蔡軍

城市管理基層執(zhí)法力量不足一直是制約執(zhí)法和服務(wù)水平提升的瓶頸。為解決基層執(zhí)法力量不足的問題，各地大多采取招用或勞務(wù)派遣等形式，配置執(zhí)法協(xié)管人員。目前，全國在編的城市管理執(zhí)法人員與協(xié)管人員的配置比例基本上為1：1，有的地方甚至超過了在編人員的數(shù)量。

2015年12月，中共中央國務(wù)院制定出臺了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》擴(kuò)大了城市管理的職能范圍，明確提出了科學(xué)確定城市管理執(zhí)法人員的配置比例標(biāo)準(zhǔn)，適度提高一線人員的比例，推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法。但是事實上由于各地編制總量有限，難以大幅度增加執(zhí)法人員的編制數(shù)量，即使“適度”提高配置比例，相對于城市規(guī)模區(qū)域的不斷擴(kuò)大和人口的不斷增加，以及管理、執(zhí)法職能范圍的拓寬，居民群眾對城市環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的提高和多元化的需求，執(zhí)法力量將更顯不足。因此，要從根本上解決基層執(zhí)法力量不足的難題，必須深入貫徹以創(chuàng)新為主導(dǎo)的“五大發(fā)展理念”，把握《指導(dǎo)意見》的精神實質(zhì)，按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、群眾參與、法治保障”的指導(dǎo)思想，依托城市管理執(zhí)法體制改革、市場機(jī)制運行、科技信息技術(shù)應(yīng)用、公眾參與等方式方法，整合治理資源，協(xié)同治理主體，提升治理效力，激發(fā)活力，創(chuàng)新管理執(zhí)法模式。

一、構(gòu)建“大城管”體制，增強管理的協(xié)同性，破解執(zhí)法力量不足難題

城市管理是一個動態(tài)的、開放的系統(tǒng)。城市管理體制改革就是要通過城市管理系統(tǒng)內(nèi)部要素科學(xué)合理的組合，構(gòu)建更加靈活協(xié)調(diào)的運行機(jī)制，增強城市管理的協(xié)同性及反應(yīng)能力，提升整體效能。

（一）構(gòu)建“大城管”體制，推動城市管理系統(tǒng)內(nèi)部要素的科學(xué)合理組合

《指導(dǎo)意見》遵循城市管理的發(fā)展規(guī)律，匡定管理職責(zé)、綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)、推進(jìn)綜合執(zhí)法、強化規(guī)劃建設(shè)管理一體化，“下移執(zhí)法重心”……通過強化城市管理系統(tǒng)內(nèi)部要素的科學(xué)合理組合，提高城市工作的系統(tǒng)性。這一指導(dǎo)思想不僅能夠有效提升管理執(zhí)法效力，減少人力投入，而且能夠通過整合、調(diào)整各相關(guān)部門執(zhí)法人員的編制和執(zhí)法力量，充實城市管理執(zhí)法一線。

（二）整合聯(lián)動，推動城市管理職能部門共同治理

城市管理屬于一個完整的行政管理事項，具有系統(tǒng)性、廣泛性的特點，應(yīng)由若干個主體來行使管理職能。但是，目前各個管理主體在行政管理過程中的目標(biāo)不一致、行動不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，在確定目標(biāo)和制定措施時呈“碎片化”，很難做到整齊劃一，難以體現(xiàn)整體效果。因此，要按照《指導(dǎo)意見》的要求，通過建立城市管理工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、解決制約城市管理工作的重大問題，以及相關(guān)部門職責(zé)銜接的問題，并通過自上而下的目標(biāo)責(zé)任制和黨政工作考核機(jī)制，將城市管理的目標(biāo)分解、落實到各個職能部門，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾淼木唧w任務(wù)及其實施的具體項目。黨委成為城市治理的決策者，政府成為城市治理的組織者，政府職能部門成為具體的實施者。也就是說，通過城市管理的整體性，建立健全相互配合、相互支撐、協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作制度和機(jī)制，建立和完善城市管理鏈，推動部門共治，增強整體功能，克服局部分散化的弊端，由“一龍管水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸帻堉嗡?，實現(xiàn)整體功能大于部分功能之和的功效。

二、推進(jìn)政府購買服務(wù)，引入市場機(jī)制，破解執(zhí)法力量不足難題。

習(xí)近平總書記強調(diào)，“改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！薄笆濉币?guī)劃建議提出，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與?！吨笇?dǎo)意見》要求：“發(fā)揮市場作用，吸引社會力量和社會資本參與城市管理?！?/p>

（一）發(fā)揮市場機(jī)制作用，“將專業(yè)的事情交由專業(yè)的隊伍來做”

通過政府和社會資本合作等形式，推進(jìn)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、公共交通、便民服務(wù)設(shè)施等建設(shè)運營市場化。通過政府向社會購買服務(wù)，推進(jìn)城市道路保潔、市政基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、垃圾分類處置、公廁保潔等城市管理作業(yè)項目市場化。加快市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營事業(yè)單位改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度和市場化運行機(jī)制。城市管理部門主要負(fù)責(zé)對養(yǎng)護(hù)、維修、保潔等作業(yè)單位的指導(dǎo)、監(jiān)管、考核、服務(wù)，承擔(dān)行業(yè)規(guī)劃、工作規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定額標(biāo)準(zhǔn)、招投標(biāo)辦法等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定。

（二）構(gòu)建與市場化公用事業(yè)體制相適應(yīng)的政府和公眾監(jiān)管體系

城市管理部門作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，代表政府對企業(yè)的資質(zhì)、價格形成、服務(wù)質(zhì)量、企業(yè)退出等進(jìn)行監(jiān)管，強化過程監(jiān)管和結(jié)果監(jiān)管，對公眾負(fù)責(zé)；公眾作為需方，對企業(yè)的運行質(zhì)量和效果評估最有發(fā)言權(quán)。除部門監(jiān)管外，引入外部力量監(jiān)管，完善公用事業(yè)的集中監(jiān)管和建立“第三方”，即公眾獨立評估監(jiān)管輔助系統(tǒng)。

