馬玉紅

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出建設(shè)法治中國的觀點，法治中國的建設(shè)將會成為國家治理的現(xiàn)實要求，逐步提高國家職能部門提高運(yùn)用法治思維和法律手段的能力，從而真正達(dá)到法治。我們要看到，現(xiàn)行審計的范圍及內(nèi)容在發(fā)揮法治作用上還不完善，尤其在針對法律法規(guī)以及公共政策的評價上，還沒有充分發(fā)揮審計的作用。今后，亟需國家審計以法治為基礎(chǔ)，以完善立法為出發(fā)點，解決我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法空白、法規(guī)不完善、法規(guī)矛盾與不統(tǒng)一等現(xiàn)實問題。

一、法治制度的逐步建立，也為法治精神下的審計提出了更高要求

審計立項應(yīng)當(dāng)以民生作為立足點。國家審計在審計項目的選擇方面，突出為民生服務(wù)的主題，具體可能涉及市政建設(shè)、公共交通、環(huán)境保護(hù)、水利工程和文化設(shè)施等項目的監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)不僅需要解決項目資金使用的合法性問題，而且特別需要解決項目本身的經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性問題。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到的是，讓民眾相信審計機(jī)關(guān)代表人民進(jìn)行監(jiān)督，保證政府用好納稅人的每一分錢。

審計結(jié)論應(yīng)當(dāng)以改革現(xiàn)行管理制度作為著眼點。在我國，國家審計覆蓋面還很小，不矯正政府及其部門、上級管理機(jī)構(gòu)在財經(jīng)管理制度上的缺陷，將永遠(yuǎn)無法消除被審計單位違法亂紀(jì)的深層次隱患，審計只能看到表象，而無法探求問題的實質(zhì)。結(jié)果是，審計的效率將長期處在低狀態(tài)。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意，被審計單位所存在的一些問題，可以從國家財經(jīng)管理制度、體制上找到根源，審計機(jī)關(guān)可以通過審計建議，告知相關(guān)機(jī)構(gòu)或者政府部門，應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，以保證從根本上杜絕違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

國家審計應(yīng)當(dāng)立足服務(wù)。圍繞黨和國家中心工作開展審計，服務(wù)改革和建設(shè)大局，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。國家審計監(jiān)督是基本手段，服務(wù)是根本目的，監(jiān)督是為了服務(wù)。實質(zhì)上是通過監(jiān)督服務(wù)于審計委托人和被審計單位。審計損害了某些個人的利益，同時卻維護(hù)了集體或者國家的利益。那種以“監(jiān)督”為單一視角的審計，無法解釋“監(jiān)督的歸宿是什么”的問題。

審計信息應(yīng)當(dāng)以報告公開作為關(guān)鍵點。審計信息公開是依靠社會力量檢驗審計質(zhì)量的重要途徑，也是督促被審計單位實施審計整改與執(zhí)行審計結(jié)論的重要手段。審計信息透明度不提高，社會公眾和有關(guān)機(jī)構(gòu)（如新聞媒體等）對審計機(jī)關(guān)的外部監(jiān)控就無法實現(xiàn)，審計機(jī)關(guān)改進(jìn)工作的壓力將可能不足，審計質(zhì)量可能無法保證。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對涉密以外的審計報告全部公開，對社會提供審計工作底稿的查閱服務(wù)，以便促成責(zé)任政府、透明政府和廉潔政府的建立，使審計能夠真正在國家治理中發(fā)揮重要作用。

二、審計對法律法規(guī)及公共政策評價時應(yīng)遵循特定的原則和方法

（一）對法規(guī)進(jìn)行評價時應(yīng)遵循的原則和方法

（1）整體性原則。制定一項法規(guī)時，必須正確處理整體利益與局部利益、長遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以整體利益和長遠(yuǎn)利益為主，力求兼顧。

（2）層次性原則。制定法規(guī)時，應(yīng)使每一個決策執(zhí)行者都能各居其位，各司其職，分工明確，任務(wù)具體，形成一種層級管理的格局，確保法規(guī)和政策穩(wěn)定、有效地實施。

