趙鵬軍　萬(wàn)海榮

摘 要：本文從當(dāng)前我國(guó)大城市交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”角度出發(fā)，探討大城市交通擁堵特征與國(guó)際治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的借鑒。在比較研究我國(guó)大城市和國(guó)際大城市交通擁堵特征異同的基礎(chǔ)上，剖析了我國(guó)大城市交通擁堵的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間等因素，以及這些因素的作用機(jī)制，城市蔓延、交通供需矛盾、機(jī)動(dòng)化增長(zhǎng)、土地利用形態(tài)和生活方式變化等是造成交通擁堵的主要因素；借鑒國(guó)際治理交通擁堵的經(jīng)驗(yàn)，下一步政策應(yīng)注重從宏觀空間結(jié)構(gòu)和微觀街區(qū)設(shè)計(jì)等方面優(yōu)化土地利用和交通關(guān)系，采用行政和經(jīng)濟(jì)等多手段加強(qiáng)小汽車使用管理，完善公交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、積極落實(shí)公交都市戰(zhàn)略等。

關(guān)鍵詞：機(jī)動(dòng)化；城市交通擁堵；治理策略

中圖分類號(hào)：U491 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市人口和城市化水平持續(xù)提高，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。這種蔓延式的城市空間擴(kuò)張方式帶來(lái)了巨大的土地資源緊張、環(huán)境污染、能源消耗、交通擁堵等問(wèn)題，這對(duì)可持續(xù)的城市發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)[1]。在城市化和機(jī)動(dòng)化的雙重作用下，城市交通特征發(fā)生了明顯的變化。在中國(guó)，傳統(tǒng)以自行車為主的非機(jī)動(dòng)交通方式迅速被私人小汽車所取代。私人小汽車的數(shù)量從1991年的91.04萬(wàn)輛增長(zhǎng)到2011年的7326.79萬(wàn)輛[2]，每年新注冊(cè)的民用汽車擁有量不斷增加。在土地資源的限制下，城市空間結(jié)構(gòu)逐漸從外延式向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，城市交通的功能、影響和發(fā)展等都隨著城市發(fā)展環(huán)境的變化進(jìn)行調(diào)整。然而，現(xiàn)有城市發(fā)展存在的矛盾導(dǎo)致城市交通擁堵的現(xiàn)象愈演愈烈。在交通擁堵的治理方面，歐美國(guó)家積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，雖然我國(guó)大城市在發(fā)展階段和發(fā)展背景上同國(guó)外城市有一定差異性，但是在交通擁堵特征和因素上，有著相同的地方，對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。因此，對(duì)國(guó)際大城市交通擁堵治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，并提出我國(guó)交通擁堵的治理建議，以期為我國(guó)大城市交通擁堵的治理提供可參考依據(jù)。

1 國(guó)內(nèi)外城市交通擁堵特征

1.1 國(guó)際大城市交通擁堵特征

Bertini通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪者認(rèn)為時(shí)間、速度、規(guī)模、服務(wù)水平（Level of Service， LOS）和交通信號(hào)周期失效（Traffic Signal Cycle Failure）是交通擁堵的基本特征。典型的交通服務(wù)水平包括規(guī)模/容量、密度、延遲（Delay）、停留的次數(shù)[3]。阿姆斯特丹著名的交通GPS服務(wù)商湯姆湯姆（Tom Tom）收集并分析了全球180個(gè)城市交通運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，分析結(jié)果表明，國(guó)外一些大城市的交通擁堵特征主要表現(xiàn)在以下幾方面[4]：（1）堵車時(shí)間增加。上班族平均每年有8天的時(shí)間消耗在堵車上，相當(dāng)于每年在車上“度假”一周。（2）輔路比主干道更加擁擠。該公司數(shù)據(jù)顯示，國(guó)外大城市輔路擁堵?tīng)顩r比主干道更加嚴(yán)重。（3）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)城市交通需求的刺激作用顯著。自2008年1月至2015年1月，全球交通擁堵率①上升了13%，有趣的是不同大陸之間的變化差異很大，2008年至今北美經(jīng)濟(jì)開(kāi)始復(fù)蘇，而歐洲經(jīng)濟(jì)開(kāi)始蕭條；對(duì)比同時(shí)期兩大陸的交通擁堵情況可以發(fā)現(xiàn)，北美交通擁堵率上升17%，而歐洲僅上升2%，意大利下降7%，西班牙下降了13%。

