◎ 楊國(guó)生

從“獨(dú)角戲”到“大合唱”
——方城縣借力共同責(zé)任機(jī)制破解執(zhí)法難題

◎ 楊國(guó)生

方城縣相關(guān)部門(mén)齊上陣共同拆除違法建筑

“之所以能夠破解‘兩難’、實(shí)現(xiàn)‘雙贏’，取得一定的成績(jī)，很大程度上歸功于共同責(zé)任機(jī)制的建立和運(yùn)行，從而得到了當(dāng)?shù)攸h委、政府的大力支持與幫助，為國(guó)土資源管理工作的順利開(kāi)展創(chuàng)造了有利條件?！比涨?，在方城縣2016年“雙違”整治工作表彰大會(huì)上，趙河、券橋、小史店3個(gè)國(guó)土資源所作先進(jìn)典型發(fā)言時(shí)不約而同地道破了“天機(jī)”。

土地所“單飛出戶” 老東家一度“變臉”

1996年年底，方城縣實(shí)行縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，當(dāng)時(shí)隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的土地所被單列出來(lái)，人財(cái)物接受縣土地局垂直管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一度錯(cuò)誤地認(rèn)為，既然有了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，土地管理的責(zé)任就全在土地所身上，于是便“甩手不沾泥”，持“一種事不關(guān)己，高高掛起”的旁觀態(tài)度。于是，在土地管理的戰(zhàn)場(chǎng)上，只剩下土地所“單兵作戰(zhàn)”。

后來(lái)，在“工業(yè)強(qiáng)縣”戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，方城縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)提速，用地需求逐年增加，由于用地指標(biāo)有限，未批先占、批少占多等非法用地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。方城縣耕地總量12.67萬(wàn)公頃，基本農(nóng)田保護(hù)面積10.67萬(wàn)公頃，而且還為全省代保基本農(nóng)田8666.7公頃，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣，土地管理的重點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、在農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所獨(dú)自承擔(dān)著基層執(zhí)法的重任，在土地違法行為層出不窮的背景下，土地所雖然每天四處“滅火”，依然是“按下葫蘆浮起瓢”。更有甚者，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地管理上不幫忙反添亂——一方面，違法用地中有不少由他們所主導(dǎo)，土地所依法進(jìn)行查處，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便冠以阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的罪名，稱(chēng)土地所不講大局，唱“對(duì)臺(tái)戲”，橫加指責(zé)，冷眼相待，有的還說(shuō)出了“我們這個(gè)地方不需要你們這個(gè)部門(mén)”的狠話來(lái)；另一方面，如果有案不查或查處不力，則構(gòu)成了失職瀆職不作為，又面臨著被紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，這把土地所推向兩難境地。2003年，該縣土地、礦產(chǎn)部門(mén)合并成立國(guó)土資源局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所更名為國(guó)土資源所，管理領(lǐng)域中又增加了礦產(chǎn)資源，任務(wù)更重，壓力更大。

面對(duì)困局，縣國(guó)土資源局曾多次向縣委、縣政府“進(jìn)諫”，建議建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)、各司其職、齊抓共管的長(zhǎng)效機(jī)制，使國(guó)土資源由“多家用、一家管”向“多家用、多家管”過(guò)渡，改變國(guó)土部門(mén)單打獨(dú)斗、孤軍作戰(zhàn)的執(zhí)法模式。這個(gè)建議雖然引起了縣委、縣政府的重視，但是一直停留在討論、醞釀、研究階段，一直久拖未決。

真正促使方城縣下定決心革故鼎新的，是2006年國(guó)家正式實(shí)施的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查這一“新政”，其明確規(guī)定：對(duì)違法占用耕地比例達(dá)到15%或土地管理秩序混亂，出現(xiàn)造成嚴(yán)重社會(huì)影響的違法用地案件的地區(qū)納入約談、問(wèn)責(zé)范圍。而問(wèn)責(zé)不單單對(duì)國(guó)土部門(mén)，同時(shí)也劍指地方政府的主要行政領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)人員。

決策層觀念轉(zhuǎn)變 新機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生

方城縣開(kāi)始重新審視、定位縣、鄉(xiāng)政府在國(guó)土資源管理中所處的地位和應(yīng)當(dāng)扮演的角色，充分認(rèn)識(shí)到守一方國(guó)土地方政府責(zé)無(wú)旁貸，如果放手不管致使紅線不保，上級(jí)追責(zé)問(wèn)責(zé)時(shí)，自然難辭其咎。

