文/劉德林

四位一體：完善我國反腐倡廉體制機制的路徑選擇

文/劉德林

構建新型“鏈條”和“環(huán)狀”的反腐倡廉交叉連接制度，將公共權力的使用壓縮到合理、合法的程度。

政府審批“超市化”也是實現(xiàn)政府權力運行合理化、避免腐敗的途徑之一（圖/CFP）

反腐倡廉機制的構建和完善是一項綜合而復雜的工程，受多方面因素的影響，從單一的角度出發(fā)并不能構建起完善的反腐倡廉機制。因此，要構建起新型“鏈條”和“環(huán)狀”的反腐倡廉交叉連接制度，通過完善的機制，將公共權力的使用壓縮到合理、合法的程度，進而推進反腐倡廉機制的創(chuàng)新。

一、法治政府建設——反腐倡廉機制建設的基石

1.從法律層面明確界定各級政府的事權范圍

在依法治國的進程中，有法可依是重要的前提。因此，要大力推進法治政府建設，首先要從法律層面對各級政府和各個部門的事權范圍給予明朗化的界定，確保各級政府管理在權力運行上和職能分配上嚴格遵循法律要求以及規(guī)章制度，特別是要對各級政府權力運行的過程，以法律形式明確規(guī)定必須予以公開，讓廣大的民眾了解，以此來增強政府權力的透明度，壓縮黨員干部濫用行政權力的空間，保障各級政府在權力的行使過程中切實為大多數(shù)人謀利益。

2.深化行政管理體制改革

深化行政管理體制改革，一方面，要不斷轉變和規(guī)范政府職能，適應市場經濟的發(fā)展方向，落實政府權力分配、職能定位和職責范圍劃分，使政府在機構設置和編制管理上法律化。另一方面，加大我國財政層級過多的改革力度，擴大省縣兩級財政力量，使財政調控順利運行，同時推進各級政府科技、文化、醫(yī)療、社會公共服務體系的協(xié)同發(fā)展。提高政府信息透明度，堅持以人為本，執(zhí)政為民，防止行政權力分化、公權私用等腐敗現(xiàn)象的產生。

3.完善責任追究法律

完善責任追究，健全責任到位體制，確保監(jiān)督作用的順利實現(xiàn)。隨著權力的下放，各級政府在行使行政權力的過程中會出現(xiàn)一些差錯，對于此類現(xiàn)象，首先要找到其根源，然后再根據(jù)不同的錯誤結果追究不同程度的責任。例如，針對無意造成的錯誤，被監(jiān)督者及時改正并出面承擔后果，可以對其進行適當?shù)囊龑?；而如果出現(xiàn)問題之后，一些領導干部沒有履行其職責，反而互相推脫，使事態(tài)惡化，就要嚴格按照有關法律法規(guī)處理。使得行使行政權力的主體能夠對法律、法規(guī)有一個清晰而全面的認識，嚴格按照相關條例行使行政權力，同時運用有效機制來抗衡政府與社會民眾之間的利益訴求，解決民眾生活所需。

二、“陽光”政務系統(tǒng)建設——反腐倡廉機制建設的重點

1.政府決策聽證

依據(jù)國務院發(fā)布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》，要完善各級政府行政決策機制，重大與民利益密切相關的行政決策，應進行聽證。由此，要擴大各級政府聽證范圍，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當聽證以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項，都要進行聽證。除此之外，還要規(guī)范聽證程序，科學合理地遴選聽證代表，確定、分配聽證代表名額要充分考慮聽證事項的性質、復雜程度及影響范圍。在聽證代表確定后，應當將名單向社會公布。聽證舉行10日前，應當告知聽證代表擬做出行政決策的內容、理由、依據(jù)和背景資料。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的外，聽證應當公開舉行。通過此種方式，可以避免相關黨員干部為了一己私利而做出損害人民群眾利益的決策，減少其腐敗的機會。