1.2 我國(guó)大城市交通擁堵特征

在我國(guó)，隨著城市化的不斷推進(jìn)，大城市的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、人口移動(dòng)與公共服務(wù)的空間集聚，加之土地資源供給的限制，導(dǎo)致城市交通擁堵成為城市面對(duì)的普遍問(wèn)題。尤其在北京、上海、廣州、深圳等大城市，交通擁堵的問(wèn)題更加嚴(yán)重，高峰時(shí)段的主干道速度僅為15-18km/h[5]。據(jù)北京市交管局公布的數(shù)字，2014年北京市機(jī)動(dòng)車凈增15.4萬(wàn)輛，保有量增長(zhǎng)2.8%，新建市區(qū)道路為131公里，僅增長(zhǎng)了2.1%。2014年全市機(jī)動(dòng)車保有量為559.1萬(wàn)輛，市區(qū)道路總長(zhǎng)為6426公里，每公里道路要容納870輛機(jī)動(dòng)車[6]。盡管我國(guó)城市交通擁堵具有普遍性，但是由于機(jī)動(dòng)化水平的差異，使得我國(guó)城市交通擁堵呈現(xiàn)多樣化的特征[7]：（1）交通擁堵常態(tài)化，擁堵范圍不斷擴(kuò)大；不僅僅集中在大城市，一些二三線城市也面臨著嚴(yán)重的交通擁堵問(wèn)題如濟(jì)南、大連等（圖1）。（2）早晚高峰潮汐式擁堵。擁堵主要集中在主干道，并且以單方向擁堵為主（圖2）；（3）高峰時(shí)段擁堵時(shí)間拉長(zhǎng)。北京市工作日交通擁堵持續(xù)時(shí)間（包括嚴(yán)重?fù)矶?、中度擁堵）?009年的0.9個(gè)小時(shí)增加到2014年的1小時(shí)55分[8]。（4）重要路網(wǎng)節(jié)點(diǎn)和交叉口擁堵，制約整個(gè)路網(wǎng)運(yùn)行效率，呈現(xiàn)由“點(diǎn)”擁堵到“點(diǎn)-線-面”擁堵蔓延的態(tài)勢(shì)。

1.3 我國(guó)城市交通擁堵的成因分析

城市交通擁堵是多種原因綜合作用的結(jié)果。最直接的原因是供給和需求的失衡。即交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給無(wú)法滿足小汽車增長(zhǎng)的需求。Miller等人分析了美國(guó)城市交通擁堵的原因[9，10]，發(fā)現(xiàn)：（1）都市區(qū)聚集大量就業(yè)崗位，人口和就業(yè)在都市區(qū)快速增長(zhǎng)；（2）機(jī)動(dòng)車擁有量增加，且機(jī)動(dòng)車使用呈現(xiàn)時(shí)空聚集的現(xiàn)象；（3）交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于機(jī)動(dòng)車的增長(zhǎng)需求。對(duì)比西方國(guó)家交通擁堵特征和成因，我國(guó)雖然在城市發(fā)展階段、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面有別于西方國(guó)家，但是在城市交通擁堵成因上與西方國(guó)家相似。交通供給滯后交通需求、機(jī)動(dòng)車擁有量擴(kuò)張、土地利用布局不合理、交通管理效率低均是城市交通擁堵的重要原因。