行動(dòng)隨著觀念轉(zhuǎn)。旨在構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”國(guó)土資源管理格局的一系列機(jī)制措施隨之相繼出臺(tái)：一是實(shí)行目標(biāo)管理，將全縣耕保指標(biāo)量化分解到16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)政府間簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，納入年度綜合目標(biāo)考評(píng)，對(duì)完不成任務(wù)的實(shí)行“一票否決”。二是建立長(zhǎng)效機(jī)制，下發(fā)了《關(guān)于建立健全土地利用和規(guī)劃建設(shè)管理長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)土資源管理的責(zé)任主體，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況，以及制止查處轄區(qū)內(nèi)國(guó)土資源違法行為負(fù)總責(zé)。配套出臺(tái)了《方城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村違反土地管理規(guī)劃建設(shè)行為責(zé)任追究辦法》，規(guī)定：每年凡出現(xiàn)一起違法占地建設(shè)行為的，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)給予誡勉談話或通報(bào)批評(píng)；發(fā)生兩起的，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)予以停職或調(diào)離崗位；發(fā)生三起以上的，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)就地免職或降職。同時(shí)把轄區(qū)內(nèi)國(guó)土資源管理秩序混亂、違法違規(guī)問(wèn)題突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)定為“土地執(zhí)法整改重點(diǎn)地區(qū)”，整改期間暫停新增非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征收審批、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整和重大項(xiàng)目用地計(jì)劃“點(diǎn)供”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)到土地管理的成效，不僅關(guān)系到本地發(fā)展，同時(shí)也關(guān)系到頭頂?shù)摹盀跫啞保偈顾麄冏呱蠂?guó)土資源管理的第一線。三是出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，明確規(guī)定根據(jù)年度考評(píng)結(jié)果，對(duì)耕保工作到位，國(guó)土資源管理秩序良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予5萬(wàn)～10萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先提拔重用，以此調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法管地用地的主動(dòng)性和自覺(jué)性。四是建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確公安、檢察、法院、紀(jì)檢、規(guī)劃、住建、環(huán)保、發(fā)展改革、水利、工商、電力等部門(mén)是國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管的共同責(zé)任部門(mén)，各職能部門(mén)接到國(guó)土部門(mén)函告后，2個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行處置，以消除違法狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展違法建設(shè)的制止、拆除和復(fù)耕工作，形成“多兵種”聯(lián)合作戰(zhàn)的態(tài)勢(shì)，打出懲治違法的“組合拳”。五是實(shí)行村級(jí)土地協(xié)管員制度。在全縣554個(gè)行政村全部聘用了土地協(xié)管員，協(xié)助做好土地管理的日常檢查、監(jiān)督、登記、調(diào)處，借此把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。

一家管云煙過(guò)眼 齊發(fā)力管理升級(jí)

新要求激發(fā)新動(dòng)力，新機(jī)制催生新氣象。上述多項(xiàng)全新制度實(shí)施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門(mén)不再置身事外、袖手旁觀，而是把國(guó)土資源管理工作放在心上、扛在肩上、抓在手上，從人力、物力、財(cái)力等各個(gè)方面給予傾斜，大力支持，當(dāng)好后盾，為當(dāng)?shù)貒?guó)土資源管理工作帶來(lái)了顯著變化。

違法行為大量減少?；蛟O(shè)立宣傳“一條街”，或舉辦國(guó)土資源知識(shí)培訓(xùn)班，或刷寫(xiě)標(biāo)語(yǔ)警示提醒，或印制宣傳頁(yè)送法下鄉(xiāng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要組織開(kāi)展10～15次國(guó)土資源管理專(zhuān)題宣傳活動(dòng)，積極教育引導(dǎo)廣大群眾依法依規(guī)合理用地，使廣大群眾的法制觀念明顯提高，并在土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中自覺(jué)遵循，有效減少了違法行為的發(fā)生率，降低了管理的壓力和強(qiáng)度。土地執(zhí)法衛(wèi)片圖斑顯示，近三年來(lái)，博望鎮(zhèn)僅出現(xiàn)了一起違法占地案件，袁店鄉(xiāng)更是交出了違法行為零發(fā)生的“成績(jī)單”。

