盧經(jīng)朝（浙江大學(xué) 能源工程學(xué)院，杭州 310007）

城市公共交通一體化發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及對策—以上海、杭州、溫州為例

盧經(jīng)朝（浙江大學(xué) 能源工程學(xué)院，杭州 310007）

大力發(fā)展城市公共交通，是解決城市交通擁堵問題非常重要的手段。通過對上海、杭州、溫州的城市公共交通的常規(guī)公交、軌道交通和公共自行車發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，存在城市之間公共交通發(fā)展水平不均衡、城市內(nèi)部公共交通多樣化方式發(fā)展不平衡、城市公共交通低碳化方式發(fā)展動力缺乏的問題。為發(fā)展城市公共交通一體化，基于政府職能的視角提出采取經(jīng)濟(jì)手段和行政手段干預(yù)、直接介入經(jīng)營和以立法的形式進(jìn)行政府規(guī)制的對策。

城市；公共交通；政府職能；公共服務(wù)

隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)，城市擴(kuò)張，市民數(shù)量與私人轎車數(shù)量快速增長，城市交通越來越成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。城市公共交通服務(wù)是解決城市交通擁堵問題非常重要的手段。城市公共交通是為滿足居民日常出行需要而建立的社會公共交通服務(wù)，其空間位置處于城市及部分城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村（如城鄉(xiāng)結(jié)合部的公交車始發(fā)站），具有公益性、大覆蓋的特點(diǎn)。公共汽車、電車、軌道交通、出租車、輪渡、公共自行車等交通方式組成了公共交通系統(tǒng)的物質(zhì)部分，是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系國民生計(jì)的社會公益性事業(yè)。本文分析上海、杭州、溫州城市公共交通一體化發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題，并基于政府職能的視角提出對策，以期為政府決策提供參考和借鑒。

一、城市公共交通一體化發(fā)展的現(xiàn)狀

1.常規(guī)公交

城市常規(guī)公交是指城市居民日常出行經(jīng)常選擇乘坐的公共汽車，常見的有大巴、中巴等巴士。大約在20世紀(jì)8 0年代開始，伴隨著改革開放的歷程，公共汽車這一交通工具在我國各大城市快速發(fā)展。但由于各種原因，公共汽車在不同城市的發(fā)展水平不同。上海、杭州、溫州的常規(guī)公交發(fā)展水平主要指標(biāo)見表1。3個城市的人口密度從高到低依次為溫州、杭州、上海，人口數(shù)與車輛數(shù)比值從高到低依次為溫州、杭州、上海，說明溫州人均常規(guī)公交資源配置水平比較低，上海人均常規(guī)公交資源配置水平最高。從穿越城區(qū)的時間看，溫州是最短的，這與溫州城區(qū)面積小直接相關(guān)。公共汽車在溫州市區(qū)運(yùn)行1小時可以橫跨整個市區(qū)，而且溫州BRT一號線于2015年12月正式投入運(yùn)營后，貫穿全城僅需半小時［1］。根據(jù)“一小時理論”，溫州僅靠公共汽車就能較好地解決市民出行的需要。因此，溫州市區(qū)對于軌道交通的需求并不十分迫切。對于杭州而言，如從浙江大學(xué)紫金港校區(qū)乘公共汽車直達(dá)杭州火車東站，全程通行通常超過1小時（已計(jì)算步行時間等），按照“一小時理論”，這不利于市民出行。

表1 上海、杭州、溫州的常規(guī)公交發(fā)展水平主要指標(biāo)

2.軌道交通

從20世紀(jì)90年代開始，城市軌道交通在上海投入運(yùn)營。由于建設(shè)和運(yùn)營城市軌道交通成本高，技術(shù)難度較大，要求城市面積足夠大等綜合性因素，城市軌道交通在城市的發(fā)展步伐比較緩慢。上海、杭州、溫州的城市軌道交通發(fā)展水平指標(biāo)見表2。上海軌道交通水平遠(yuǎn)高于杭州，溫州軌道交通水平最低。造成這一現(xiàn)狀的原因除了客觀因素外，也有政府職能方面的因素。