（1）城市人口與機(jī)動(dòng)車快速增長(zhǎng)，加劇供給與需求間的矛盾。

交通擁堵最直接的原因是供給和需求的失衡。以北京市為例，北京市常住人口由2005年的1070萬(wàn)人增加到2012年的2069.3萬(wàn)人。隨著人口的快速增長(zhǎng)，對(duì)交通的需求也急劇增加，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年北京市六環(huán)內(nèi)日平均出行總量達(dá)3033萬(wàn)人次（不含步行），2011年底平均出行量為2873萬(wàn)人次，僅一年時(shí)間就增加了160萬(wàn)人次，增幅為5.6%。2012年底全市機(jī)動(dòng)車保有量為520萬(wàn)輛，比2011年底凈增21.6萬(wàn)輛，增幅為4.3%[11]。而道路建設(shè)速度卻遠(yuǎn)低于機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)速度，從數(shù)據(jù)上看，2005年北京市機(jī)動(dòng)車保有量246.1萬(wàn)輛，年末擁有道路面積7437萬(wàn)平方米。2012年，北京機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)520.0萬(wàn)輛，比2005 年增長(zhǎng)111.2%。對(duì)應(yīng)當(dāng)年道路面積為9236萬(wàn)平方米，比2005年僅增加24.2%。這意味著單位道路面積上的機(jī)動(dòng)車車輛密度比2005年增加了1.5倍。

（2）城市空間形態(tài)不合理，導(dǎo)致路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不完整，過(guò)于依賴環(huán)路，次干路和支路利用率低

城市交通系統(tǒng)的高效運(yùn)行與路網(wǎng)的結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。不同于國(guó)外的城市形態(tài)，我國(guó)大城市被“小區(qū)”、“大院”、“單位”等空間單元分割，而國(guó)外城市諸如巴黎、華盛頓等城市的道路一般縱橫交錯(cuò)。相比國(guó)外路網(wǎng)，國(guó)內(nèi)在道路通達(dá)性、道路密度等方面差很多。主要原因在于城市是以小區(qū)和大院為單位，城市被大院切分，本可以共享的支路和次干路被截?cái)啵▓D3），環(huán)路出入口間距過(guò)近、公交站點(diǎn)設(shè)置在環(huán)路出入口等路網(wǎng)細(xì)節(jié)問(wèn)題更為普遍。

我國(guó)大城市核心區(qū)普遍過(guò)于集聚，城市空間呈單中心格局。城市中產(chǎn)業(yè)園區(qū)或商務(wù)辦公區(qū)周邊配套居住功能不足，大型居住區(qū)集中布局在距離辦公用地較遠(yuǎn)的城市郊區(qū)。居住地與就業(yè)地的分離產(chǎn)生了較長(zhǎng)的通勤距離，導(dǎo)致了大量潮汐式的交通流。以北京市為例，北京市是典型的向心型單中心格局，市中心集聚了國(guó)家黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、科研院所等多種城市功能，吸引了大量交通流，同時(shí)大型居住區(qū)回龍觀、天通苑、望京等均分布在城市郊區(qū)。居住地與就業(yè)地分離造成職住空間不平衡，進(jìn)一步加劇了城市交通擁堵。

（3）城市公共交通缺乏吸引力，難以使小汽車使用者轉(zhuǎn)變出行方式。

我國(guó)大城市普遍存在的問(wèn)題是，公交投入不足、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，公共交通在城市交通體系中的地位不明確。雖然政府制定了一系列的公共交通發(fā)展戰(zhàn)略，但是由于財(cái)政支出、管理水平以及道路條件的限制，城市公共交通的發(fā)展現(xiàn)狀仍是不容樂(lè)觀。

公共汽車路權(quán)沒(méi)有保障，雖然很多大城市設(shè)置了公交專用車道，但是專用車道沒(méi)有構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致常發(fā)擁堵路段公交運(yùn)行速度低，加之公交準(zhǔn)點(diǎn)率低、線路密度低等降低了城市公共交通的吸引力。另外在不同交通方式之間的換乘不便也是公共交通出行比例較低的原因之一。根據(jù)北京市第五次綜合交通調(diào)查結(jié)果，單次地鐵出行，車外時(shí)間占總時(shí)間的39%，地面公交對(duì)應(yīng)比例為35%。

