張曉文++李紅娟

摘 要：加快推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制改革是深化國(guó)企改革的重要內(nèi)容。通過分析和研究當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制現(xiàn)狀和特點(diǎn)，判斷國(guó)有企業(yè)監(jiān)管目標(biāo)體制的改革方向和模式，并對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易體制變革實(shí)現(xiàn)從管理到監(jiān)管的突破路徑進(jìn)行了設(shè)計(jì)和規(guī)劃，提出要推進(jìn)從資產(chǎn)監(jiān)管向資本監(jiān)管轉(zhuǎn)變、從重在國(guó)有制監(jiān)管向多種所有制監(jiān)管轉(zhuǎn)變、由重在國(guó)內(nèi)流轉(zhuǎn)監(jiān)管向國(guó)內(nèi)與國(guó)外結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變、由重在保值增值向保值增值與功能實(shí)現(xiàn)結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變、由重在程序型監(jiān)管向程序與此同時(shí)戰(zhàn)略結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變的“五轉(zhuǎn)變”建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn)；國(guó)有資產(chǎn)管理；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F123.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2016）05-0044-07

一、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的演變

（一）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革概述

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管是指，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，政府為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)領(lǐng)域所采取的有別于傳統(tǒng)政府干預(yù)行為的相對(duì)獨(dú)立的主動(dòng)干預(yù)和控制活動(dòng)[1]。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管是國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的形成、使用和資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移處置的整個(gè)過程所進(jìn)行的監(jiān)管，包括監(jiān)管模式的確定、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能權(quán)限的劃分及制定的制度、法規(guī)、條例的總和等。我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制形成于集中直接管控的經(jīng)濟(jì)管理體制，并隨著國(guó)有企業(yè)的改革和制度創(chuàng)新的演變而不斷的調(diào)整，其中經(jīng)歷了以“放權(quán)讓利”為標(biāo)志的改革階段（1979—1984年）、“兩權(quán)分離、政企分開”實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的階段（1984—1987年）、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制初建形成階段（1988—1997年）、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)分散行使的階段（1998—2002年），直到2003年國(guó)資委的建立，標(biāo)志著國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制進(jìn)入了以構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)出資人代表為主的創(chuàng)新階段。

從國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制形成和發(fā)展的路徑來看，在2003年以前，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制主要有以下幾個(gè)特征：一是沒有明確的國(guó)有企業(yè)出資人，無論管理和監(jiān)督的權(quán)利歸屬于政府主管部門，或者是屬于專職的國(guó)有資產(chǎn)管理局等部門，都沒在具體的體制予以確認(rèn)。二是對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管體制并未真正的建立，國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管也僅停留在國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)層面。三是監(jiān)管效果體現(xiàn)在政企合一，以行政手段為主，多個(gè)行政部門共同管理，注重資產(chǎn)實(shí)物化管理，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)單一，且固化難以流動(dòng)。總的說來，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的演變是伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的變革不斷進(jìn)行完善和發(fā)展。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的直接管理到中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期的間接管理，監(jiān)管體制經(jīng)歷了從多頭管理到趨于集中管理、從行政化管理到趨于市場(chǎng)化管理、從干預(yù)日常經(jīng)營(yíng)管理到重在發(fā)揮出資人職能管理、從習(xí)慣人治管理到趨向依法管理的轉(zhuǎn)變，這種演進(jìn)路徑大致脈絡(luò)可以歸納為“從管理到監(jiān)管”的體制演變。

（二）以管企業(yè)為主的國(guó)有資產(chǎn)管理體制

黨的十六大明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。2003年3月，國(guó)務(wù)院正式成立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，2005年5月國(guó)務(wù)院頒布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫時(shí)條例》規(guī)定國(guó)資委代表國(guó)務(wù)院履行出資人資格，對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)具有監(jiān)管職責(zé)，不承擔(dān)社會(huì)公共管理職能。這些標(biāo)志著國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的體系得以確立，國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管有了明確的監(jiān)管主體，并且以法律的形式明確了該主體的監(jiān)管職能，明確了這一國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制以管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)為主的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。該體制體現(xiàn)的關(guān)鍵核心內(nèi)容是“管”，是一種“管資產(chǎn)、管人、管事”相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