（3）環(huán)境性原則。在制定法規(guī)時，要認(rèn)真研究相關(guān)的環(huán)境因素，并按照可持續(xù)發(fā)展的原則確定其對環(huán)境影響的程度和范圍，以便進(jìn)行有效的監(jiān)測。

公共政策的評價首要任務(wù)便是制定一定的標(biāo)準(zhǔn)來檢驗?zāi)骋豁椪呤欠駥崿F(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，以及該政策如何影響著現(xiàn)實的世界，是否促進(jìn)了社會的治理，也就是說是否通過揭示因果機(jī)制來反映該政策的有效性。

（二）對公共政策評價應(yīng)該堅持的原則

（1）合法性原則。公共政策的制定實施必須以相關(guān)群體的認(rèn)可與服從為前提，是通過大眾認(rèn)可、接受的合法化的途徑所取得的，因此其本身是具有合法性與權(quán)威性的。對公共政策進(jìn)行評價時要重點關(guān)注政策內(nèi)容是否科學(xué)、政策的制定程序是否合法、政策在實施當(dāng)中是否有利的推動了社會的發(fā)展等。

（2）可操作性原則。公共政策的評價必須以實際情況為依據(jù)，必須具有較強(qiáng)的可操作性。任何政策的評價可操作性都是其重要指標(biāo)。公共政策制定后實施覆蓋面廣、影響大，相對政策成本也高。如果對公共政策的評價沒有充分考慮該評價系統(tǒng)實施的可能性與推行的困難問題，那么造成的政策的負(fù)效應(yīng)也會相對較大，如造成嚴(yán)重的社會資源浪費(fèi)等。

（3）時效性原則。由于公共政策的制定是在特定的環(huán)境下的，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公共政策會逐漸出現(xiàn)不適應(yīng)的現(xiàn)象，需要及時進(jìn)行調(diào)整與完善。因此，通過對公共政策進(jìn)行動態(tài)跟蹤的方式，對其進(jìn)行評價，將掌握的第一手資料進(jìn)行反饋，及時糾正落后的公共政策，以修正和改善其本身存在的缺陷與障礙。

（4）適應(yīng)性與可持續(xù)性原則。公共政策的評價的適應(yīng)性是指審計目標(biāo)的針對性。根據(jù)不同的公共政策，其關(guān)注與評價的重點不同。而公共政策本身的形成是為了解決某些社會問題而進(jìn)行的一系列連續(xù)性的決策組合，在對其進(jìn)行評價時，應(yīng)具備可持續(xù)性原則。

（5）公開透明原則。公共政策評價的公開透明可以促進(jìn)政策制定、實施過程的公開、公證、合法。增強(qiáng)政府行為的開放性與透明度。

為了提高公共政策評價的科學(xué)性與針對性，需要綜合運(yùn)用多種方法。一是采用內(nèi)部評價與外部評價相結(jié)合的方法。在公共政策的實施過程中，不僅各部門需要對公共政策的規(guī)劃、制定與實施進(jìn)行自我評價之外，還需要國家有關(guān)部門，比如國家審計機(jī)關(guān)需要對其進(jìn)行第三方評估。二是采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方法。在評價實踐中，采用定量分析方法可以在很大程度上提高評價的信度和效度。在實踐當(dāng)中需要加強(qiáng)定量分析的方法和技術(shù)的應(yīng)用。然而，盡管定量分析的重要性顯著，但不可將其作為評價的唯一依據(jù)，這樣便是本末倒置。因此需要將定量分析與定性分析有機(jī)結(jié)合，兩者任何一方都不可荒廢。三是采用專家評估與民眾參與相結(jié)合的方法。在對公共政策進(jìn)行評價時，采用專家評估是其最基本的評價方式；而公民通過一定的程序和途徑參與與環(huán)境利益相關(guān)的政府公共政策的評價，能夠有效的規(guī)避政策掌握著非完全信息這一弊端。四是采用事實分析與價值判斷相結(jié)合的方法。在進(jìn)行公共政策評價的時候，在重視事實分析的同時，價值判斷也越來越重要。用實證的方法來證明、評價公共政策的效能、效率等是必要的，但是關(guān)于評價公共政策存在的正義性時候出現(xiàn)的爭議也將價值判斷引入到判斷體系中。