（4）以步行和自行車為代表的出行需求轉(zhuǎn)向小汽車增加了交通系統(tǒng)的壓力。

研究表明，自行車具有門到門的便捷性和經(jīng)濟(jì)性要高于公共交通，在4公里內(nèi)，自行車交通出行的時(shí)間比公交更具優(yōu)勢(shì)。在國(guó)內(nèi)由于受到機(jī)動(dòng)車的影響，自行車和步行的出行環(huán)境惡化[7]。1986年北京市第一次綜合交通調(diào)查，自行車出行方式占所有出行方式的62.7%，到第2014年第五次交通調(diào)查時(shí)，已跌至15%以下。反之， 5km以下出行距離內(nèi)小汽車的出行比例高達(dá)44%[7]。步行和自行車的出行需求轉(zhuǎn)向小汽車的同時(shí)，造成了資源的浪費(fèi)，同時(shí)也增加了交通的壓力。

2 國(guó)際大城市交通擁堵的治理對(duì)策

國(guó)外城市交通與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，采取有效的城市交通戰(zhàn)略與交通政策是保持城市功能、維持城市空間結(jié)構(gòu)與增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要措施。借鑒國(guó)外城市交通政策與降低交通擁堵的治理對(duì)策對(duì)國(guó)內(nèi)快速城市化和機(jī)動(dòng)化的城市發(fā)展具有重要的意義。

2.1 提高購(gòu)買小汽車門檻和增加用車成本

城市交通擁堵的原因之一是小汽車增長(zhǎng)速度過(guò)快，導(dǎo)致交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。從而導(dǎo)致交通擁堵。倫敦、紐約等大城市通過(guò)實(shí)施交通需求管理政策保持交通供需動(dòng)態(tài)平衡，把對(duì)小汽車交通需求管理政策作為城市交通政策的重要組成部分，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、宣傳和教育等手段，在小汽車購(gòu)買、上牌、通行和停車等環(huán)節(jié)上制定相應(yīng)的政策，以有序控制機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)，引導(dǎo)小汽車的合理使用。提高小汽車購(gòu)買門檻和用車成本在一定程度上可以引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)變出行方式，減少交通系統(tǒng)的壓力。

在提高購(gòu)買小汽車門檻方面，香港通過(guò)征收購(gòu)買機(jī)動(dòng)車購(gòu)置稅和機(jī)動(dòng)車牌照登記稅來(lái)提高購(gòu)車門檻[12]。新加坡對(duì)車輛實(shí)行定額分配制來(lái)限制汽車數(shù)量的增長(zhǎng)。按照規(guī)定，個(gè)人在購(gòu)買新車時(shí)，必須首先向新加坡政府提出申請(qǐng)，投標(biāo)購(gòu)買 “擁車證”?！皳碥囎C”的時(shí)效性期限為10年，過(guò)了時(shí)效期，不管駕車者是否繼續(xù)用車還是另購(gòu)新車，都必須另外支付費(fèi)用。在用車成本方面，倫敦通過(guò)稅收政策控制小汽車使用，在每天的7∶00～18∶30時(shí)段，倫敦對(duì)進(jìn)入市中心8平方英里范圍內(nèi)的車輛征收5英鎊的“進(jìn)城費(fèi)”，并提高燃油稅以限制汽車使用。另外，英國(guó)政府?dāng)M采取限制家長(zhǎng)用私家車接送孩子上學(xué)的措施，以此緩解早高峰期交通擁堵?tīng)顩r。首爾采取征收道路使用費(fèi)并且對(duì)乘員3人以上的車輛進(jìn)行免費(fèi)等措施以提高小汽車的用車成本。規(guī)定出臺(tái)后，汽車通行量在原來(lái)的基礎(chǔ)上減少了9%，小轎車減少了53%，同時(shí)提高了一倍的通行速度[7]。