表2 上海、杭州、溫州的城市軌道交通發(fā)展水平指標(biāo)

上海作為國際化的大都市，其公共交通的順利運(yùn)轉(zhuǎn)與上海發(fā)達(dá)的軌道交通系統(tǒng)有著很大的關(guān)系。與杭州軌道交通主要承擔(dān)中心城區(qū)一定區(qū)域的交通流轉(zhuǎn)不同，上海軌道交通網(wǎng)絡(luò)比較密集和完善。截至2014年7月22日，上海軌道交通全網(wǎng)運(yùn)營線路總長567km（不含上海磁懸浮列車、金山鐵路，3、4號線共線段不重復(fù)計(jì)算），車站共計(jì)332座［2］。從出發(fā)地到目的地，步行時間基本上不超過20分鐘。上海軌道交通系統(tǒng)較好地滿足了市民日常的購物、學(xué)習(xí)、休閑游玩等活動的需求。

溫州軌道交通水平低下的主要原因是，城區(qū)面積和人口數(shù)量沒有達(dá)到急需建設(shè)的要求，與溫州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府職能的缺失也有一定的相關(guān)；杭州城區(qū)已投入運(yùn)營的1條地鐵線路主要用以緩解中心城區(qū)巨大的交通壓力，目前在建的有4條線路。假如借助地鐵的換乘，杭州的城市半徑以“一小時理論”進(jìn)行估算，仍舊是合理的。筆者曾多次實(shí)地考察，由杭州火車東站出發(fā)，借用地鐵換乘，并借助公共交通的方式，在1小時內(nèi)順利到達(dá)浙江大學(xué)紫金港校區(qū)。

3.公共自行車

城市公共自行車是個體交通向準(zhǔn)公共交通轉(zhuǎn)化，是城市實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略、城市公共交通可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要措施之一。上海、杭州、溫州的城市公共自行車發(fā)展水平指標(biāo)見表3。3個城市的公共自行車發(fā)展各具特色，但從營運(yùn)車輛數(shù)與租借網(wǎng)點(diǎn)數(shù)比值看，杭州公共自行車發(fā)展水平優(yōu)于上海和溫州，這與杭州啟動公共自行車項(xiàng)目早于上海和溫州有關(guān)。

近年來，上海市居民選擇公共自行車出行比例有所下降，人們選擇電瓶車等交通工具作短途出行增多。

杭州的公共自行車系統(tǒng)起步較溫州更早也更加完善，截至目前有2 000個租借網(wǎng)點(diǎn)［3］。由于公共自行車的出行半徑有限，其主要分布于住宅區(qū)與商業(yè)區(qū)。筆者由浙江大學(xué)紫金港校區(qū)騎行至西湖的過程中，沿途發(fā)現(xiàn)許多自行車租借網(wǎng)點(diǎn)，基本騎行3分鐘即可發(fā)現(xiàn)1個。

表3 上海、杭州、溫州的城市公共自行車發(fā)展水平指標(biāo)

溫州的公共自行車網(wǎng)絡(luò)已初步成型，在市區(qū)的3個區(qū)均有較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與分布。據(jù)考察，公共自行車租借網(wǎng)點(diǎn)的合理、密集設(shè)置基本滿足了1～5km出行的需求，步行時間也比較短。

二、城市公共交通一體化發(fā)展存在的問題

1.城市之間公共交通發(fā)展水平不均衡

從公共交通綜合發(fā)展水平看，從高到低依次為上海、杭州、溫州。一是城市軌道交通發(fā)展水平不均衡，上海遙遙領(lǐng)先。由表1～表2可知，雖然上海城區(qū)面積是杭州的2.8倍和溫州的10倍，上海常住人口數(shù)是杭州的2.6倍和溫州的3.9倍，但即使把杭州和溫州在建的軌道線路數(shù)計(jì)算在內(nèi)，上海軌道線路總數(shù)是杭州的2.6倍和溫州的13倍。二是城市常規(guī)公交的發(fā)展水平也是上海領(lǐng)先。由表1可知，溫州市區(qū)的人口密度最大，而車輛數(shù)與人口數(shù)的比值卻最小。這種發(fā)展態(tài)勢固然有其政治、文化和經(jīng)濟(jì)的客觀原因，也有其一定的合理性，但從國家宏觀的公共交通發(fā)展戰(zhàn)略看，假如這種現(xiàn)象長期存在，顯然不利于國家公共交通的均衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而不利于國家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國民整體民生改善。