三、法規(guī)與公共政策績效審計的路徑選擇

（一）前期論證的審計判斷

在對公共政策績效評價問題上，一直都被認(rèn)為是一個“回頭看”的行為。但隨著許多公共政策在評估時出現(xiàn)的預(yù)期績效低下的問題，公共政策預(yù)期績效前期論證越來越被大眾所關(guān)注。針對公共政策的審計應(yīng)進(jìn)行實時跟蹤，越早介入審計效果越好。在公共政策的前期決策、論證階段就將審計引入其中，能夠準(zhǔn)確的根據(jù)法規(guī)政策制定的背景以及法規(guī)政策制定的預(yù)期績效進(jìn)行審計判斷。對政策的類型以及功能進(jìn)行宏觀把握。只有對國家出臺的政策進(jìn)行系統(tǒng)性的分析與歸納，在審計中對與其有關(guān)聯(lián)的政策一并予以關(guān)注，梳理相關(guān)政策的效力與屬性，對能夠推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策進(jìn)行審計判斷，才能保障公共政策的有效性。

在公共政策預(yù)期績效前期論證的過程中，可以看到合法性、可操作性、時效性、適應(yīng)性與可持續(xù)性、公開透明等原則是其重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。但是，我們應(yīng)當(dāng)注意到在前期評估中很難兼顧的問題之一就在于平衡定量分析與定性分析兩者之間的關(guān)系。這種矛盾在前期評估中尤為突出。那么我們應(yīng)當(dāng)如何將定量分析更好地應(yīng)用于公共政策的預(yù)期績效前期評估中呢？首先我們要根據(jù)評價的目的和評價對象的性質(zhì)等適當(dāng)有所選擇與側(cè)重，進(jìn)行綜合統(tǒng)籌，另外要更多地關(guān)注之前相類似政策的后期審計成果，分析兩者之間的區(qū)別之處，將區(qū)別之處作為變量進(jìn)行更為廣泛的現(xiàn)場調(diào)研和數(shù)據(jù)收集，利用先進(jìn)的數(shù)據(jù)分析工具進(jìn)行相對合理的績效預(yù)測判斷。

在公共政策的前期評估中，應(yīng)尤為注重政策績效的審計，明確政策績效審計的法律地位，這是由我國民主法治進(jìn)程和政府職能轉(zhuǎn)變決定的。政策績效的審計一直在不斷探索和實踐，但《審計法》一直沒有把政策績效的審計作為獨立的審計類型予以明確規(guī)定，所以，應(yīng)更加明確其法律依據(jù)，確認(rèn)其法律地位。為此建議：第一，應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)的形式，明確規(guī)定政策績效的審計目標(biāo)、主體、內(nèi)容，并對審計程序、審計責(zé)任等予以闡述；第二，可借鑒國外的成功經(jīng)驗和吸取相關(guān)的教訓(xùn)，制定可行的操作指南，進(jìn)一步規(guī)范審計程序、審計方法、審計評價等內(nèi)容，為審計業(yè)務(wù)提供指導(dǎo)；第三，還要逐漸建立起我國政策績效的審計評價體系和問責(zé)制度，為審計評價提供必要的技術(shù)支持，保證國家審計參與國家治理的效果。

（二）實施過程的階段性績效的評估

公共政策管理包括政策的制定和政策的實施兩個階段，相應(yīng)的，公共政策執(zhí)行審計也具備階段性的特征。傳統(tǒng)的審計模式只關(guān)注政策執(zhí)行后的審計，完全忽略了政策制定和實施過程的審計。我們強(qiáng)調(diào)多維度、全過程的公共政策審計，其中重要的一環(huán)就是公共政策實施過程的階段性績效審計。在公共政策實施的過程中，隨著外部環(huán)境的變化，各階段的審計重點、審計方法、審計對象也不盡相同，但歸根結(jié)底，審計機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注于政策執(zhí)行過程中落實情況與政策要求是否實現(xiàn)了內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上的高度統(tǒng)一，執(zhí)行的過程和結(jié)果是否順利，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中執(zhí)行部門中存在的瀆職行為、貪污腐敗問題和弄虛作假問題，將結(jié)果及時向有關(guān)部門和民眾公布，確保公共政策的落實到位。同時，隨著外部情況的變化，公共政策在實施的過程中可能會與預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)偏差，這就要求審計機(jī)關(guān)及時進(jìn)行跟蹤、分析和判斷，提出合理化建議，幫助政策制定者補(bǔ)充和調(diào)整。

