詹承豫

理順并推動(dòng)城管執(zhí)法管理體制改革工作，不妨從三方面著手，一是破解城管借法執(zhí)法困境，二是規(guī)范城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和執(zhí)法程序，三是推進(jìn)環(huán)境污染、城市違建治理等重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法工作。

日前，國(guó)家住建部印發(fā)《關(guān)于設(shè)立城市管理監(jiān)督局的通知》，明確設(shè)置“城市管理監(jiān)督局”，并由該局負(fù)責(zé)擬定城管執(zhí)法的政策法規(guī)，指導(dǎo)全國(guó)城管執(zhí)法工作，開展城管執(zhí)法行為監(jiān)督，組織查處住建領(lǐng)域重大案件等。

隨著城市規(guī)模的急劇發(fā)展和城市人口的迅速膨脹，形成了一系列的諸如占道經(jīng)營(yíng)、環(huán)境污染、市容破壞、私搭亂建乃至違法建設(shè)等問題，成為城市現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸。1996年我國(guó)出臺(tái)《行政處罰法》，1997年起許多城市開始試行一項(xiàng)名為“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的行政管理體制改革，即將原來(lái)由不同部門行使的與城市管理有關(guān)的職權(quán)剝離出來(lái)，交給一個(gè)管理部門集中行使。依據(jù)這一改革思路，各地紛紛成立了專門的城市管理部門，統(tǒng)一行使城市管理職權(quán)，但由于沒有統(tǒng)一明確的執(zhí)法依據(jù)，加上一定程度存在執(zhí)法方式不規(guī)范、不文明甚至粗暴等問題，城管部門仍經(jīng)常被置于媒體輿論的風(fēng)口浪尖。

這次住建部設(shè)置“城管局”，是國(guó)務(wù)院層面首次出現(xiàn)負(fù)責(zé)城市管理的專門機(jī)構(gòu)。如何才能自上而下理順城管執(zhí)法管理體制改革工作？筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著手。

一是破解城管借法執(zhí)法困境。截止到目前，我國(guó)依然沒有一部全國(guó)統(tǒng)一的《城市管理法》，實(shí)際工作中基本上都是“借法執(zhí)法”。由于沒有專門立法，致使各地城管實(shí)際執(zhí)法過程中都是間接引用其他法律，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《城市道路管理?xiàng)l例》等，從行政法規(guī)到地方法規(guī)、地方規(guī)章，橫跨幾十部法規(guī)、規(guī)章。由于城管“借法執(zhí)法”所借法規(guī)數(shù)量龐大，且對(duì)城管的身份定位、權(quán)力界限、責(zé)任義務(wù)等都沒有明確規(guī)定，常常出現(xiàn)適用法律不當(dāng)帶來(lái)的問題。

“城市管理監(jiān)督局”的第一項(xiàng)職責(zé)就是“負(fù)責(zé)擬定城管執(zhí)法的政策法規(guī)”，通過全國(guó)性的專門立法，保證城管執(zhí)法有充分的法律依據(jù)。通過立法明確相對(duì)集中行政處罰權(quán)的概念、性質(zhì)、目的、基本原則；城管執(zhí)法主體地位及具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制；相對(duì)集中行政處罰權(quán)集中的范圍；相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的程序規(guī)則；行使集中行政處罰權(quán)機(jī)關(guān)與同級(jí)其他政府職能部門的協(xié)調(diào)制度；相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律救濟(jì)制度；相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律監(jiān)督與責(zé)任追究制度?？傊?，用國(guó)家法律和配套法規(guī)的形式，給城管機(jī)構(gòu)體制和城管執(zhí)法體制以足夠支持，使它能夠獨(dú)立前行。

二是規(guī)范城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和執(zhí)法程序?！俺鞘泄芾肀O(jiān)督局”的“指導(dǎo)全國(guó)城管執(zhí)法工作，開展城管執(zhí)法行為監(jiān)督”職能，需要從統(tǒng)一城管執(zhí)法規(guī)范，加強(qiáng)城管執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范城管執(zhí)法程序等入手，建立并完善一套完整的城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，以確保城管執(zhí)法的嚴(yán)肅性，規(guī)范城管隊(duì)員的執(zhí)法行為。在城市管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部通過建章立制、建立城管執(zhí)法督察隊(duì)、實(shí)行重大案件備案審查、行政執(zhí)法告知制度和執(zhí)法人員行政執(zhí)法責(zé)任制等方式，實(shí)行錯(cuò)案追究賠償，以此對(duì)城管工作人員的執(zhí)法行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，促使他們嚴(yán)格履行自己的職責(zé)。規(guī)范城管執(zhí)法程序，按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本部門的實(shí)際，建立一系列程序性制度，如調(diào)查取證制度、公開制度、公正制度、回避制度、時(shí)效制度、聽證制度、辯論制度、審查決定制度、處罰決定備案制度等，并用有關(guān)監(jiān)督力量保障各項(xiàng)制度規(guī)范化運(yùn)行。

三是推進(jìn)環(huán)境污染、城市違建治理等重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法工作。當(dāng)前的城市快速發(fā)展及擴(kuò)張過程中，存在著諸如霧霾肆虐、大規(guī)模城市違建等對(duì)市民日常生活造成較大影響的問題?！俺鞘泄芾肀O(jiān)督局”的“組織查處住建領(lǐng)域重大案件”職能則需要在這些重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法工作中凸顯和加強(qiáng)。

我們也要清醒地意識(shí)到，不能期待設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)就能解決所有問題。新機(jī)構(gòu)的設(shè)置和良好的運(yùn)行，依然面臨諸多挑戰(zhàn)，無(wú)論是法律的制定實(shí)施和自上而下的理順體制，還是統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法程序，都必然是一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期不斷改進(jìn)的過程，但我們期待“城市管理監(jiān)督局”能給公眾帶來(lái)驚喜。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)公共事業(yè)管理系主任）