2.2 土地利用與交通協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)施以“公共交通導(dǎo)向”的發(fā)展模式（Transit-Oriented Development， TOD）

土地利用類型與交通系統(tǒng)關(guān)系緊密。兩者相互促進(jìn)、相互制約。土地利用的類型、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、空間聯(lián)系一定程度上會(huì)影響居民的出行距離、出行時(shí)間和出行方式的選擇。反之，交通系統(tǒng)決定了土地利用的空間可達(dá)性，進(jìn)一步影響土地的利用類型和價(jià)值[13]。僅靠增加交通容量供給難以有效解決擁堵問(wèn)題，需要對(duì)交通需求、土地利用和交通布局協(xié)同管理。其中以交通導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式是主要的方向。新加坡、香港、東京等大城市都很重視交通對(duì)土地利用的引導(dǎo)作用，為避免增加通勤距離，城市建設(shè)與擴(kuò)張也主要是沿著城市軌道交通線路進(jìn)行[14]。對(duì)于很多同樣面對(duì)土地資源緊缺等問(wèn)題的國(guó)內(nèi)城市來(lái)說(shuō)，很有借鑒意義。

香港是土地利用與交通協(xié)調(diào)發(fā)展最成功的城市之一。城市居住區(qū)和商業(yè)區(qū)基本沿著城市軌道交通線路發(fā)展，并在軌道交通樞紐站形成次中心。香港政府采取優(yōu)惠政策鼓勵(lì)和扶持開(kāi)發(fā)商的商業(yè)行為，為了吸引居民搭乘公交和地鐵，開(kāi)發(fā)商在運(yùn)用和打造TOD的時(shí)候注重周邊公共設(shè)施的建設(shè)。隨著TOD社區(qū)的逐漸成熟，宜居城市理念的普遍深化，房?jī)r(jià)有效提升，開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)增加，形成良性循環(huán)[15]。在土地稀缺的城市中心區(qū)，這種模式值得借鑒。

2.3 大力發(fā)展公共交通，提高公共交通競(jìng)爭(zhēng)力

大力發(fā)展公共交通是提高購(gòu)買小汽車門檻、引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)變出行方式的基本保障。20世紀(jì)50年代以后，東京為解決市內(nèi)交通擁堵問(wèn)題，開(kāi)始大規(guī)模修建軌道交通。首爾、香港等城市也采取了相同的措施。20世紀(jì)90年代，韓國(guó)首爾由于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問(wèn)題，導(dǎo)致城市交通擁堵問(wèn)題嚴(yán)重。為緩解交通擁堵，首爾加快城市軌道交通建設(shè)速度。并且開(kāi)始積極推行公交改革，修建中央公交專用車道，重新整合線路，引入GPS設(shè)備，使用新的停車管理制度等。公交改革后，公共交通（公共汽車和地鐵）乘客數(shù)量上升了11%，同時(shí)燃油消費(fèi)和空氣污染逐步減少，與公共汽車相關(guān)的交通事故減少了26.9%[7]。

2.4 鼓勵(lì)綠色出行

僅靠增加交通供給無(wú)法從根本上解決交通擁堵問(wèn)題。文明出行意識(shí)、良好的出行習(xí)慣才是解決交通問(wèn)題的關(guān)鍵。近年來(lái)，國(guó)外城市提出建設(shè)綠色城市、宜居城市的理念，鼓勵(lì)市民選擇綠色出行方式。

哥本哈根是實(shí)行綠色出行的典型城市，曾被聯(lián)合國(guó)人居署選為“最適合居住的城市”。超過(guò)40%的市民選擇騎自行車上班，因此哥本哈根成為遠(yuǎn)近聞名的自行車城市[7]。為鼓勵(lì)市民綠色出行，倫敦在市區(qū)建立了多個(gè)自行車租賃點(diǎn)，總計(jì)約有10000輛自行車，全天晝夜開(kāi)放，兩個(gè)租賃點(diǎn)之間距離約300～500 米，密度很高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年1月～10月，平均每個(gè)工作日的租車次數(shù)約20000～33000次，而周末的租車次數(shù)約10000～30000次[16]。倫敦、悉尼等城市在中小學(xué)就開(kāi)展步行、自行車上學(xué)等綠色通學(xué)方式的宣傳和教育，從小培養(yǎng)孩子的綠色出行意識(shí)[7]。