以“管企業(yè)為主”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，明確了政府以出資方式管理國(guó)有企業(yè)，在解決政企不分、國(guó)有企業(yè)多頭管理、“九龍治水”等方面邁出了一大步，為國(guó)有企業(yè)成為獨(dú)立市場(chǎng)主體奠定了體制基礎(chǔ)[2]。解決了國(guó)有資產(chǎn)所有者主體長(zhǎng)期缺位的問題，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體的明確保證了國(guó)家對(duì)企業(yè)人、事、資管理的統(tǒng)一，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)強(qiáng)調(diào)保值增值的管理，提高了管理的效率。但是，這種著重全面統(tǒng)一管理，側(cè)重 “管理”的監(jiān)管體制模式不同程度上對(duì)國(guó)有企業(yè)的活力形成了一定的制約，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施監(jiān)管過程中既當(dāng)“婆婆”（監(jiān)管人）又當(dāng)“老板”（股東），對(duì)企業(yè)的人、事、資產(chǎn)等事項(xiàng)事無巨細(xì)，無所不管。因?qū)ζ髽I(yè)日常經(jīng)營(yíng)干預(yù)過多，作為國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理層對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的決策受到限制，企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)難以真正保障，一定程度上影響了企業(yè)本身的創(chuàng)新活力和管理人員的積極性。國(guó)有企業(yè)首先是企業(yè)，是獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，須具有完全的民事責(zé)任能力從事市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。目前國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，集婆婆”和“老板”于一身的角色，以多具行政化的管理方式，直接管理企業(yè)，為干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了體制通道，使政府監(jiān)管者、出資人代表、企業(yè)的邊界難以劃清。這使得政府監(jiān)管效率下降，出資人代表政企關(guān)系搖擺，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力受到制約。可見，此時(shí)的 “監(jiān)管體制”非彼時(shí)的“監(jiān)管體制”，進(jìn)一步深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，推進(jìn)政府監(jiān)管職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分離；推進(jìn)具有行政化管理體制模式向適應(yīng)市場(chǎng)化的管理體制轉(zhuǎn)變；廓清政府、國(guó)有出資人代表、國(guó)有企業(yè)的邊界，是實(shí)現(xiàn)從“管理體制”到“監(jiān)管體制”轉(zhuǎn)變的根本所在。

（三）當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)交易管理體制特點(diǎn)

1. 縱向分級(jí)監(jiān)管。目前國(guó)有企業(yè)的交易流轉(zhuǎn)實(shí)行企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)歸屬國(guó)家統(tǒng)一所有，中央和地方各負(fù)其責(zé)的分工監(jiān)管形式，中央和地方分別設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，行使所有者權(quán)利，履行出資人職責(zé)。在地方，具有國(guó)有企業(yè)監(jiān)管權(quán)的職能機(jī)構(gòu)并非完全和中央層級(jí)的機(jī)構(gòu)垂直對(duì)接，甚至在有些地方的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管范圍更廣于中央。目前，對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，中央和地方的分工是國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)資委監(jiān)管負(fù)責(zé)112家中央企業(yè)及下屬企業(yè)，地方省、市級(jí)國(guó)資委負(fù)責(zé)監(jiān)管所屬地方企業(yè)。盡管現(xiàn)行的法律規(guī)定上并未承認(rèn)地方政府是國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的最終所有權(quán)人，但地方政府實(shí)際上掌握著國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)權(quán)、人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)處置權(quán)以及受益等財(cái)產(chǎn)所有人享有的權(quán)能。

2. 橫向分割監(jiān)管。我國(guó)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)歸全民所有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，國(guó)務(wù)院國(guó)資監(jiān)管部門（國(guó)資委、財(cái)政部等）、省級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門（國(guó)資委、財(cái)政廳等）、市級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門（國(guó)資委、財(cái)政局等）分級(jí)履行出資人職責(zé)，因此，國(guó)務(wù)院國(guó)資監(jiān)管部門、省級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門、市級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的監(jiān)管主體[3]。目前國(guó)資委負(fù)責(zé)監(jiān)管112家中央企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)，財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管79個(gè)中央行政事業(yè)單位及下屬的7 000余家國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)①，中央金融類國(guó)有資產(chǎn)主要是由財(cái)政部委托匯金金融控股公司作為出資人代表對(duì)國(guó)有控股或參股的金融企業(yè)持股，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)監(jiān)管礦產(chǎn)、土地、河流等自然資源類的國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)，還有一些文化類經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)由文化部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，但是這些監(jiān)管的范圍又不是絕對(duì)的涇渭分明的。例如，隨著混合所有制改革的推進(jìn)，因企業(yè)間相互參股而引起的企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資主體多元化等企業(yè)制度改革創(chuàng)新，很多原有的工業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和投資領(lǐng)域也將更多的進(jìn)行融合和涉足金融領(lǐng)域。另外，司法、審計(jì)、工商行政、統(tǒng)計(jì)、勞動(dòng)保障、環(huán)保等部門從不同側(cè)面對(duì)包括國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)在內(nèi)的全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理、監(jiān)督。