2.政府信息公開

政府信息公開是保證政府權力行使公開的重要環(huán)節(jié)，因此，要對政府的機構概況、各部門職責、辦事流程、主管領導、財務信息、采購信息、統(tǒng)計信息、重大項目建設狀況等涉及民眾重大利益的事項一一予以公開。在公開的方式選擇上，要打破傳統(tǒng)的貼通知的形式，可以通過政府網站、圖書館、行政服務中心、公告欄、LED顯示屏進行公開。隨著微博問政的興起，政府還可以通過微博的形式向廣大群眾公開相關信息。不僅如此，政府還要為民眾查詢相關信息提供方便，可以在辦公大樓、各社區(qū)設置“信息島”設備，方便民眾及時查閱信息。

3.政務審批“超市化”

當前，在各地市級政府，“政務超市”正不斷興起，成為政府下放權力、精簡辦事流程、提高辦事效率的重要手段。政府審批“超市化”也是實現(xiàn)政府權力運行合理化、避免腐敗的途徑之一，可以有效地遏制過去存在的“門難進、人難找、臉難看、事難辦”、“索、拿、卡、要”及“暗箱操作”等違規(guī)、違紀現(xiàn)象，從而保障行政公共權力為民服務。因此，政府可以實施政務審批“超市化”。各職能部門要統(tǒng)一成立行政許可科，集行政審批權于一身，全部整合進廳集中服務，同時進廳部門都另刻一枚單位公章由行政許可科使用，從根本上保證了窗口工作人員在充分授權的情況下，能夠獨立行使部門審批許可權力，有效杜絕了進部門兩頭辦理、體外循環(huán)的現(xiàn)象。要著力打造健全的政務服務網絡，在行政管轄范圍內建設便民中心，讓民眾了解政府辦公的整個過程。

4.政府采購與工程建設實施招投標制

在市場經濟中，政府采購與工程建設往往涉及龐大的經濟利益，也是政府公共權力行使最易發(fā)生異化的項目集中地。因此，要保證在經濟利益面前，政府官員在行使公共權力過程中，能夠受到一定的監(jiān)督，實施政府采購和工程建設招投標制也是一條重要的出路。因此，各級政府應依據(jù)《中華人民共和國招投標法》、《中華人民共和國采購法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，制訂政府采購、工程建設項目招投標辦法，并把交易規(guī)則在一定范圍內公開，實施采購和招投標工作備案管理，提供查詢通道，以接受全社會的監(jiān)督。

5.建立權力運行評估制度

權力運行評估制度是衡量行政公共權力運作狀況的重要標準，也是預防反腐的重要舉措。因此，要從以下兩個方面建立權力運行評估制度：一是建立行政權力運行前的廉政風險評估預警防范機制，科學分析、評估行政權力運行過程中可能出現(xiàn)的腐敗問題，有針對性地提出預警防范措施，構建監(jiān)控體系。二是建立行政權力運行后的績效考核和責任追究機制。制定相關制度，采取有效措施對行政權力運行情況進行考核。對照事前廉政風險防范措施，依據(jù)行政權力運行記錄，根據(jù)群眾的評價和意見，對行政權力運行情況進行考核。把行政權力運行情況作為重要內容納入干部政績考核。

三、監(jiān)督機制——反腐倡廉機制建設的關鍵

監(jiān)督機制可以說是反腐倡廉機制建設的關鍵。權力監(jiān)督大致上可以分為兩個層面的監(jiān)督，一個層面是自上而下的監(jiān)督，即上級部門對下級部門的權力監(jiān)督；一個層面是同級部門的監(jiān)督。

1.“自上而下”的監(jiān)督

政府權力“自上而下”的監(jiān)督機制的建立，主要根據(jù)我國權力運行的具體特性。我國行政權力逐漸形成從中央到地方各省、市、縣以及農村，層層遞減、自上而下的運行機制，明確了權力主體之間的行使范圍和相互關系，它能夠確保國家意志得以實現(xiàn)。所以，按照權力運行的方向特點，完善這種“自上而下”的監(jiān)督機制對于健全我國行政體制是非常有利的。