（三）實施績效的后期審計

公共政策實施績效的后期審計同樣占據(jù)著重要的地位。后期審計是對前兩個階段的總結(jié)和升華，全面反映了公共政策執(zhí)行效果，就我國目前的實際狀況而言，無論是公共政策審計，還是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，現(xiàn)階段我國審計機(jī)關(guān)都將注意力集中于后期審計，這原本是無可厚非的，但仔細(xì)研究會發(fā)現(xiàn)，如果政策制定和實施過程中已經(jīng)出現(xiàn)了問題，那么后期審計也就失去了價值和意義。此外，后期審計得出的審計結(jié)論沒有得到充分的運(yùn)用也是目前存在的主要問題。針對目前的實際情況，將公共政策的前期論證、實施過程和實施結(jié)果看作一個整體，強(qiáng)調(diào)分階段、全過程的審計，形成一個“全過程”的審計模式。當(dāng)后期審計結(jié)束之后，要充分利用審計結(jié)果，全面、客觀地將審計結(jié)果反饋給政策制定者和其他利益相關(guān)者，以推動公共政策的科學(xué)化和民主化。最后，后期審計還擔(dān)負(fù)著未來預(yù)測的功能，在最后的審計結(jié)果中要將未來公共政策可能出現(xiàn)的問題和改進(jìn)的建議囊括進(jìn)去，某項公共政策的后期審計要為其他相關(guān)公共政策的制定和實施提供參考意見，形成一個循環(huán)往復(fù)的運(yùn)轉(zhuǎn)模式。

四、法規(guī)與公共政策制定與實施的經(jīng)驗與教訓(xùn)

縱觀我國目前公共政策制定與實施的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合各級審計機(jī)關(guān)的公共政策審計經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)目前我國在公共政策審計方面存在以下難點：第一，公共政策的一致性比較難以把握。主要體現(xiàn)在兩個方面，一是中央制定一套公共政策方案與各個地方的實際情況的相符合性、可操作性以及是否與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民群眾的需求相符合。二是項目、資金的規(guī)模、數(shù)量以及進(jìn)入與政策的要求是否相一致、其預(yù)期效果是否相一致。第二，執(zhí)行者在實施公共政策時，會規(guī)避對自己無利或有損壞的法律法規(guī)或者政策，他們采取各種手段對其進(jìn)行歪曲或者抵制，或者從本位主義出發(fā)，實施其政策的一部分保留一部分，導(dǎo)致政策的實施偏離軌道或者影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)。第三，執(zhí)行者在政策實施過程中可能產(chǎn)生與上級政策目標(biāo)表面上相一致，而實際上相違背的措施，使得上級的政策難以得到貫徹實施。第四，執(zhí)行者在實施公共政策過程中，由于人員素質(zhì)、利益訴求等因素使得項目在制定時就過于繁雜或者在實施時出現(xiàn)拖延執(zhí)行或者敷衍執(zhí)行的現(xiàn)象。第五，審計系統(tǒng)的發(fā)展不夠完善，缺少科學(xué)地評價標(biāo)準(zhǔn)與方法，以及對目標(biāo)群體政策的評估參與機(jī)制。再者，審計人員的自身素質(zhì)以及能力的局限，使得其在進(jìn)行政策評估時不可避免地用定性分析代替定量分析、價值判斷代替實施分析。雖然與發(fā)達(dá)國家相比我國公共政策執(zhí)行審計起步較晚，無論是審計流程還是審計技術(shù)都有極大的提升空間，但是，隨著各級政府在制定公共政策的過程中越來越注重民眾的參與，通過多種形式來了解民眾的真實想法，顯著地提升了政策執(zhí)行的科學(xué)性，在未來我們應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，進(jìn)一步完善我國公共政策的制定流程，轉(zhuǎn)變政府職能，提升國家治理水平。