3. 監(jiān)管主體與交易主體“政企合一”。國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，既可以成為民事主體，又可以作為行政主體行使國(guó)家公權(quán)力，在監(jiān)管主體和交易主體資格上存在交又和重疊的現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中，國(guó)資委作為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，具有政府監(jiān)管者的職能，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)規(guī)范性及產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的運(yùn)作合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)，它又是國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易主體，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易事項(xiàng)具有審批權(quán)、決策權(quán)。這就形成了國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管主體與決策主體合二為一的現(xiàn)象，即政府既充當(dāng)交易的監(jiān)管者，又是交易的決策者，“交易監(jiān)管與交易決策不分”，既是“婆婆”，又是 “老板”。政府在行使國(guó)有企業(yè)管理職能的同時(shí)，也行使國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管職能，很多政府部門習(xí)慣于雙重管理職能的特殊權(quán)利，不分權(quán)責(zé)界限的對(duì)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行處置和決策權(quán)進(jìn)行干預(yù)。各部門對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)督實(shí)施分割管理，權(quán)力責(zé)任不清。對(duì)于企業(yè)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和處置，政府不同程度的介入或全程介入，而在承擔(dān)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)督責(zé)任方面則互相推諉，嚴(yán)重影響了企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和國(guó)有企業(yè)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管效果。

（四）以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制

以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，是十八屆三中全會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管提出的要求，為加強(qiáng)和完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制和機(jī)制指明了方向。建立科學(xué)有效的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要環(huán)節(jié)。目前國(guó)有企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了資產(chǎn)資本化、股權(quán)多元化的混合所有制改革和創(chuàng)新階段。全國(guó)國(guó)有企業(yè)改制面達(dá)78%，中央企業(yè)及其所屬子企業(yè)改制面從2003年的30%提高到2014年的85%以上。截至2014年末，國(guó)有控股上市公司達(dá)1 075家，其中，中央企業(yè)控股的上市公司376家，占中央企業(yè)資產(chǎn)總額的54.9%、凈資產(chǎn)的49.5%、營(yíng)業(yè)收入的59.8%、利潤(rùn)總額的65.7%[4]。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變[5]。如何從“管人、管事、管資產(chǎn)”實(shí)現(xiàn)“管資本”的監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變，是賦予國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司這樣的專業(yè)平臺(tái)的職責(zé)和目標(biāo)。該平臺(tái)的建立，意味著在國(guó)企的管理結(jié)構(gòu)中，增加了一個(gè)層級(jí)，其相應(yīng)的監(jiān)管理模式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即從原來的“國(guó)資委-國(guó)企”變?yōu)椤皣?guó)資委-國(guó)有資本投資（運(yùn)營(yíng)）公司-國(guó)企”。與先前國(guó)資委既當(dāng)出資人又履行監(jiān)管職責(zé)的模式相比，國(guó)有資本投資（運(yùn)營(yíng)）公司對(duì)于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理的行為更加適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作要求，治理結(jié)構(gòu)更加符合現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度基本規(guī)范、更能避免行政化干預(yù)企業(yè)的傾向，這對(duì)于以前國(guó)資委進(jìn)行國(guó)有企業(yè)監(jiān)管過程中“管的過多、管的寬泛、管的不到位”現(xiàn)象都是一個(gè)很好的改進(jìn)。

“管資本”的另一思路體現(xiàn)于“以市場(chǎng)公允價(jià)格處置企業(yè)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)的國(guó)有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)”[2]。這意味著未來更多的國(guó)有資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓、出售，政府以所得資金償還債務(wù)或者填補(bǔ)社會(huì)保障體系欠賬。這就需要更加強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能，通過政府職能轉(zhuǎn)變和國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體制的改革提高監(jiān)管的效率和效果。在這種情形下，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理體制將真正的實(shí)現(xiàn)從“管理”到“監(jiān)管”的模式轉(zhuǎn)變。

二、當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管制度問題

1. 缺乏統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度。從我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的基本情況看，目前仍是一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，一級(jí)財(cái)政一級(jí)投資，一級(jí)投資一級(jí)監(jiān)管，即實(shí)行的是“國(guó)家所有，分級(jí)管理”的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。我國(guó)現(xiàn)代意義上的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系尚未形成，主要表現(xiàn)在：一是在概念界定和認(rèn)識(shí)上，理論界和實(shí)業(yè)界通常將監(jiān)督與監(jiān)管混為一談，想當(dāng)然的認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管就是國(guó)資委的出資人監(jiān)督，或?qū)?guó)資委的出資人監(jiān)督職能視為社會(huì)公共管理職能的監(jiān)督；二是財(cái)政部門或其他政府主管部門對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的職能如何設(shè)置、如何履行監(jiān)管責(zé)任沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定；三是國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)管實(shí)行多頭監(jiān)管，部門之間監(jiān)管權(quán)能的邊界以及橫向協(xié)調(diào)機(jī)制等缺乏制度安排，容易產(chǎn)生監(jiān)管執(zhí)行上的沖突和協(xié)調(diào)上的不便，往往導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任的缺失，甚至造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

