南方周末評論員 戴志勇

農(nóng)村穩(wěn)定的定海神針，是農(nóng)民對地權(quán)的牢固信心。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，則需要作為生產(chǎn)要素的土地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)。2016年10月30日由新華社發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從而形成了土地集體所有、農(nóng)戶承包、經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”的格局。

這一改革最通俗的解讀是“農(nóng)民如果進(jìn)城落戶不必退出承包地”，承認(rèn)了農(nóng)民對承包地的流轉(zhuǎn)權(quán)。這在很大程度上解除了農(nóng)民自由遷徙的后顧之憂，也為家庭農(nóng)場、合作社、土地入股、資本下鄉(xiāng)奠定了更可靠的基礎(chǔ)。這一改革還在探索之中，不是農(nóng)村改革的終點。有幾個問題還需要繼續(xù)追問。

最基礎(chǔ)的問題，是農(nóng)民的現(xiàn)有承包權(quán)是否真的可以穩(wěn)定住?！叭魏谓M織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)，不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地”，但是，農(nóng)地畢竟還是集體所有，在何種情況下，“集體”才有權(quán)對土地承包權(quán)進(jìn)行調(diào)整？

在一些地方，“集體”里說了算的是當(dāng)?shù)貦?quán)勢人物。也有的地方，地方政府對與“國家所有”并不相同的“集體所有”仍擁有強(qiáng)大的話語權(quán)，要做到“要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變”，必須有非常明確嚴(yán)格的法律規(guī)定，才足以使農(nóng)民對土地承包權(quán)有安全感，所以有怎么從法律上保障的問題。

如果前兩個問題順利解決，還有第三個。農(nóng)村集體土地是由作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，而現(xiàn)在允許農(nóng)民進(jìn)城落戶不必退出承包地。那么，進(jìn)城落戶的農(nóng)民是否還屬“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”？如果戶口遷出后即已自動喪失這種成員資格，這種土地承包權(quán)，就意味著非本集體成員也可以擁有。如果非本集體成員也可以擁有，這一權(quán)利是否可以作為遺產(chǎn)傳給后人？

據(jù)報道，在“目前(重慶)巴南區(qū)已有一些農(nóng)民自愿退出，實現(xiàn)直接財產(chǎn)性收入數(shù)百萬元”。毫無疑問，這次因自愿退出而獲得的財產(chǎn)性收入，是可以永久性地自由支配的，這當(dāng)然也包括作為遺產(chǎn)傳給后人的權(quán)利。這個權(quán)利的明確與否，還影響鄉(xiāng)村二代或三代的戶口安排，從而繼續(xù)影響城市化進(jìn)程。

與之相關(guān)的另一個重大問題，是村民對宅基地的權(quán)利。黨的十八屆三中全會提出了“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”這一新概念，但與宅基地的使用權(quán)究竟是什么關(guān)系，還存在模糊之處。宅基地屬于“集體所有”，且目前只能由本村村民擁有使用權(quán)。即使流轉(zhuǎn)，也只能在本村村民內(nèi)部流轉(zhuǎn)。村民一旦進(jìn)城落戶，這一使用權(quán)，是否可以繼續(xù)保留？是否可以自由流轉(zhuǎn)，從而更好地實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利？這關(guān)系到農(nóng)民完整土地權(quán)利的實現(xiàn)程度。

看來，農(nóng)民進(jìn)城而不必退出承包地，其核心邏輯，是將以往因農(nóng)民身份而獲得的殘缺土地權(quán)利，進(jìn)一步完整化，去身份化。在這一重大問題上，還需要更多的探索與更大的勇氣。