蔡　玉

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，遼寧　大連　116025；2.中央電視臺(tái)新聞中心，北京　100859)

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財(cái)政分權(quán)、中央稅收攫取與地方政府債務(wù)擴(kuò)張

蔡玉1，2

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，遼寧大連116025；2.中央電視臺(tái)新聞中心，北京100859)

本文分析了1994年分稅制改革以來，財(cái)政分權(quán)、中央稅收攫取與地方政府債務(wù)擴(kuò)張的內(nèi)在聯(lián)系，對2004—2012年中國地方政府債務(wù)進(jìn)行估算，并利用省際面板數(shù)據(jù)分析了財(cái)政分權(quán)和中央稅收攫取等因素對中國地方政府債務(wù)的影響。結(jié)果顯示，財(cái)政分權(quán)和中央稅收攫取是造成中國地方政府債務(wù)擴(kuò)張的主要因素；城鎮(zhèn)化、地方人均GDP相對水平和2008年中央4萬億元投資計(jì)劃也對中國地方政府債務(wù)擴(kuò)張起到一定作用；剔除財(cái)政分權(quán)、中央稅收攫取、城鎮(zhèn)化和地方人均GDP相對水平等因素的影響，中西部地區(qū)比東部地區(qū)債務(wù)增長更為迅速。鑒于此，本文從財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配、官員考核機(jī)制、中期預(yù)算平衡和營改增后地方稅體系構(gòu)建等方面提出針對性的改革建議。

財(cái)政分權(quán)；中央稅收攫?。坏胤秸畟鶆?wù)；分稅制改革

一、引　言

自從1994年分稅制改革以來，中央政府在提高財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重(簡稱“兩個(gè)比重”)的同時(shí)，給予地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的晉升激勵(lì)，周黎安[1]認(rèn)為這是中國經(jīng)濟(jì)保持長期高速增長的原因。與此同時(shí)，中國地方政府債務(wù)也經(jīng)歷了一個(gè)迅速膨脹的過程，2015年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的提案顯示：截至2014年底，全國省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額15萬億元，或有債務(wù)余額9萬億元。近年來，各級(jí)地方政府通過設(shè)立投融資平臺(tái)、部門直接貸款和信托融資等方式舉借大量債務(wù)，在反周期調(diào)控、提高地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力、積極擴(kuò)大社會(huì)有效需求和實(shí)現(xiàn)一般公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮重要作用。但地方政府債務(wù)累積的風(fēng)險(xiǎn)也日益突出，己經(jīng)引起決策層高度關(guān)注，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)指出要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出要把控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好地方政府存量債務(wù)置換工作，完善全口徑政府債務(wù)管理，改進(jìn)地方政府債券發(fā)行辦法。

地方政府債務(wù)擴(kuò)張如此迅速，一方面因?yàn)楫?dāng)前財(cái)政分權(quán)體制下，財(cái)權(quán)不斷上移，事權(quán)逐步下放，地方政府只有通過負(fù)債方式才能滿足行使事權(quán)的要求；另一方面因?yàn)樵谝訥DP為考核標(biāo)準(zhǔn)的競爭機(jī)制下，地方官員為獲取晉升機(jī)會(huì)，不顧實(shí)際情況盲目投資，以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，地方政府負(fù)債已成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的重要手段之一。然而，地方政府債務(wù)急劇擴(kuò)張背后隱含著巨大的違約風(fēng)險(xiǎn)，有效管理風(fēng)險(xiǎn)是中國不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。2016年3月國際信用評級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪將中國主權(quán)信用評級(jí)展望從“穩(wěn)定”下調(diào)至“負(fù)面”，其理由是政府債務(wù)增加導(dǎo)致財(cái)政疲軟。因此，研究地方政府債務(wù)迅速擴(kuò)張的主要原因，對有效管理當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有理論及實(shí)踐意義。