2. 國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管法律制度不健全。盡管《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》中都設(shè)置了國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)定，然而，關(guān)于針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，迄今為止還沒有國(guó)家一級(jí)的法律法規(guī)加以明確規(guī)定。目前，我國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)所面臨的一個(gè)突出問題就是立法體系滯后，現(xiàn)有法律效力層級(jí)低，適應(yīng)新體制要求的法律法規(guī)短缺，沒有完整的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系來調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)關(guān)系、規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，使國(guó)有資產(chǎn)的交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管缺少必要的依據(jù)。例如，《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》只是由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)制定的行政規(guī)章，不是嚴(yán)格意義上的法律，甚至是行政法規(guī)也談不上，效力層次較低，自然權(quán)威性差。

3. 國(guó)有資產(chǎn)交易評(píng)估制度存在疏漏。按照法定程序規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)時(shí)，需要對(duì)擬交易的國(guó)有資產(chǎn)委托評(píng)估，并辦理相關(guān)核準(zhǔn)或備案手續(xù)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)當(dāng)以具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的評(píng)估報(bào)告為參考依據(jù)。但在實(shí)踐中，往往因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)交易評(píng)估機(jī)制不完善，使得擬交易的國(guó)有資產(chǎn)價(jià)格被低評(píng)或者相關(guān)資產(chǎn)漏評(píng)現(xiàn)象常有發(fā)生。另外，因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)所提供的評(píng)估服務(wù)為有償行為，在接受委托評(píng)估任務(wù)過程中，與擬轉(zhuǎn)讓的國(guó)有資產(chǎn)為載體的相關(guān)利益人的形成了權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這些利益相關(guān)者主要包括委托人、被評(píng)估單位甚至是潛在的資產(chǎn)購買人，因?yàn)橛袃敺?wù)就意味著利益，因?yàn)槔娴尿?qū)使，會(huì)客觀上對(duì)于評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、公正和客觀開展評(píng)估工作產(chǎn)生一定的影響。實(shí)踐中，因執(zhí)業(yè)注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)道德缺乏或?qū)I(yè)勝任能力較差，導(dǎo)致評(píng)估不規(guī)范、不客觀、不科學(xué)，使得被評(píng)估的資產(chǎn)大幅“縮水”，給受讓人低價(jià)取得國(guó)有產(chǎn)權(quán)，獲取暴利提供了可乘之機(jī)，造成了國(guó)有資產(chǎn)在交易流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的流失。

（二）監(jiān)管程序問題

監(jiān)管程序是指政府實(shí)行監(jiān)管所必經(jīng)的步驟、實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)適用，包括批準(zhǔn)、決定、審核、備案的步驟等程序性要求。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管程序方面存在的主要問題有：

1. 監(jiān)管程序設(shè)計(jì)不當(dāng)。監(jiān)管程序不當(dāng)是政府在設(shè)計(jì)監(jiān)管制度時(shí)沒有按照目標(biāo)的要求設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)牟襟E和標(biāo)準(zhǔn)，即監(jiān)管程序設(shè)計(jì)不符合監(jiān)管目的，表現(xiàn)為步驟不細(xì)致和方法不周全。例如，《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》列明轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)要有轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)的文件，一般是上級(jí)政府的批準(zhǔn)和決定轉(zhuǎn)讓決議，或者有轉(zhuǎn)讓企業(yè)的轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)書，但在《辦法》中沒有說明決定和批準(zhǔn)要經(jīng)過什么程序、依據(jù)什么方法，法律也沒有規(guī)定批準(zhǔn)需要嚴(yán)格論證合法合理性。

2. 審批權(quán)限劃分不夠清晰。國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的審批權(quán)限問題，總體原則是由政府審批，分中央政府、省級(jí)和地市級(jí)三級(jí)政府，中央企業(yè)集團(tuán)公司審批三級(jí)以下企業(yè)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，集團(tuán)及集團(tuán)以下二級(jí)企業(yè)控制權(quán)發(fā)生變動(dòng)的，則由集團(tuán)企業(yè)本級(jí)政府審批決定?，F(xiàn)行的法律制度對(duì)于國(guó)資部門直接監(jiān)管企業(yè)的層級(jí)問題、審批權(quán)限劃分等沒有進(jìn)行明確界定[6]。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管審批程序?qū)蛹?jí)問題會(huì)影響國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)及監(jiān)管效果。

3. 轉(zhuǎn)讓程序不夠規(guī)范。在實(shí)踐中，因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管主體權(quán)利義務(wù)不匹配，出資人、經(jīng)營(yíng)人和監(jiān)管人的定位不清晰，轉(zhuǎn)讓的程序不規(guī)范的情況時(shí)有發(fā)生，例如有些國(guó)有資產(chǎn)交易并未按規(guī)定進(jìn)場(chǎng)，有的雖然形式上進(jìn)場(chǎng)，但卻私下通過指定交易對(duì)象、訂立陰陽合同（如備忘錄、補(bǔ)充協(xié)議）等方式規(guī)避國(guó)家規(guī)定，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)大量流失。