執(zhí)法監(jiān)察手腕變硬。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每周組織國(guó)土、村建、公安等部門(mén)至少開(kāi)展三次以上土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查，做到地動(dòng)我知、地動(dòng)我管，對(duì)違法行為及時(shí)加以制止和糾正，對(duì)偷建、搶建形成事實(shí)的違法建筑，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，依法予以強(qiáng)制拆除。遇到釘子戶、攔路虎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)敢于沖在前面，以正壓邪。一次，趙河鎮(zhèn)組織拆除一處違章建筑時(shí)，當(dāng)事人手持鐵錘，對(duì)國(guó)土所長(zhǎng)進(jìn)行威脅：“你敢動(dòng)我一塊磚頭，我就敲碎你的腦袋?！币慌缘闹鞴芨辨?zhèn)長(zhǎng)上前把國(guó)土所長(zhǎng)擋在身后，指著自己的額頭對(duì)當(dāng)事人說(shuō)：“來(lái)，我是帶隊(duì)的，你氣往我身上撒，敲就敲我的腦袋，我看你有多大能耐?！币痪湓挵旬?dāng)事人震得目瞪口呆，再也橫不起來(lái)。主管副鎮(zhèn)長(zhǎng)一聲令下，人員、機(jī)器一起行動(dòng)，頃刻間將違法建筑夷為平地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)還能夠帶頭撕破關(guān)系網(wǎng)，頂死說(shuō)情風(fēng)。廣陽(yáng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的表弟在該鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，被國(guó)土所及時(shí)叫停。當(dāng)事人找其表哥求情，遭到斷然拒絕。但其仍不死心，二次去找，氣得表哥當(dāng)即把茶杯摔個(gè)粉碎，將他轟了出去。

發(fā)展方式趨于理性。以往因發(fā)展心切，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)上項(xiàng)目、搞建設(shè)不按計(jì)劃，不照規(guī)劃，隨意選址，擅自占地。如今各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在用地上不再盲目任性，擬上項(xiàng)目前，首先征求國(guó)土所的意見(jiàn)，看項(xiàng)目是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，選址位置是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否尚有結(jié)余的用地指標(biāo)可供報(bào)批，以自覺(jué)的態(tài)度，從源頭上遏制了政府主導(dǎo)的違法違規(guī)用地行為發(fā)生。

部門(mén)協(xié)作日益密切。以法院為例，原來(lái)對(duì)依法申請(qǐng)拆除或沒(méi)收的土地違法案件只受理不執(zhí)行，致使管理對(duì)象有恃無(wú)恐，造成執(zhí)行難、執(zhí)法難?，F(xiàn)在法院對(duì)移送案件能夠及時(shí)執(zhí)行到位，提高了土地執(zhí)法的嚴(yán)肅性和震懾力，不法者不敢再恣意妄為，以身試法。

經(jīng)費(fèi)開(kāi)支保障有力。無(wú)論組織國(guó)土宣傳，還是開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)，為此產(chǎn)生的交通、就餐等費(fèi)用，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部予以“買(mǎi)單”，即使偶爾由國(guó)土所墊支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)在短時(shí)間內(nèi)實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為方便國(guó)土所工作，為他們配備了電腦、打印機(jī)等辦公設(shè)施，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年給予國(guó)土所一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，極大調(diào)動(dòng)了國(guó)土所人員的干勁。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投之以桃，國(guó)土所報(bào)之以李。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作、重點(diǎn)工作，各國(guó)土所能夠主動(dòng)介入，大力協(xié)助，如每年夏秋兩季開(kāi)展秸稈禁燒工作時(shí)，國(guó)土所都會(huì)派出“援兵”，分包區(qū)域、日夜堅(jiān)守、嚴(yán)密防范，及時(shí)制止縱火行為，為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)做出有益貢獻(xiàn)，也助了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一臂之力。

同心山成玉，協(xié)力土變金。方城縣國(guó)土資源部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、相關(guān)部門(mén)通力協(xié)作，國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用秩序逐步由亂到治，新增建設(shè)用地中違法占地的比例逐年下降，順利通過(guò)每年的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、例行督察，共同唱響了國(guó)土資源管理工作的“大合唱”，不斷贏得掌聲和榮譽(yù)。

（作者單位：方城縣國(guó)土資源局）