二、文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)50年代，隨著財(cái)政分權(quán)理論的盛行，國外學(xué)者對地方政府舉債原因進(jìn)行了論述。根據(jù)Musgrave[2]的財(cái)政聯(lián)邦主義理論，財(cái)政的職能是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、公平分配和資源配置，其中中央政府承擔(dān)公平分配、資源配置和提供全國性公共產(chǎn)品的職能。Bradford和Oates[3]論證了地方政府不應(yīng)該負(fù)擔(dān)資源配置之外的職能。可見，地方政府唯一的職能是提供地方性公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的供給需要財(cái)政資金，政府必須為履行提供公共產(chǎn)品的職責(zé)進(jìn)行融資。Ebel和Yilmaz[4]指出地方政府進(jìn)行債務(wù)融資并由此形成的公共投資，能夠?yàn)楸镜厣鐣?huì)公眾提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，提高其收入水平。Ploeg和Analyst[5]指出公共設(shè)施所需的龐大資金無法通過地方政府自身積累滿足，必須進(jìn)行債務(wù)融資。Hildreth和Zorn[6]發(fā)現(xiàn)市政債券在地方基礎(chǔ)建設(shè)中發(fā)揮積極作用。Melecky[7]提出在良好的債務(wù)管理策略下，地方政府融資可以幫助發(fā)展中國家降低借貸成本、遏制金融風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展國內(nèi)市場。

面對地方政府債務(wù)迅速擴(kuò)張的現(xiàn)狀，國內(nèi)學(xué)者對中國地方政府債務(wù)的成因進(jìn)行研究。馬海濤和呂強(qiáng)[8]從經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政體制和債務(wù)管理方面分析了地方政府債務(wù)形成機(jī)理。郭玉清[9]提出當(dāng)前中國地方政府舉債動(dòng)機(jī)持續(xù)高漲主要基于兩個(gè)原因：一是保障積極財(cái)政下的配套資金支持；二是實(shí)現(xiàn)政績考核中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求。張宏安[10]認(rèn)為地方政府自行舉債或變相融資等問題，一定程度上是由應(yīng)對亞洲金融危機(jī)和國際金融危機(jī)的寬松政策誘發(fā)。繆小林和伏潤民[11]將地方政府過分注重提供公共服務(wù)的社會(huì)福利最大化目標(biāo)視為地方政府非理性舉債的主要原因。劉尚希等[12]發(fā)現(xiàn)負(fù)債資金主要投向市政建設(shè)和交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)，地方政府債務(wù)增長和經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化等因素有較大關(guān)系。王芳和陳曦[13]認(rèn)為如果中央政府無法對地方政府財(cái)政收支行為形成有效外部約束，各級(jí)地方政府強(qiáng)烈舉債動(dòng)機(jī)會(huì)一直存在，而且債務(wù)危機(jī)會(huì)在經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小、財(cái)政缺口較大的地區(qū)率先凸顯。

在地方政府債務(wù)擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)方面，國內(nèi)學(xué)者也有頗多論述。于海峰和崔迪[14]提出目前中國地方政府債務(wù)不斷膨脹，對財(cái)政運(yùn)行、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定形成潛在隱患。劉朝和周宇[15]認(rèn)為地方政府債務(wù)的負(fù)效應(yīng)包括：使地方政府政府陷入沉重的償債壓力難于自拔，降低地方政府的公信力，引致債務(wù)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)。

由于缺乏地方政府債務(wù)的詳細(xì)時(shí)間序列數(shù)據(jù)，目前對中國地方政府債務(wù)形成及擴(kuò)張?jiān)虻难芯炕咎幵诶碚撗芯繉用?。鑒于此，本文以劉尚希等[12]分析的地方債資金主要支出方向?yàn)榛A(chǔ)，對各省份地方政府債務(wù)進(jìn)行估算，并以此分析地方政府債務(wù)形成及擴(kuò)張的主要原因。

三、地方政府債務(wù)估算

根據(jù)當(dāng)前中央政府和地方政府的事權(quán)分配、已有文獻(xiàn)和審計(jì)署公告，本文認(rèn)為地方政府債務(wù)產(chǎn)生路徑如下：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)和公共服務(wù)等領(lǐng)域的投資主要由地方政府承擔(dān)，地方財(cái)政收入在彌補(bǔ)經(jīng)常性支出后，無法滿足龐大的建設(shè)資金需求，因而需要借助地方融資平臺(tái)等體制外融資手段，從而產(chǎn)生債務(wù)。

結(jié)合國家統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，本文選取電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)，科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，教育，衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)，公共管理和社會(huì)組織等七個(gè)領(lǐng)域作為主要的地方政府直接投資領(lǐng)域，并且地方政府債務(wù)融資資金也主要投向這些領(lǐng)域。對于地方政府在上述領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資的數(shù)據(jù)，采用《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》七個(gè)領(lǐng)域的國有控股固定資產(chǎn)投資減去中央項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資來計(jì)算。對歷年平均比例加權(quán)計(jì)算，地方政府在上述七個(gè)領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資額占比在60%左右。因此，可以采用七個(gè)領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資之和乘以60%的方法，估算地方政府每年的投資總額。此外，還需扣除地方政府投資支出的自有資金，得到每年新增地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)。一般來說，地方政府自有資金主要來源于三部分：財(cái)政預(yù)算中的資本性支出、用于資本投資及償債的土地出讓收入和地方政府融資投向相關(guān)項(xiàng)目的收益扣除每年債務(wù)利息支出的凈值。