4. 轉(zhuǎn)讓過程不夠透明。以公開透明、公平公正的方式進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有效監(jiān)管的重要條件。在國(guó)有企業(yè)合并分立、開展重大投資、轉(zhuǎn)讓重大資產(chǎn)等重大事項(xiàng)中不公開透明，這導(dǎo)致了在國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)資產(chǎn)評(píng)估不實(shí)、虛構(gòu)虛增成本、違規(guī)審批、隱匿轉(zhuǎn)移、侵占私吞國(guó)有資產(chǎn)的違法違紀(jì)行為，造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失[6]。

（三）基礎(chǔ)管理問題

1. 基礎(chǔ)管理缺乏法律規(guī)范。對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的界定、登記和糾紛的處理等均屬于國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)管理工作。我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，沒有明確的立法條文對(duì)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)管理工作進(jìn)行界定和規(guī)范，也未通過法律明確授權(quán)相關(guān)部門進(jìn)行法律解釋或制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則。

2. 國(guó)有產(chǎn)權(quán)界定模糊。國(guó)有產(chǎn)權(quán)的界定是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，不僅是國(guó)企改制重組還是國(guó)有資產(chǎn)兼并收購都須以明確的產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)能界定為前提條件。國(guó)有資產(chǎn)流失中很多問題也跟產(chǎn)權(quán)界定不清有很大關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度中，對(duì)于產(chǎn)權(quán)的概念沒有形成統(tǒng)一和權(quán)威的界定，導(dǎo)致實(shí)踐中因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明產(chǎn)生各種爭(zhēng)議層出不窮，甚至產(chǎn)生了嚴(yán)重的刑事案件。

3. 監(jiān)管責(zé)任意識(shí)有待提高。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)管人員責(zé)任意識(shí)淡薄，對(duì)于國(guó)有企業(yè)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管不到位或者監(jiān)管流于表面，沒有意識(shí)到監(jiān)管責(zé)任的重要性，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。其主要表現(xiàn)在：一是國(guó)資監(jiān)管部門和產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的工作人員自身?xiàng)l件不過硬，綜合素質(zhì)水平較低，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管疏于把關(guān)，缺少監(jiān)督意識(shí)和責(zé)任心，使得交易環(huán)節(jié)監(jiān)督有形無實(shí)；二是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)有企業(yè)管理人員對(duì)于企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易決策遲滯或?yàn)榱斯ぷ骺?jī)效搶進(jìn)度；三是有些地方政府為了完成工作計(jì)劃或?yàn)榱俗非竽撤N形式上的效果，不顧實(shí)際情況，生搬硬套的要求企業(yè)限定的時(shí)間內(nèi)完成企改制、重組、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓處置等產(chǎn)權(quán)交易行為，將國(guó)有企業(yè)的改革視為一項(xiàng)政治任務(wù)去落實(shí)。這樣做的結(jié)果，往往會(huì)留下一系列的后遺癥，甚至造成不可彌補(bǔ)的國(guó)有資產(chǎn)流失。

三、國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管體制改革創(chuàng)新的目標(biāo)

1. 建立“大國(guó)資監(jiān)管體制”。按照“政企分開、政資分開”原則，加快推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，明確國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)功能定位，建立“大國(guó)資交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制”?！按髧?guó)資交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制”指的是將國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的交易流轉(zhuǎn)納入集中統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)能交由不同的部門承擔(dān)，形成有效的分權(quán)與制衡機(jī)制。國(guó)資委負(fù)責(zé)制訂國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)則，通過規(guī)劃布局和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算戰(zhàn)略性地配置國(guó)有資本。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行具體的運(yùn)營(yíng)和管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。通過“大國(guó)資”監(jiān)管體制的建立，覆蓋經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，在加強(qiáng)國(guó)資委系統(tǒng)建設(shè)上形成合力，建立有效的國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，在推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)優(yōu)化配置上打造有效的對(duì)接平臺(tái)，促使國(guó)有經(jīng)濟(jì)飛躍性的發(fā)展。

