion）.University of Californial，Berkeley，2002.［13］冀少方.淺議農(nóng)用地使用權(quán)實物估價［J］.中國房地產(chǎn)估價與經(jīng)紀，2015（1）：50-58.

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Distribution of Agricultural Land Expropriation Compensation on the Basis of Farmland Development Rights

MA Heng-sheng，ZHAO Qian，GAO Jia-xing
（School of Civil Engineering，Chang'an University，Xi'an 710061，China，E-mail：171300968@qq.com）

Due to the ignorance of value of farmland development rights in existing agricultural land expropriation，the interests of farmers were hurt and then the serious social contradictions and conflicts occurred. Establishing a land value-added income distribution mechanism which considered national，collective and individual benefits is very significant for alleviating the contradictions and conflicts during the process of land expropriation. According to the principle of "who invests，who benefits"，with the standard of investment ratio of three stakeholders in the implementation process of farmland development rights，in terms of land development rights pricing model，with reference to the ecological service value theory，on the basis of the recent urban expansion area land acquisition data and using empirical analysis method，the reasonable and balanced profit distribution proportion of land expropriation value-added income between farmers，rural collective and government was put forward.

farmland development rights；land expropriation；value-added income；distribution proportion

F321

A

1674-8859（2016）05-044-05

10.13991/j.cnki.jem.2016.05.009

2016-06-29.

馬恒升（1955-），男，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：項目管理，房地產(chǎn)開發(fā)及管理；

趙倩（1992-），女，碩士研究生，研究方向：項目管理，房地產(chǎn)開發(fā)及管理；

高佳興（1992-），女，碩士研究生，研究方向：項目管理，房地產(chǎn)開發(fā)及管理。