3 對(duì)我國(guó)大城市交通擁堵治理的政策建議

城市交通擁堵已經(jīng)從特大城市向中等城市蔓延，從沿海城市向內(nèi)陸城市擴(kuò)散，交通污染和交通安全問(wèn)題日益嚴(yán)重，如果不采取有效措施，對(duì)道路交通和公共交通系統(tǒng)都將出現(xiàn)供應(yīng)能力嚴(yán)重不足的問(wèn)題[17]。西方城市實(shí)踐表明，通過(guò)培育多中心城市空間結(jié)構(gòu)、大力發(fā)展公共交通和推行土地混合使用以此引導(dǎo)非機(jī)動(dòng)化交通的發(fā)展，明顯降低城市擁堵。

3.1 嚴(yán)格制定小汽車供求管理制度

面對(duì)城市發(fā)展的交通擁堵難題，城市政府采取不同的措施以積極面對(duì)城市交通擁堵。城市交通基礎(chǔ)設(shè)施作為公共產(chǎn)品，目前，主要解決的思路是根據(jù)交通供給與需求的關(guān)系，通過(guò)增加交通供給和抑制交通需求治理城市交通擁堵（表1）。

在國(guó)內(nèi)城市中，比較流行的措施包括單雙號(hào)限行、路網(wǎng)擴(kuò)建、牌照拍賣限制和錯(cuò)峰上下班。（1）單雙號(hào)限行：?jiǎn)坞p號(hào)限行是目前比較有效的階段性交通制約措施。2008年的北京奧運(yùn)會(huì)期間，通過(guò)單雙號(hào)限行措施，使得奧運(yùn)期間的交通秩序能維持良好。（2）路網(wǎng)擴(kuò)建：隨著城市規(guī)模不斷發(fā)展、城市人口增加及空間集聚，包括公交系統(tǒng)、軌道交通系統(tǒng)等城市交通設(shè)施建設(shè)成為緩解交通擁堵、引導(dǎo)城市功能集中或分散的重要措施。（3）機(jī)動(dòng)車限購(gòu)：包括購(gòu)車指標(biāo)搖號(hào)和競(jìng)價(jià)方式取得兩個(gè)方面。上海市最早實(shí)行車輛牌照拍賣的城市，該政策實(shí)行最直接的影響是上海市的車輛消費(fèi)大車化、高端化，同時(shí)上海地區(qū)汽車的上牌紛紛轉(zhuǎn)移到周邊的江、浙、皖等省份。除了增加車輛管理部門收入之外，整個(gè)上海以及周邊的車輛消費(fèi)并沒(méi)有得到抑制，交通問(wèn)題也無(wú)法得到緩解[18]。天津市全市實(shí)行小客車增量配額指標(biāo)管理，通過(guò)搖號(hào)或競(jìng)價(jià)方式取得增量指標(biāo)。（4）錯(cuò)峰上下班。深圳出租車采取過(guò)錯(cuò)峰交接班的措施。2010年4月北京市屬各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)實(shí)行錯(cuò)峰上下班，以緩解交通壓力[19]。

3.2 推進(jìn)土地利用混合使用，交通建設(shè)與土地開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展