2. 建立“監(jiān)管”與“運(yùn)營(yíng)”分離的國(guó)資交易監(jiān)管體制。按照“決策、執(zhí)行與監(jiān)督”分離的原則，適應(yīng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的新要求，明確國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管主體的性質(zhì)、監(jiān)管內(nèi)容及主要職責(zé)，建立覆蓋經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在內(nèi)的，統(tǒng)一高效的國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制。建立高效統(tǒng)一的監(jiān)管體制，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所履行的職責(zé)是代表政府行使監(jiān)管職能，這種職能范圍中所擔(dān)當(dāng)?shù)氖且粋€(gè)專業(yè)的監(jiān)管角色。如果國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)，又擔(dān)當(dāng)政府對(duì)企業(yè)的決策和執(zhí)行等角色，這種職能上的沖突與職能主體的重疊不僅會(huì)影響監(jiān)管的力度，同時(shí)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)造成職能沖突與角色錯(cuò)位。從監(jiān)管成效來看，如果國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)履行對(duì)國(guó)有企業(yè)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的話，由于這些職能的內(nèi)在要求必然會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部的沖突，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難在其中尋找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，進(jìn)而造成國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管效果的實(shí)際根本無法達(dá)到目標(biāo)需求，實(shí)現(xiàn)理想的監(jiān)管效果

3. 從適應(yīng)資產(chǎn)管理向適應(yīng)資本監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變。隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的推進(jìn)，國(guó)有資產(chǎn)管理方式和管理重點(diǎn)都將發(fā)生深刻調(diào)整，由原來的管國(guó)有資產(chǎn)為主向管國(guó)有資本為主轉(zhuǎn)變。從原來注重資產(chǎn)實(shí)物形態(tài)向注重資產(chǎn)的價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)變。監(jiān)管客體形態(tài)的變化，必然要求交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管方式、監(jiān)管手段和監(jiān)管制度的相應(yīng)調(diào)整變化。以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，形成具有不同功能的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)主體。推進(jìn)國(guó)有資本在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的合理流動(dòng)與有序進(jìn)退，提高國(guó)有資本配置效率。將國(guó)資轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管要求體現(xiàn)在公司章程中，使公司章程真正成為在法律法規(guī)規(guī)范下，行使出資人權(quán)利的重要手段和基本依據(jù)。

4. 從適應(yīng)國(guó)有制監(jiān)管向多種所有制監(jiān)管轉(zhuǎn)變。伴隨著國(guó)有資產(chǎn)國(guó)企改革的加快，國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)布局戰(zhàn)略調(diào)整加大，國(guó)有資本內(nèi)部的調(diào)整優(yōu)化及交易流轉(zhuǎn)、國(guó)有資本與民營(yíng)資本的交易流轉(zhuǎn)、國(guó)有資本與國(guó)外資本的交易流轉(zhuǎn)，以及股權(quán)激勵(lì)制度的創(chuàng)新必將快速發(fā)展，這為國(guó)有資產(chǎn)的交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管實(shí)踐提出了新的要求。對(duì)尚未實(shí)行混合所有制改革的國(guó)有企業(yè)（包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和集團(tuán)公司），應(yīng)盡快建立符合現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范的公司化改造，完善法人治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。通過完善混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督管理機(jī)制，以適應(yīng)產(chǎn)權(quán)交易國(guó)有制間流轉(zhuǎn)監(jiān)管向多種所有制間流轉(zhuǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

5. 從重在國(guó)內(nèi)監(jiān)管向內(nèi)外結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變?！笆鍟r(shí)期”伴隨我國(guó)“一帶一路”國(guó)際化戰(zhàn)略實(shí)施，我國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)將迎來快速發(fā)展的良好機(jī)遇。國(guó)有資本“走出去”步伐加快，在規(guī)模擴(kuò)張、兼并重組、海外市場(chǎng)拓展、國(guó)際合作等涉及國(guó)有資本融合、交易事項(xiàng)必然增多；另一方面，隨著“引進(jìn)來”戰(zhàn)略的深度發(fā)展，我國(guó)引入外資、利用外資水平的質(zhì)量和水平在不斷提升，國(guó)有資本與國(guó)外資本之間并購轉(zhuǎn)讓、合資合作等商業(yè)往來會(huì)日趨頻繁，國(guó)有資本與國(guó)際資本跨境交易流轉(zhuǎn)、國(guó)有資本與國(guó)外資本在國(guó)內(nèi)交易流轉(zhuǎn)必將成為一種新常態(tài)，國(guó)有資本交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管能力必然要適應(yīng)國(guó)際化趨勢(shì)的要求。在國(guó)際同業(yè)監(jiān)管慣例的了解、人才培訓(xùn)培養(yǎng)、法律法規(guī)建立完善等方面都要打好基礎(chǔ)、做好準(zhǔn)備。

6. 由重在保值增值監(jiān)管向保值增值與功能實(shí)現(xiàn)結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。推進(jìn)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生重點(diǎn)領(lǐng)域流轉(zhuǎn)集中，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)作用、帶動(dòng)作用，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，是國(guó)有資本存在和自身功能所決定的。國(guó)有資本交易流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值是基本要求，而在一定條件下，達(dá)成功能的實(shí)現(xiàn)更加重要。在現(xiàn)實(shí)的操作用，需要建立一套科學(xué)客觀的衡量機(jī)制和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使國(guó)有資本交易流轉(zhuǎn)在保值增值和功能實(shí)現(xiàn)之間取得平衡或最優(yōu)的選擇。