一是創(chuàng)新和完善行政監(jiān)督機制。創(chuàng)新和完善行政監(jiān)督機制的重要方面就是要實現(xiàn)上級行政機關對各級政府的層級監(jiān)督。一方面，保證紀檢、監(jiān)察、審計、干部監(jiān)督等專門監(jiān)督的相對獨立性；另一方面，要加強黨內民主監(jiān)督機制的完善，進一步強化黨代會、黨委會、黨代表、黨員個人、紀檢機構、組織部門等的監(jiān)督權能，其中，應對黨政領導干部實施重點監(jiān)督，特別是對干部人事工作的監(jiān)督。除此之外，還要加大行政權力的監(jiān)督力度，改變當前我國行政機關內一些領導干部把握重權的局面，同時掃除對部分機關工作人員“虛監(jiān)”、“疏監(jiān)”的漏洞。因此，在具體實施上，首先省級政府要加強對各級政府的經濟、財政、科技、教育、醫(yī)療等方面的控制和監(jiān)督；其次，依據(jù)各個地區(qū)特點，建立健全相關政策制度，適當?shù)膶嵭姓招畔⑼该?、管制分權、與民協(xié)商、責任追究等監(jiān)督措施，壯大監(jiān)督體系，確保省直管縣改革的順利運行。除此之外，加大監(jiān)督力度不能光從一些實際性的規(guī)章制度入手，也要通過宣傳一些正面的思想文化來構建一種積極向上的氛圍，形成特有的政治文化。學習古人如何以德來實現(xiàn)行政監(jiān)督，傳承古人先進的治國思想，來引導如何治理各種腐敗現(xiàn)象，這對于完善行政權力的監(jiān)督機制，是非常有利的。

二是加強行政執(zhí)法責任制。行政執(zhí)法責任制是規(guī)范和監(jiān)督行政機關行政執(zhí)法活動的一項重要制度，是對行政執(zhí)法人員的行為舉止進行約束性的監(jiān)管、并且實行責任追究的法律制度。省級政府加強對各級政府的行政執(zhí)法責任制，也是保障各級行政權力合理行使的重要舉措。當前，我國很多省份都明確省政府對下級政府行政執(zhí)法責任追究的方式，提出下級政府必須直接向政府負責并報告工作。但在具體的行政執(zhí)法責任制度的構建上，還需要省政府設立專門的部門、配備專門的人員負責對下級政府執(zhí)法進行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)有違法行為，即使沒有造成嚴重的后果，也必須追究相關責任人和相關領導人的責任。除此之外，還應加強行政問責，以凸顯執(zhí)法的權威性。行政問責實質上就是加強責任追究的有效體現(xiàn)，問責的對象主要是不履行法定行政義務或未承擔相應行政責任的行政機關人員。行政問責要本著為人民服務、對人民負責的核心思想，不斷完善行政問責制度。要完善行政問責啟動程序，上級行政機關可以啟動問責，有一定數(shù)量的人大代表、政協(xié)委員以及公民個人聯(lián)名提出問責時，也可啟動問責。

三是加強行政執(zhí)法檢查。加強行政執(zhí)法檢查，也是完善各級權力“自上而下”監(jiān)督機制的有效措施。行政執(zhí)法檢查是指縣級以上人民政府及其所屬工作部門對本行政機關以及本行政區(qū)域、本系統(tǒng)的下級行政執(zhí)法單位和行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為進行了解、查詢、糾正和處理的監(jiān)督活動。各地應結合當?shù)貙嶋H，采用不同的方式展開行政執(zhí)法檢查，其檢查領域要擴大到醫(yī)療衛(wèi)生、交通管理、公共事務等方面。省級政府要做好對各級政府執(zhí)法活動的行政執(zhí)法檢查，制定專門的執(zhí)法檢查制度條例，通過專門的執(zhí)法檢查隊伍來執(zhí)行，使各級政府在獲得權力的同時，要依據(jù)相關的法律法規(guī)來自行約束，做到依法行政，逐漸完善對各級政府行政權力的監(jiān)督機制，防止行政權力異化，為私人所用。