城市規(guī)劃曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的功能分區(qū)，將城市劃分為單一用途街區(qū)，如商業(yè)區(qū)、商務(wù)區(qū)、居住區(qū)、工業(yè)區(qū)等。過(guò)度的功能分區(qū)導(dǎo)致城市中相互關(guān)聯(lián)的功能活動(dòng)之間缺乏有效的空間聯(lián)系，不僅削弱了城市活力，也阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施的高效利用，并且產(chǎn)生不必要的工作和生活出行，增加了交通的碳排放量。倡導(dǎo)混合型土地利用與功能布局，能使城市功能在相對(duì)小的空間上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和融合。實(shí)行混合的土地利用方式在緩解城市交通擁堵上具有許多好處，第一，從交通出行上，由于城市功能的有機(jī)聯(lián)系，減少了不必要的出行，或者使得交通出行的距離降低。第二，在交通方式上，土地混合使用鼓勵(lì)慢行交通方式，良好的建成環(huán)境的活力能增加步行和自行車等非機(jī)動(dòng)交通方式的使用，不僅能降低環(huán)境污染，也有利于增加居民體力活動(dòng)（Physical Activity），促進(jìn)公共健康發(fā)展。

3.3 推廣街區(qū)制，樹(shù)立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念

我國(guó)城市交通擁堵的原因之一是城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理。偏重主干道、次干道的建設(shè)，路網(wǎng)密度小，支路和次支路數(shù)量有限。再加上城市多以“小區(qū)”、“大院”、“單位”等空間單元組織形式存在，路網(wǎng)被嚴(yán)重切割，形成了“丁字路”、“斷頭路”，成為城市交通擁堵的重要原因之一。2016年2月21日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》中提出要樹(shù)立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，新建住宅要推廣街區(qū)[20]。街區(qū)制就是由城市主干道圍合、次干道分割、毛細(xì)血管路網(wǎng)密集，形成公共交通完善、服務(wù)設(shè)施就近配套的開(kāi)放街區(qū)模式?！兑庖?jiàn)》提出，逐步打開(kāi)已建成住宅小區(qū)和單位大院，而不是一下子都要拆除圍墻。現(xiàn)有小區(qū)內(nèi)部道路歸全體業(yè)主所有，受物權(quán)法保護(hù)，短期內(nèi)不會(huì)以拆除方式成為公共道路，但新建小區(qū)，特別是老城區(qū)拆舊建新的小區(qū)，完全可以開(kāi)放式社區(qū)的模式來(lái)規(guī)劃和建設(shè)，打通城市微循環(huán)，加密城市路網(wǎng)，從而解決城市的交通擁堵問(wèn)題。

3.4 培育多中心城市空間結(jié)構(gòu)

城市空間結(jié)構(gòu)和土地利用方式對(duì)城市交通模型具有顯著的影響[21-24]。城市交通會(huì)受周邊土地使用功能、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、沿線土地價(jià)值、城市用地布局及地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力的影響[25]。一方面，城市空間結(jié)構(gòu)或者土地利用方式的變化會(huì)影響城市交通系統(tǒng)的運(yùn)行水平、交通模式和空間布局，另一方面，城市交通系統(tǒng)的改善，會(huì)帶來(lái)城市人口、資本和勞動(dòng)力的空間集聚，進(jìn)一步影響城市空間結(jié)構(gòu)或城市土地利用性質(zhì)與強(qiáng)度[26-28]。城市交通具有引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)城市發(fā)展軸形成、帶動(dòng)城市中心（副中心）區(qū)發(fā)展的作用[25]。

“單中心”和“多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)中（圖4），交通具有不同的流向和出行方式（表2），從而影響城市交通模式。在“單中心”的城市中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心、就業(yè)中心及就業(yè)增長(zhǎng)極在一個(gè)區(qū)域集中。當(dāng)平均出行距離與出行時(shí)耗超出人們可接受范圍時(shí)，僅靠調(diào)節(jié)供需已經(jīng)無(wú)濟(jì)于事[30]。城市“單中心”的空間演化模式引起出行量及交通量主要集中在城市中心區(qū)[30]。