7. 由重在程序型監(jiān)管向程序與戰(zhàn)略結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。國(guó)有資本交易流轉(zhuǎn)涉及兩大方面問題，一是誰來決策交易流轉(zhuǎn)，決策程序是否規(guī)范，交易過程是否符合制度要求；二是標(biāo)的國(guó)有資本能否轉(zhuǎn)讓，對(duì)轉(zhuǎn)讓對(duì)象的要求是否明確并符合規(guī)定的條件。前者屬于程序性監(jiān)管職責(zé)，后者注重戰(zhàn)略型監(jiān)管或戰(zhàn)略型審查。伴隨國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和布局戰(zhàn)略性調(diào)整，以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)營(yíng)體制正在形成，國(guó)有資本調(diào)整整合力度、并購重組力度、交易流轉(zhuǎn)力度加大，這對(duì)交易流轉(zhuǎn)中的程序監(jiān)管和戰(zhàn)略監(jiān)管都提出了更高的要求。

四、從“管理”到“監(jiān)管”的突破路徑設(shè)計(jì)

構(gòu)建一個(gè)監(jiān)管統(tǒng)一、程序規(guī)范、運(yùn)作高效的國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制，客觀上需要政府、股東（或出資人代表）、交易市場(chǎng)、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)媒體各方分工明確、各司其職、協(xié)調(diào)順暢、規(guī)范運(yùn)作，形成合力監(jiān)管的體制格局。從國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制現(xiàn)有模式到目標(biāo)模式，實(shí)現(xiàn)“三突破”。

（一）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體制突破

1. 按照“政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”原則，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的管理、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督三大部分相互分離，構(gòu)建三大獨(dú)立的責(zé)任主體。國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管行為有別于政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)的干預(yù)行為，只有在行政系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行權(quán)力制衡和政資分開才能有效保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，才能更好的能發(fā)揮監(jiān)管的成效。在政企分離、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離情況下，國(guó)有資產(chǎn)的管理主體、運(yùn)營(yíng)主體和監(jiān)督主體將分別依據(jù)權(quán)能劃分行使相應(yīng)的權(quán)利，進(jìn)行權(quán)力的分工與制衡，更有效的發(fā)揮各自的職能和履行應(yīng)有的責(zé)任。

2. 明確國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管主體職責(zé)?？茖W(xué)、合理、合規(guī)的界定縱向和橫向國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界。首先須明確中央和地方國(guó)有資產(chǎn)管轄范圍和邊界，根據(jù)中央和地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自所擁有的對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)能進(jìn)行責(zé)任劃分，在此基礎(chǔ)上，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，做到責(zé)權(quán)利對(duì)等和統(tǒng)一。

3. 推進(jìn)中央與地方分治監(jiān)管向上下一體化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建立縱向“大國(guó)資監(jiān)管體制”，構(gòu)造一個(gè)專業(yè)化的政府監(jiān)管主體。未來的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制必須實(shí)現(xiàn)從管國(guó)企到管國(guó)資的跨越。組建“大國(guó)資監(jiān)管體制”，需要打破縱向分級(jí)監(jiān)管的體制模式，構(gòu)建隸屬明確、上下一體的國(guó)資監(jiān)管體制。

（二）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管范圍突破

1. 推進(jìn)由重點(diǎn)、局部經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)交易監(jiān)管向全覆蓋經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由多元監(jiān)管主體向單一監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一個(gè)全覆蓋經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管主體。盡快將地方金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、事業(yè)單位投資形成的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一國(guó)資預(yù)算編制、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)管理與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的全覆蓋，確保國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的完整。

2. 國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，需要從法律上明確主要監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)、權(quán)屬邊界，避免多頭監(jiān)管帶來的責(zé)任落空現(xiàn)象。監(jiān)管主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一，職能明確，并設(shè)立監(jiān)管追責(zé)制度，強(qiáng)化監(jiān)管主體的監(jiān)管力度和監(jiān)管執(zhí)行效果。

3. 增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管的透明度，促使廣泛的社會(huì)監(jiān)督成為交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管的重要組成部分。國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的情況及時(shí)向社會(huì)通報(bào)，設(shè)置有效的公開程序和增加公開的透明度，在不泄露國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)商業(yè)機(jī)密的情況下，公布交易流轉(zhuǎn)的重要決策事項(xiàng)及流轉(zhuǎn)執(zhí)行情況等，便于國(guó)有企業(yè)職工、股東、債權(quán)人、財(cái)稅部門等利益相關(guān)人和社會(huì)媒體等，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的交易和流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行查詢和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)督的全社會(huì)范圍覆蓋。