四是完善巡視制度。做好巡視監(jiān)督工作并不是一步到位的。首先，巡視監(jiān)督人員不能對巡視地區(qū)的各種實際情況了解透徹，只能是通過一些比較官方性的文件資料來獲得信息，而這些信息未必全面真實；其次，很多受監(jiān)督的政府很是做足了表面工作，以極好的成績來掩飾工作上的不足與缺陷。由于巡視人員與被巡視對象存在著上下級之間的利益關系，所以這種巡視監(jiān)督也只是逢場作戲罷了。因此，如何使巡視監(jiān)督工作得到良性發(fā)展，完善對權力的監(jiān)督機制，就要巡視人員做好本職工作，深入群眾，實地考察當?shù)厍闆r，掌握有效信息，轉變先前較為老套的巡視方式，實施同級、自下而上的監(jiān)督模式。要加大巡視監(jiān)督工作，設立相應的機關單位，制定相關條例，使巡視工作在有力的支持和保障下順利展開。一方面，給予巡視人員一定的權威性，特別是在思想上要予以重視，做好初始工作；另一方面，要在實際監(jiān)督過程中，使巡視人員如實利用各種權力展開巡視工作，如有權查閱相關資料，有權與監(jiān)督對象進行談話，有權進行各項問題調查等。同時，強調巡視工作的過程與結果，防止一些被監(jiān)督對象在受監(jiān)督時所作的表面工作，使巡視的最終結果與被監(jiān)督的領導的職稱評定和組織管理直接掛鉤。

2.同級監(jiān)督

我國的行政監(jiān)督體系包括行政內部監(jiān)督與行政外部監(jiān)督，具體而言，行政外部監(jiān)督主要包括以人民代表大會為代表的立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、檢查監(jiān)督以及黨政監(jiān)督；行政內部監(jiān)督包括以主管監(jiān)督和職能監(jiān)督為主的一般監(jiān)督以及以行政檢察和審計監(jiān)督為代表的專門監(jiān)督。其中在行政外部監(jiān)督中還有一類監(jiān)督是社會監(jiān)督，包含了社會輿論、公民選舉等。相對來看，我國的行政權力監(jiān)督體系較完善，然而在現(xiàn)實應用中存在一定的缺陷，難以達到優(yōu)劣互補。對此，我們可以找出有效的措施來優(yōu)化行政權力監(jiān)督機制的內部結構，使內外部監(jiān)督群體互相結合。

一是強化紀委的監(jiān)督。紀委監(jiān)督是行政權力監(jiān)督的重要支撐，因此，需要充分發(fā)揮紀委的作用：一方面，要強化紀委在同級監(jiān)督中的主體地位，實施實行各級紀委主要負責人直接向上級黨委主要負責人匯報同級黨政領導班子成員廉潔從政情況的制度，明確紀委開展同級監(jiān)督的職責任務，解決黨政領導班子成員支持、配合同級紀委履行監(jiān)督職責缺乏剛性約束的問題，為紀委履行同級監(jiān)督職責提供制度支持。另一方面，要加強同級監(jiān)督的思想認同。要從政治上、組織上保障紀委同級監(jiān)督的權威性、操作性和有效性，促使黨政領導干部在強化自律的同時，自覺接受監(jiān)督，認真履行黨風廉政建設“一崗雙責”責任，更加積極主動地征求和聽取紀委意見、建議，更加自覺地落實依法決策、科學決策、民主決策的要求以及相關法規(guī)制度，更加關注人民群眾的愿望、需求和利益。

二是強化人大及其常委會的權力監(jiān)督職能。作為我國人民之間選舉出來的人大，其天然有著對行政權力監(jiān)督的職責，以確保民眾民主權利的實現(xiàn)。當前，要從以下幾個方面加強人大對于行政權力的監(jiān)督：一是在人事方面，要賦予人大對政府工作人員的任命和考核的權力，可以試行領導差額選舉機制，對其選舉或任免的官員可以進行質詢，并且針對不合格的政府工作人員，人大有權力罷免，以此來確保人大對行政公共權力的制約；二是要明確人大及其常委會縣人事、財政和法治的監(jiān)督職能，能夠真正行使質詢、罷免、撤職、調查、審議和批準等職權，要適當引進先進的聽證機制、信任表決機制和彈劾機制，把這些已經在別的領域獲得實踐證明的成功經驗在人大行使職權過程中進行推廣；三是要提高人大代表的監(jiān)督權能。要做到這方面就要求改變縣鄉(xiāng)兩級人大代表的選取程序，在保證直選的同時完善候選人提名制，增設競選程序，將劃分單名制選區(qū)等程序并實行地區(qū)選舉與屆別選舉相結合，并完善候選人介紹和競選機制。