2.城市內(nèi)部公共交通多樣化方式發(fā)展不平衡

據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海軌道交通日均客運(yùn)量占日均客運(yùn)總量47%，常規(guī)公交日均客運(yùn)量占日均客運(yùn)總量38%［4］，而杭州常規(guī)公交日均客運(yùn)量占日均客運(yùn)總量70%［5］，溫州常規(guī)公交日均客運(yùn)量占日均客運(yùn)總量不足25%［6］。為適應(yīng)5 00萬人以上城市人口交通出行規(guī)模，均力圖構(gòu)建多模式、多層次的公共交通網(wǎng)絡(luò)體系，一般采用軌道交通和快速公交線路為骨干線路，常規(guī)公交為主體基礎(chǔ)，并輔助以補(bǔ)充的公共交通方式的城市公共交通系統(tǒng)模式［7］。按照此標(biāo)準(zhǔn)，杭州仍未達(dá)到多樣化的要求，溫州則是嚴(yán)重失調(diào)。上海公共自行車的發(fā)展與其他公共交通方式比較不但滯后，而且這一公共交通方式的發(fā)展還在衰退，說明沒有很好地挖掘和利用這一交通方式的優(yōu)勢特點(diǎn)。杭州軌道交通發(fā)展與其他公共交通方式比較也略顯滯后，這與杭州作為一個省會城市和著名的旅游城市不相稱。溫州軌道交通發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于常規(guī)公交和公共自行車的發(fā)展水平，軌道交通是建設(shè)現(xiàn)代化城市的基礎(chǔ)性工程，隨著國家城鎮(zhèn)化工程的推進(jìn)和城市道路交通堵塞現(xiàn)象的日益嚴(yán)重，軌道交通發(fā)展的滯后在一定程度上會成為城市邁向現(xiàn)代化的瓶頸。

3.城市公共交通低碳化方式發(fā)展動力缺乏

根據(jù)全球能源發(fā)展態(tài)勢和我國生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，大力發(fā)展低碳化城市公共交通勢在必行。從上海、杭州、溫州3個城市公共自行車的發(fā)展態(tài)勢看，顯然嚴(yán)重缺乏動力機(jī)制。以世界公認(rèn)的公共自行車發(fā)展經(jīng)典城市法國里昂為例，每輛公共自行車每天租賃次數(shù)達(dá)5～6次［8］，由表3可計(jì)算出上海閔行區(qū)、杭州、溫州每輛公共自行車每天租賃次數(shù)只有3.2次、3.3次、4.2次，3個城市公共自行車日均租賃次數(shù)均顯著低于里昂，公共自行車使用率偏低。以杭州為例，杭州市民中出于低碳理念選擇公共自行車出行的比例僅16.5%［9］，這在一定程度上反映出我國城市公共交通低碳化發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在我國人口多、資源又相對貧乏的條件下，低碳化發(fā)展城市公共交通既責(zé)無旁貸，又不失為明智之舉。雖然3個城市均投入一定的財(cái)力和人力發(fā)展城市公共自行車事業(yè)，但從綜合投入（包括政府宣傳投入）的力度看仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這說明政府的意愿還不夠強(qiáng)烈，即政府沒有把公共自行車這一公共交通方式作為優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略來對待。

三、城市公共交通一體化發(fā)展的對策

1.采取經(jīng)濟(jì)手段和行政手段干預(yù)