本文將七個(gè)領(lǐng)域的國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資看作地方政府財(cái)政預(yù)算的資本性支出，其占地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出的比例在10%—15%左右，平均值約為12.5%。同時(shí)，亦有部分地方政府債務(wù)融資的償債及相關(guān)支出會(huì)在預(yù)算中列支，這一比例約為5%。因此，地方政府預(yù)算內(nèi)可用于投入的資金比例約為17.5%。

根據(jù)歷年《中國國土資源年鑒》中國土出讓收益的數(shù)據(jù)以及各城投平臺(tái)的公開數(shù)據(jù)推算，地方政府土地出讓收入中用于投資及償債的資金約占土地出讓收入的40%。

根據(jù)七個(gè)領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資的數(shù)據(jù)，投入電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)的資金比例約占50%，從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，上述行業(yè)的平均資產(chǎn)凈收益為3%—6%。因此，上述項(xiàng)目在扣除相關(guān)利息支出后，還能提供部分現(xiàn)金收益用于地方政府投資。2013年審計(jì)署《審計(jì)結(jié)果公告》顯示，地方政府用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，大多有較好的經(jīng)營性收入；用于公租房、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的債務(wù)，也有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。考慮到投入科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，教育，衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)等非盈利性項(xiàng)目的資金比例約占50%，本文得出相對保守的結(jié)論：地方政府投資項(xiàng)目的現(xiàn)金收益只能用于維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)和支付相應(yīng)的債務(wù)利息支出。

地方政府每年新增債務(wù)的估算公式：地方政府新增債務(wù)=七個(gè)領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資×60%-一般預(yù)算支出×17.5%-土地出讓收入×40%-(被投資項(xiàng)目的盈利現(xiàn)金流入-利息支出)。根據(jù)該公式，本文估算了2004—2012年中國新增地方政府債務(wù)，結(jié)果如表1所示。

表1　2004—2012年中國新增地方政府債務(wù)　單位：億元

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2005—2013年)。*2015年8月29日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)表決通過的關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》中給出2014年底包括或有債務(wù)的余額總計(jì)24萬億元，該債務(wù)口徑與此前審計(jì)署公布的不同，故未納入估算中。

從表1可以看出，2011—2012年新增地方政府債務(wù)總額為48 250億元，與審計(jì)署公布的2011—2012年省市縣三類政府債務(wù)(廣義口徑)相加的增加數(shù)據(jù)48 613億元相近，考慮到審計(jì)署2010年底的債務(wù)數(shù)據(jù)未包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，可以認(rèn)為估算數(shù)據(jù)在誤差許可范圍之內(nèi)。如果忽略2004年以前的歷史債務(wù)和2004—2012年各類歷史債務(wù)重組及化解措施，僅僅將2004—2012年新增債務(wù)簡單相加得到地方政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)為159 323億元，與審計(jì)署公布的2012年底地方政府債務(wù)余額158 858億元所差無幾。因此，本文采用的估算方法計(jì)算出的數(shù)據(jù)對地方政府債務(wù)余額有一定的代表意義。

當(dāng)然，該估算方法也存在弊端。首先，將地方政府債務(wù)限定于上述七個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，范圍上存在誤差。其次，地方政府歷年固定資產(chǎn)投資比例并不完全等同于全國數(shù)據(jù)，使用固定比例測算也會(huì)帶來誤差。最后，估算得到的結(jié)果是一段時(shí)間內(nèi)的流量而非存量。