四、推進民主政治建設——反腐倡廉機制建設的保障

社會越民主，人民群眾參與社會管理的機會越多，黨員干部利用權力謀取非法利益的可能性就越小，從這個維度來看，民主政治建設是我國反腐倡廉機制建設的保障。

1.改革基層選舉機制

在當前我國基層選舉機制中，特別是縣級選舉機制中，只有縣級人大代表是由選民直接選舉產生的，而行政權力的直接行使者、人數(shù)較少的政府官員，卻是間接選舉產生，有的甚至是經過多層的間接選舉才產生。應該說，這種選舉制度，在我國建國之初，由于整個國家經濟較為困難，在縣級區(qū)域內全部實現(xiàn)直接選舉，不大可行。但隨著我國經濟、社會、政治條件的不斷變化，當前在縣級區(qū)域內實現(xiàn)較為全面的直接選舉，勢在必行，也是實現(xiàn)選民對行政公共權力監(jiān)督的最好方式。由此，要改革原有的選舉機制，實行縣級區(qū)域內的主要政府官員直接由選民選舉產生的選舉制度，這將在很大程度上有利于促使縣長（包括縣級市的市長）等地方政府領導人員在行使職權時能更加尊重并遵從選民的意愿，而不致于隨意濫用權力，從而有效預防腐敗。

2.發(fā)展民間社團組織

應該說，在傳統(tǒng)的政府—公民二元社會結構中，公民作為單個個體來講，要實現(xiàn)對政府權力的監(jiān)督，在力量上始終處于弱勢地位，單個而分散的公民顯然難以與強大的政府組織相抗衡。因此，公民如何集合起來，通過組織化的形式對政府權力進行監(jiān)督，這是未來行政權力監(jiān)督的方向，也是實現(xiàn)行政公共權力監(jiān)督、加強反腐倡廉工作的重要形式?；诖?，可以通過發(fā)展民間社團組織的形式，來對監(jiān)督腐敗行為?？梢越⒏鞣N非營利性的民間社團組織，這些非營利組織在發(fā)現(xiàn)本地或本部門的政策明顯不合理或違反國家法律后，有組織地抵制這些政策，在許多情況下政府迫于非營利組織的壓力往往能夠改變原來的政策。非營利組織越是強大的地方，政府的壓力就愈大。在我國，一個明顯的例證是，在村民委員會十分健全和有力的村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法亂紀的現(xiàn)象就要比其他村少得多?；诖?，可以通過發(fā)展民間社會組織，提高公民參與社會民主管理的積極性，以強化普通民眾對腐敗行為的監(jiān)督。

3.拓寬網絡問政渠道

隨時現(xiàn)代計算機技術的不斷發(fā)展，互聯(lián)網在社會生活中日益發(fā)揮著重要的作用，公眾參與政治的模式隨之發(fā)生了一系列的變化，網絡問政在這樣的時代背景之下，逐漸興起。所謂的網絡問政，就是政府及其領導干部通過互聯(lián)網征求意見、了解民情、匯集民智，以進一步提升科學決策、民主決策的水平，真正做到全心全意為人民服務。由此，拓寬網絡問政渠道，也是加強對行政權力監(jiān)督的重要方面?；诖耍梢猿浞职l(fā)揮網絡問政在反腐倡廉中的作用，進而推進民主政治的建設歷程。一方面，上級部門應強烈要求各級政府開放官方門戶網站，由專門的人員負責在網站上與網民的對接，解決網民關于政府工作提出的問題。另一方面，各級政府應充分利用好微博平臺、微信平臺，對網民在微博、微信上提出的針對本地區(qū)、本部門、本單位的問題，與之相關的領導干部都有義務及時進行回應，以此讓網民了解整個政府權力的運行方式和狀態(tài)，以此讓網民參與到對腐敗行為的監(jiān)督中。