3.5 大力發(fā)展公共交通，倡導(dǎo)綠色出行

隨著城市進(jìn)一步發(fā)展，小汽車數(shù)量的增加，城市土地開(kāi)發(fā)以低密度、單一化的方式向郊區(qū)擴(kuò)張，傳統(tǒng)的增加道路供給的緩解交通擁堵方法，已造成“車多路多、路多車增”的惡性循環(huán)，以公交為導(dǎo)向的土地開(kāi)發(fā)模式成為解決城市交通問(wèn)題的新對(duì)策。有研究表明，密集的就業(yè)場(chǎng)所分布會(huì)增加城市交通的平均出行距離，但是高效的公共交通會(huì)降低小汽車的使用，使人們的出行方式轉(zhuǎn)向公交，同時(shí)較短的工作出行距離會(huì)使更多的人選擇步行或者公交[15， 24]。

TOD概念主張土地開(kāi)發(fā)利用在已有或規(guī)劃區(qū)域快速公共交通點(diǎn)周圍進(jìn)行，以輕軌、地鐵為主體建立高效的公共交通體系。其主要特征為[15]：①用地布局要緊湊，半徑400米的用地，步行5分鐘至10分鐘可到達(dá)中心區(qū)域；②公共交通站點(diǎn)是區(qū)域內(nèi)的交通樞紐，如公交、輕軌等，采用適于行人的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，但不排除小汽車；③混合使用的土地利用形態(tài)，公共設(shè)施、公共空間、公共站點(diǎn)互相融合，區(qū)域內(nèi)部靠步行解決。

4 結(jié)論與討論

我國(guó)大城市在發(fā)展階段和發(fā)展背景上同國(guó)外城市有一定差異性，但是在交通擁堵特征和形成原因上，有著相同的地方，因此國(guó)外大城市的治堵經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。本文在梳理和分析國(guó)際大城市治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)交通擁堵特征的形成原因，提出治理建議：（1）從城市規(guī)劃建設(shè)的角度，提高土地利用混合強(qiáng)度，打破傳統(tǒng)“小區(qū)”、“大院”、“單位”等空間單元組織形式，推廣街區(qū)制，樹(shù)立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，加密城市路網(wǎng)，完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，培育城市多中心空間結(jié)構(gòu)。引導(dǎo)土地利用與交通一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)空間集中，這不僅能鼓勵(lì)非機(jī)動(dòng)交通和公共交通發(fā)展，也能減少交通出行、降低出行距離、緩解區(qū)域交通壓力，從而能實(shí)現(xiàn)交通需求的合理空間分配，降低城市擁堵，實(shí)現(xiàn)城市區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。（2）從交通政策的角度，加強(qiáng)交通供給與需求的管理，嚴(yán)格小汽車供求管理制度。（3）鼓勵(lì)公共交通發(fā)展等政策措施，合理引導(dǎo)公眾交通出行和交通方式選擇。

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Abstract： With the number of private cars increasing rapidly， the problems of urban traffic congestion and environmental pollution are worsening and gradually evolves for hindrance economic society sustainable development issue. Traditional road transportation infrastructure and management model cannot be satisfied by the requirement of modern society. A number of problems like urban traffic congestion have become increasingly prominent， seriously affecting peoples daily life and urban development.Urban congestion intensifying is due to the city 's existing public transportation facilities seriously lag behind the rapid growth of urban passenger travel demand which needs to be solved imminently. This paper studies the characteristics of traffic congestion in large cities and the experience of international governance for reference. Firstly， this paper compares and analyzes the similarities and differences of the characteristics of the traffic congestion between foreign large cities and big cities of China， and discusses the feasibility of international management experience. The analysis finds that although the large cities in China have some differences in the development stage and the development background of foreign cities， but in the traffic characteristics and factors， has a similar place. The urban population growth， the increase of the car， the expansion of the urban space and the change of the life style of the residents are the important factors of the urban traffic congestion， and the experience of foreign control congestion can be used for reference. Secondly， this paper sorts out and analyzes the experience and application of international big city governance. Finally， we put forward suggestions to control the traffic congestion issue in large cities of China， including the remodeling of land use， strengthening traffic management， encourageing green traffic， etc. Developing public traffic is an important and effective solution to deal with the traffic problem， which are becoming more and more serious.

Key words： motorization； city traffic congestion； management strategy