四、地方政府債務(wù)形成及擴(kuò)張?jiān)蚍治?/h2>

改革開放以來，官員晉升考核標(biāo)準(zhǔn)由政治掛帥轉(zhuǎn)變?yōu)槿纹趦?nèi)的經(jīng)濟(jì)績效，加之1984年中央下放部分干部管理權(quán)限，省級(jí)政府可以通過任命權(quán)對下級(jí)政府發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)競賽。在以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的晉升機(jī)制下，地方官員為獲取晉升機(jī)會(huì)，必須盡可能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。在當(dāng)前財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府擁有一定的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，能夠左右部分財(cái)政資金投向，使得地方政府財(cái)政支出偏向于基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)類支出。*審計(jì)署《審計(jì)結(jié)果公告》顯示，截至2013年6月底，地方政府債務(wù)資金接近70%投向市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)和交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)三方面，財(cái)政支出更偏向于經(jīng)濟(jì)類支出。在以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的官員晉升機(jī)制下，財(cái)政分權(quán)程度能夠影響地方政府債務(wù)的形成。鑒于此，本文將財(cái)政分權(quán)作為地方政府債務(wù)形成的主要因素之一。

1994年分稅制改革以后，“兩個(gè)比重”顯著提高。其中中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重迅速從1993年22%提升到稅制改革當(dāng)年50%以上，且在隨后數(shù)十年間保持相對穩(wěn)定。陳抗等[16]從財(cái)政集權(quán)角度考察認(rèn)為分稅制對地方政府行為有決定性影響，使地方政府的援助之手變成攫取之手。中央政府在將財(cái)權(quán)集中的同時(shí)，將事權(quán)不斷下放，導(dǎo)致地方財(cái)政支出占比不斷提高：從改革開放初期50%左右逐年提升，到2014年已經(jīng)達(dá)到全部政府支出的80%。財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配使得地方政府在行使職能上陷于困境。在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府財(cái)政收入主要包括地方稅收收入、地方收費(fèi)收入、國有資本經(jīng)營收入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入。除地方稅收收入和地方收費(fèi)收入可由地方政府靈活掌控外，其他收入在數(shù)量規(guī)模和使用方向等方面還是由中央政府具體管控。地方財(cái)政對中央財(cái)政的依賴程度并沒有隨著分稅制改革的深入實(shí)施而有所減弱，反而地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問題變得越來越突出。孫秀林和周飛舟[17]認(rèn)為分稅制下中央政府對地方政府稅收攫取(即地方稅收損失)是造成地方政府通過土地出讓金方式籌集資金的主要因素。遵從這個(gè)邏輯，本文也將分稅制下中央政府對地方政府稅收攫取(簡稱中央稅收攫取)看做地方政府債務(wù)形成的主要因素之一。

在分稅制與財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府官員既希望通過自身決策擴(kuò)大支出，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長，又礙于中央稅收攫取，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，無法獲得充足資金，通過地方政府債務(wù)來籌集資金推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不失為一種解決措施。因此，財(cái)政分權(quán)、中央稅收攫取與地方政府債務(wù)擴(kuò)張有內(nèi)在邏輯聯(lián)系，本文將采用省際面板數(shù)據(jù)來驗(yàn)證他們之間的關(guān)系。

五、模型構(gòu)建、變量選取與經(jīng)驗(yàn)分析

為驗(yàn)證財(cái)政分權(quán)、中央稅收攫取與地方政府債務(wù)的關(guān)系，考慮到財(cái)政分權(quán)程度對地方政府債務(wù)影響不是簡單的線性關(guān)系，本文添加財(cái)政分權(quán)程度二次項(xiàng)，構(gòu)建模型如下：

yit=α0+α1fdit+α2fdit2+α3taxit+α4pgdpit+α5cityit+

α6dit+μit

(1)

其中，i和t分別為省份和年份；αi為各項(xiàng)系數(shù)；μ為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)；y為新增地方政府債務(wù)占GDP比重，用新增地方政府債務(wù)/地方GDP衡量；fd為財(cái)政分權(quán)程度，本文采用李香菊和劉浩[18]的方法，用地方人均預(yù)算內(nèi)外財(cái)政支出/(地方人均預(yù)算內(nèi)外財(cái)政支出+中央人均預(yù)算內(nèi)外財(cái)政支出)衡量；tax為中央稅收攫取程度，用中央政府從地方政府取得的稅收收入/地方GDP衡量，本文根據(jù)稅務(wù)部門中央級(jí)收入分地區(qū)分稅種情況表得出，中央政府從地方政府取得的稅收收入為稅收合計(jì)與出口退稅合計(jì)之和(出口退稅為負(fù))；pgdp為地方人均GDP相對水平，用地方人均GDP/全國人均GDP衡量，去除人均GDP隨時(shí)間增長和通貨膨脹的影響，序列變得平穩(wěn)，同時(shí)消除該指標(biāo)的單位，實(shí)現(xiàn)無量綱化；city為城鎮(zhèn)化率，采用城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝诤饬?；d為啞變量，考慮到2008年底，中央4萬億元投資計(jì)劃，2009年地方政府債務(wù)增加受到一定影響，因而d表示2009年地方政府債務(wù)受到中央4萬億元投資計(jì)劃的影響。