（三）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管制度突破

適應(yīng)國(guó)企改革的新形勢(shì)、新要求，加快推進(jìn)《國(guó)有資產(chǎn)交易法》立法進(jìn)程，提升國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管專項(xiàng)法律層級(jí)，逐步形成一套較完善的法律法規(guī)制度體系。為此，加快推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)體制改革，重點(diǎn)應(yīng)在以下幾方面取得實(shí)質(zhì)性突破：

1. 改革“縱橫分治”的體制格局，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制。國(guó)資委通過組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，形成“統(tǒng)一監(jiān)管、分散出資”的國(guó)資委體系。在新的國(guó)資體系中，國(guó)資委的身份從既是出資人又是監(jiān)管者的“雙重”轉(zhuǎn)向“統(tǒng)一監(jiān)管”的角色狀態(tài)，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司承當(dāng)營(yíng)利性國(guó)企的直接出資人。

2. 加強(qiáng)國(guó)有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度建設(shè)。監(jiān)管主體和交易主體分別進(jìn)行權(quán)責(zé)分配與設(shè)置，按照各主體不同的功能進(jìn)行定位，避免監(jiān)管主體和交易主體重疊和交叉，實(shí)行監(jiān)管主體和交易主體分離，運(yùn)行獨(dú)立，資產(chǎn)交易和資產(chǎn)監(jiān)管分別在兩個(gè)不同的層面展開。加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度建設(shè)，依法保護(hù)各所有制權(quán)益。

3. 明確產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的法律地位及在資本市場(chǎng)體系。適時(shí)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易法制定，提升監(jiān)管的約束力和執(zhí)行力。要建立科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管執(zhí)行規(guī)則和監(jiān)管程序，堵住由于法律、法規(guī)缺位造成的國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)督缺位而產(chǎn)生的國(guó)有資產(chǎn)流失的渠道。完善立法，推進(jìn)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)與制度的出臺(tái)，為國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管提供依據(jù)和執(zhí)行規(guī)范。

五、結(jié)論和建議

國(guó)有資產(chǎn)管理體制完成從“管理”到“監(jiān)管”變革，是一個(gè)漸進(jìn)的過程，需要體制機(jī)制的不斷改革創(chuàng)新。通過前述的分析，得出結(jié)論和建議如下。

1. 從“管理”到“監(jiān)管”的體制轉(zhuǎn)變，意味著從原國(guó)有資產(chǎn)管體制向國(guó)有資本監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變；意味著集“婆婆”與“老板”為一身的監(jiān)管主體向?qū)I(yè)監(jiān)管主體的轉(zhuǎn)變；意味著原注重資產(chǎn)實(shí)物形態(tài)管理向追求資本價(jià)值形態(tài)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；意味著從注重資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、保值增值管理向強(qiáng)化資本運(yùn)作、功能發(fā)揮的監(jiān)管轉(zhuǎn)變；意味著從原行政化管理向市場(chǎng)化運(yùn)作監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

2. 對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，有體制層面的問題，也有程序?qū)用娴膯栴}，體制作用是主要的，監(jiān)管體制的定位、職能的劃定是決定性因素。我國(guó)尚未建立起完整統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度，國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制還存在諸多問題，有制度方面的問題，如國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管法律制度不健全、轉(zhuǎn)讓價(jià)格評(píng)估制度存在疏漏等；也有程序方面的問題，如監(jiān)管程序不當(dāng)、程序不公開透明、國(guó)有資產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓程序不規(guī)范等；還有基礎(chǔ)管理方面的問題，如管理行為失范，國(guó)有產(chǎn)權(quán)界定不清、監(jiān)管主體模糊等。

3. 從“管理”到“監(jiān)管”的體制變革，需要監(jiān)管體制、監(jiān)管范圍、監(jiān)管制度的“三突破”；需要推進(jìn)從資產(chǎn)監(jiān)管向資本監(jiān)管轉(zhuǎn)變、從重在國(guó)有制間監(jiān)管向多種所有制間監(jiān)管轉(zhuǎn)變、由重在國(guó)內(nèi)流轉(zhuǎn)監(jiān)管向國(guó)內(nèi)與國(guó)外結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變、由重在保值增值監(jiān)管向保值增值與功能實(shí)現(xiàn)結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變、由重在程序型監(jiān)管向程序與戰(zhàn)略結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

注釋：

①財(cái)政部監(jiān)管的企業(yè)主要分為三類：第一類是部屬企業(yè)，即中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，共有79個(gè)部門7000多家企業(yè)。第二類是金融類企業(yè)。從中央所屬的國(guó)有金融企業(yè)國(guó)資管理上看，主要由財(cái)政部代表國(guó)家對(duì)國(guó)有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權(quán)利和行使涉及資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓審批等監(jiān)管權(quán)力。第三類是財(cái)務(wù)關(guān)系在財(cái)政部單列的國(guó)有企業(yè)。

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責(zé)任編輯：高鐘庭