公共交通面向公眾和全社會，與公共部門有著非常密切的聯(lián)系。按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，外部效應(yīng)分為正外部效應(yīng)與負(fù)外部效應(yīng)。假如城市之間和城市內(nèi)部公共交通發(fā)展不均衡，堵塞了交通，導(dǎo)致城市運(yùn)行效率下降，實(shí)際上就會造成城市的經(jīng)濟(jì)損失，成本由社會承擔(dān)，于是產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)，此時市場失靈；反之，假如城市之間和城市內(nèi)部公共交通發(fā)展合理均衡，就會體現(xiàn)出正外部效應(yīng)，公共交通的資源投入可以讓城市運(yùn)轉(zhuǎn)更加流暢，從而促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但公共交通的投資者獲得這樣的收益往往不明顯，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有直接增加公共交通公司的收入（可以從側(cè)面影響收益，如更多人出行可以增加公共交通公司的收入）。如果讓市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，那么在公共交通方面所分配的資源就不足，造成了不經(jīng)濟(jì)，即實(shí)際上如果在市場調(diào)控的基礎(chǔ)之上，增加投入才是有著正外部效應(yīng)的資源配置。這就要求各級政府通過稅收實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)在化，如實(shí)現(xiàn)負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)在化而征收的針對環(huán)境污染的“庇古稅”等矯正型稅收，使得外部效應(yīng)內(nèi)在化。而對于正外部效應(yīng)，政府可以以發(fā)放補(bǔ)貼的形式進(jìn)行校正，這樣相當(dāng)于減少了成本或增加了產(chǎn)品的利潤（對于承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目的公司而言）［10］。因此，考慮公共交通發(fā)展水平的不均衡，中央政府應(yīng)統(tǒng)籌安排，在政策制定層面向二三線城市傾斜，采取必要的經(jīng)濟(jì)手段和行政手段進(jìn)行干預(yù)。如對杭州、溫州的地方政府領(lǐng)導(dǎo)的工作考核指標(biāo)中，明確列入城市公共交通發(fā)展水平指標(biāo)，以促進(jìn)這些城市向發(fā)達(dá)城市看齊。尤其像溫州這樣人口多、底子薄的城市，國家應(yīng)加大投資力度，給予更多的鼓勵和優(yōu)惠政策，如可以允許地方政府采取靈活多樣的手段和途徑對公共交通事業(yè)進(jìn)行招商招標(biāo)，投資融資，并且給予較大的優(yōu)惠政策如稅收減免等，放開一部分公共交通建設(shè)的權(quán)利以引導(dǎo)社會資本，加速當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.直接介入經(jīng)營

公共服務(wù)由公共服務(wù)的專門行政機(jī)構(gòu)、集團(tuán)企業(yè)提供，私人資本在其中只是起著部分作用。我國的公共服務(wù)由國有企業(yè)也就是國有資本提供，實(shí)際上國有資本在運(yùn)行的過程之中已得到政府部門的校正，如許多提供公共服務(wù)的企業(yè)實(shí)際上是虧損的。以上海地鐵為例，上海軌道交通線路基本處于虧損的運(yùn)行狀態(tài)［1 1］，但在國家強(qiáng)制力與考慮正外部效應(yīng)的情況之下，這樣的虧損經(jīng)營實(shí)際上是“盈利”的。由于公共交通提供了非常大的正外部效應(yīng)，導(dǎo)致整個社會得到了最大的收益，這在軌道交通公司的賬本上無法體現(xiàn)，但政府部門統(tǒng)計(jì)整個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展時候就可以發(fā)現(xiàn)，這樣的正外部效應(yīng)既帶來巨大的經(jīng)濟(jì)收益又帶來良好的社會效益。這給杭州和溫州的地方政府在城市公共交通的發(fā)展規(guī)劃和具體實(shí)施上提供了合適的理論和經(jīng)驗(yàn)借鑒。杭州和溫州的地方政府可以直接介入經(jīng)營，暫時不計(jì)局部的投入收益，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通。尤其像溫州這樣的城市，財(cái)政稅收相對不足，中央政府和省級政府在財(cái)政政策上應(yīng)大力扶持地方政府優(yōu)先發(fā)展公共交通，從而實(shí)現(xiàn)正外部效應(yīng)帶來的“盈利”。