由于2004年一般預(yù)算支出口徑和固定資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)類別發(fā)生變化，加之《中國國土資源年鑒》中土地出讓收入數(shù)據(jù)只更新至2013年，本文在剔除西藏和新疆后，選取2004—2013年全國29個(gè)省、自治區(qū)和直轄市數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。其中土地出讓收入來源于《中國國土資源年鑒》(2005—2014年)；中央級(jí)稅收收入分地區(qū)分稅種情況來源于《中國稅務(wù)年鑒》(2005—2014年)；城鎮(zhèn)人口來源于EPS全球統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)；其余數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2005—2014年)。變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表2所示。

表2　變量的描述性統(tǒng)計(jì)

由于各省份之間存在差異，不同年份面對不同的環(huán)境，因而模型殘差存在橫截面異方差和同期相關(guān)性，直接采用最小二乘法可能會(huì)造成結(jié)果失真。本文選擇懷特橫截面加權(quán)進(jìn)行回歸，結(jié)果如表3所示。

表3　模型估計(jì)結(jié)果

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%的水平下顯著，括號(hào)內(nèi)為t值，Hausman檢驗(yàn)顯示選用固定效應(yīng)模型。

從表3可以看出，不論是從系數(shù)的顯著性，還是擬合優(yōu)度來看，加權(quán)后估算的結(jié)果更優(yōu)。財(cái)政分權(quán)程度對新增地方政府債務(wù)的系數(shù)為正并在1%的水平下顯著，財(cái)政分權(quán)程度二次項(xiàng)對新增地方政府債務(wù)的系數(shù)為負(fù)并在1%的水平下顯著，說明財(cái)政分權(quán)程度對新增地方政府債務(wù)有正向影響，隨著財(cái)政分權(quán)程度提高，這種影響將逐漸減弱。*新增地方債務(wù)與財(cái)政分權(quán)程度呈二次函數(shù)關(guān)系，但由于財(cái)政分權(quán)程度在[0，1]取值，只能取到倒U型曲線左邊部分，財(cái)政分權(quán)程度對地方政府債務(wù)影響始終為正。這和地方政府擁有一定決策權(quán)后，采用負(fù)債方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的邏輯基本保持一致。中央稅收攫取程度也對新增地方政府債務(wù)具有顯著正向影響，其系數(shù)在1%的水平下顯著為正，說明在當(dāng)前財(cái)政分權(quán)體制下，財(cái)權(quán)不斷上移，事權(quán)不斷下放，地方政府面臨財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問題，地方政府只能通過負(fù)債來履行自身職能，中央稅收攫取程度越重，地方新增負(fù)債也就越多。

地方人均GDP相對水平對新增地方政府債務(wù)的系數(shù)在1%的水平下顯著為正，說明其對新增地方政府債務(wù)具有顯著正向影響。較高的地方人均GDP相對水平代表該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，該地區(qū)居民擁有更多公共產(chǎn)品需求，地方政府必須提供更多公共產(chǎn)品，債務(wù)水平也隨之提高；從縱向比較，地方政府要推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，首選方式為政府投資，其結(jié)果是政府債務(wù)擴(kuò)張。因此，較高的經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致新增地方政府債務(wù)擴(kuò)張。城鎮(zhèn)化率對新增地方政府債務(wù)的系數(shù)在1%的水平下顯著為正，說明其對新增地方政府債務(wù)也有顯著正向影響。一方面，由于中國是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在享受醫(yī)療、衛(wèi)生、教育和養(yǎng)老等公共產(chǎn)品上具有很大差異，城鎮(zhèn)化率越高，地方政府支付的相應(yīng)公共支出越多，進(jìn)而地方政府債務(wù)增加；另一方面，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大幅增加。選取2009年作為啞變量，在兩個(gè)模型中，對地方政府債務(wù)的系數(shù)在1%的水平下顯著為正，說明受2008年底中央4萬億元投資計(jì)劃影響，地方政府債務(wù)順勢擴(kuò)張。

此外，截距項(xiàng)為負(fù)的主要是北京、天津和上海等東部發(fā)達(dá)地區(qū)，截距項(xiàng)為正的主要是中西部省份。這種明顯的地區(qū)性差異說明在當(dāng)前體系下，剔除財(cái)政分權(quán)、中央稅收攫取、地方人均GDP相對水平和城鎮(zhèn)化率等因素的影響，中西部地區(qū)地方政府債務(wù)擴(kuò)張更為迅速。

六、結(jié)論與政策建議

財(cái)政分權(quán)、中央稅收攫取、地方人均GDP相對水平和城鎮(zhèn)化率對新增地方政府債務(wù)均具有顯著正向影響。為應(yīng)對當(dāng)前地方政府債務(wù)擴(kuò)張可能產(chǎn)生的危機(jī)，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面控制新增地方政府債務(wù)。

第一，明確界定政府和市場、中央政府和地方政府的事權(quán)范圍。以簡政放權(quán)的精神為指導(dǎo)，處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府本身則回歸到功能性服務(wù)型政府的角色上來，從而進(jìn)一步激發(fā)市場主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力，避免政府直接參與經(jīng)濟(jì)競爭。在簡政放權(quán)基礎(chǔ)上，還應(yīng)理順中央政府和地方政府的關(guān)系，進(jìn)一步明晰和細(xì)化中央政府和地方政府之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力職責(zé)范圍，以財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則指導(dǎo)國家財(cái)政體制改革。具體來說，中央財(cái)政在社會(huì)保障領(lǐng)域應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。中國地方政府承擔(dān)了70%以上的財(cái)政支出責(zé)任，這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)高于世界上絕大多數(shù)國家。地方政府面臨有限財(cái)權(quán)，行使自身職能是地方政府債務(wù)迅速擴(kuò)張的直接原因。中央政府在獲取充足財(cái)政收入的同時(shí)，應(yīng)在醫(yī)療、衛(wèi)生和養(yǎng)老等領(lǐng)域承擔(dān)更多的責(zé)任，減輕地方財(cái)政支出壓力。

第二，改變以GDP作為官員考核標(biāo)準(zhǔn)的官員晉升機(jī)制，將地方政府債務(wù)等作為考核標(biāo)準(zhǔn)之一，進(jìn)行綜合因素考量。2013年12月9日，中國共產(chǎn)黨中央組織部授權(quán)新華社發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核指標(biāo)提出一系列改進(jìn)措施，明確官員政績考核不以GDP為主，盲目舉債離任也追責(zé)。在此背景下，對部分債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，可以將歷史債務(wù)化解情況納入考核體系。上述措施有助于遏制地方政府的投資沖動(dòng)，防止地方政府盲目投資政績工程，從而有效降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，地方政府應(yīng)將地方政府債務(wù)支出納入預(yù)算之中，按照中期預(yù)算平衡原則安排財(cái)政支出，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不宜盲目加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化將農(nóng)村人口變成城鎮(zhèn)人口的同時(shí)，也提高了地方政府對新增城鎮(zhèn)人口在教育、醫(yī)療和衛(wèi)生等公共服務(wù)方面的需求。地方政府如果不考慮實(shí)際情況，盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，無疑會(huì)加重地方政府支出壓力，引起地方政府債務(wù)擴(kuò)張。在安排支出時(shí)，應(yīng)充分考慮到民生服務(wù)需求與還債需求，壓縮一般性財(cái)政支出，統(tǒng)籌整個(gè)財(cái)政資源，確保民生等重點(diǎn)性支出需求，提高財(cái)政支出效率，最終實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政平衡，防止財(cái)政上無力償還債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)。

第四，2016年5月1日，營改增改革全面實(shí)行，隨著營業(yè)稅這一昔日地方大稅種步入歷史舞臺(tái)，中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)重新進(jìn)行劃分；加之以減少重復(fù)征稅、降低部分行業(yè)稅負(fù)為目標(biāo)的營改增從供給側(cè)進(jìn)行改革，勢必削弱地方政府財(cái)力，加重地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。對此，一方面，加快培養(yǎng)地方自主稅源，構(gòu)建以房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅為主體的地方稅體系；另一方面，提高地方政府在增值稅中的分享比例，保證地方政府債務(wù)的持續(xù)償還能力。此外，對于中西部部分債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，中央政府應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，避免出現(xiàn)地方政府債務(wù)危機(jī)。

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(責(zé)任編輯：孫艷)

2016-07-02

蔡玉(1972-)，女，陜西西安人，博士研究生，編輯，主要從事國際投資和政府債務(wù)管理機(jī)制等方面的研究。E-mail:xwfyds@vip.sina.com

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