3.政府以立法的形式進(jìn)行規(guī)制

對排放污染超標(biāo)的汽車制定法律法規(guī)，規(guī)范其排放污染物的化學(xué)濃度上限；直接禁止排放某些污染物，對其進(jìn)行檢測，對檢測不合格的按違法論處；通過立法的形式規(guī)定城市必須設(shè)立公共交通專用軌道，按照城市的人口數(shù)量和區(qū)域面積設(shè)立足夠的公共自行車站點(diǎn)和車輛數(shù)等，并且必須嚴(yán)格執(zhí)法（增加罰款金額），違法必究，使全社會形成良好的公共交通優(yōu)先發(fā)展和嚴(yán)格遵守公共交通法規(guī)的共識。政府規(guī)制由于動用了強(qiáng)制力與法律手段，效率高，效果明顯。但政府規(guī)制需要行政成本，由于占用了政府資源，采用政府規(guī)制應(yīng)適度和謹(jǐn)慎，否則浪費(fèi)政府資源，即出現(xiàn)資源配置的不經(jīng)濟(jì)。

［1］BRT快速公交下月試運(yùn)營［EB/OL］.（2015-10-17）［2016-01-25］.http://www.wzrb.com.cn/article657250show.html.

［2］上海軌道交通［EB/OL］.（2016-01-01）［2016-01-10］.http://baike.baidu.com/view/73673.htm？from_id=1273732&type=syn&fromtitle=上海地鐵&fr=aladdin.

［3］張艷，趙民.城市公共自行車系統(tǒng)的運(yùn)作實(shí)踐分析與政策取向探討［J］.上海城市規(guī)劃，2014（6）:120.

［4］上海市交通委員會.2015年11月交通行業(yè)運(yùn)營情況簡析［EB/OL］.（2015-12-25）［2016-01-10］.http://www.jt.sh.cn/export/infopub/xxgkml/ghjh/sctj/201511-00007.

［5］杭州公交大數(shù)據(jù)成“香餑餑”背后暗藏“黃金”［EB/OL］.（2015-08-31）［2016-01-10］.http://news.zj.com/detail/2015/08/31/1585939.html.

［6］溫州市綜合交通“十二五”規(guī)劃（2011—2015年）［EB/OL］.（2015-01-11）［2016-01-10］.http://www.doc88.com/p-6661808815484.html.

［7］周家中.特大城市公共交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)關(guān)鍵問題研究［D］.重慶:西南交通大學(xué)交通運(yùn)輸與物流學(xué)院，2 0 1 4.

［8］朱瑋，何京洋，王德.法國公共自行車系統(tǒng)布局方法與實(shí)證研究—以巴黎和里昂為例［J］.國際城市規(guī)劃，2015（1）:65.

［9］鄔軼群，戴曉玲，孫君艷，等.低碳理念下的公共自行車系統(tǒng)效益研究—以杭州主城區(qū)實(shí)證調(diào)查為例［J］.城市發(fā)展研究，2 01 4（2）:3.

［10］馮波.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下城市公共交通供給研究［D］.濟(jì)南:山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，2 01 4.

［11］交通方式的主要指標(biāo)比較上海地鐵處于虧損［EB/OL］.（2014-05-11）［2016-01-10］.http://www.doc88.com/p-3778091054644.html.

［責(zé)任編輯：賈李妍］

Integrated Development of Urban Public Transportation Based on Government Function： Present Situation， Problems and Solutions —Taking Shanghai， Hangzhou and Wenzhou for Example

LU Jingchao
（College of Energy Engineering， Zhejiang University， Hangzhou， 310007， China）

To make great efforts to develop urban public transportation is one of the vital means to solve the problem of traffic jam in urban areas.The study on the present development about the routine buses， rail transit and public free bikes reveals problems in public transportation such as the unbalanced development among the three cities， the unbalanced development in diverse modes within each city and inadequate driving power for low carbonization.It is maintained that one way out is the government supervision based on the government function.That is to enforce economic means and executive intervening， to directly interfere in business and formulate laws for the sake of the integrated development of urban public transportation.

City； Public transportation； Government function； Public service

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2016.033

U121

A

1671-4326（2016）03-0039-04

2016-01-30

盧經(jīng)朝（1996—），男，浙江溫州人，浙江大學(xué)能源工程學(xué)院本科生.