三、構(gòu)建數(shù)字城管平臺，推動科技信息化應(yīng)用，破解執(zhí)法力量不足難題

信息化快速發(fā)展為推動城市治理提供了新手段。特別是“數(shù)字城管”平臺的構(gòu)建、“智慧城市”的打造，提高了決策的科學(xué)性，推動了部門共治的協(xié)同聯(lián)動，優(yōu)化了服務(wù)方式，增強了資源共享和各類數(shù)據(jù)的集成應(yīng)用，極大地降低了人力、物力的運行成本，提高了工作效力。

（一）運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建聯(lián)動平臺，創(chuàng)新城市治理機(jī)制

通過數(shù)字城管平臺，創(chuàng)新治理信息和指令信息在部門之間的流轉(zhuǎn)方式，建立部門之間的合作治理機(jī)制，以及無可推諉的剛性責(zé)任機(jī)制。創(chuàng)新城市管理監(jiān)督指揮中心與城市管理委員會辦公室合二為一的指揮調(diào)度方式，依據(jù)數(shù)字城管平臺的考核評價數(shù)據(jù)，強化城管委對各部門的考核獎懲，增強政府的公信力。監(jiān)督指揮中心借助城管委的高位指揮和高層評價來提高運行效力，重構(gòu)城市管理部門運作體系的行政流程。依托數(shù)字城管平臺，構(gòu)建網(wǎng)格化管理運行機(jī)制，實現(xiàn)指揮調(diào)度系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)之間的信息共享，推進(jìn)重心下移。通過建立中標(biāo)企業(yè)日常工作運行數(shù)據(jù)庫，增強對企業(yè)服務(wù)質(zhì)量客觀公正的評估。通過對商戶“門前三包”等誠信體系基礎(chǔ)信息的采集、利用，強化對守信者的鼓勵和對失信者的懲戒。通過信息化平臺構(gòu)建，為城市治理參與各方提供交流平臺，為多元治理主體深度互動提供條件。

（二）歸類分析信息數(shù)據(jù)，提高政府理性決策和公共政策品質(zhì)

通過梳理、歸類分析信息采集數(shù)據(jù)和居民群眾的訴求數(shù)據(jù)，掌握影響城市安全高效運行和居民群眾最為關(guān)注的城市管理問題，增強決策的科學(xué)性，并為公共政策的制定提供現(xiàn)實依據(jù)。通過數(shù)字城管系統(tǒng)建設(shè)，搭建與居民群眾溝通的多種形式的平臺，及時受理、處置居民群眾的訴求，形成接受訴求到處理反饋“閉環(huán)式”的處理流程，增強政府的反應(yīng)能力和社會回應(yīng)力。

（三）探索推廣信息化技術(shù)，提升智慧化管理和監(jiān)控能力

通過建立多部門公共數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通、開放共享和協(xié)同應(yīng)用機(jī)制，強化行政許可、行政處罰、社會誠信等城市管理要素數(shù)據(jù)的整合與運用。依托信息化技術(shù)，綜合利用視頻一體化技術(shù)，探索快速處置、非現(xiàn)場執(zhí)法等新型執(zhí)法模式，提升執(zhí)法效能。

四、建立完善城市治理體系，構(gòu)建開放型城市治理結(jié)構(gòu)，破解執(zhí)法力量不足難題

黨的十八屆三中全會明確將“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標(biāo)，為城市治理創(chuàng)新明確了方向和路徑。探索和構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多元參與的城市治理結(jié)構(gòu)及其運行機(jī)制，不僅能夠減少執(zhí)法力量投入，降低管理執(zhí)法成本，而且能夠有效應(yīng)對紛繁復(fù)雜的城市管理執(zhí)法工作的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（一）不斷增強人民群眾對城市管理工作的認(rèn)同度

城市管理的核心價值導(dǎo)向是以人為本。滿足人民群眾更加方便、愉快生活的需要，已成為城市管理的內(nèi)在目標(biāo)和規(guī)則。這就要求城市管理工作要以人民為中心，以問題為導(dǎo)向，切實解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，努力消除各種“城市病”，打造宜居城市，提升人民群眾的獲得感、幸福感，進(jìn)而提升對城市管理工作的認(rèn)同感。通過創(chuàng)新公共服務(wù)方式，適度滿足多元社會群體多樣化的民生服務(wù)需求。

（二）健全利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)機(jī)制

將社會風(fēng)險評估、公共決策社會公示、公眾聽證、專家咨詢論證等制度作為涉及群眾切身利益重大決策的前置程序、剛性門檻，使重大決策的過程成為傾聽民意、改善民生、化解民憂的過程，確保公共政策更加符合群眾的期待和利益訴求，最大限度地預(yù)防和化解社會矛盾。

（三）推動政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動

充分發(fā)揮企事業(yè)單位在資源、技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢，調(diào)動企事業(yè)單位參與城市治理的積極性；吸收專家參與技術(shù)性、專業(yè)性較強的城市管理領(lǐng)域工作，引導(dǎo)、發(fā)揮好社會組織在第三方績效評估、矛盾調(diào)解等方面的積極作用，提高糾紛化解的權(quán)威性和公信力；發(fā)揮基層自治作用，使市民在自治實踐中積淀市民意識，擴(kuò)大市民參與城市治理的廣度和深度。

五、促進(jìn)市民素質(zhì)養(yǎng)成，提高市民文明素質(zhì)，破解執(zhí)法力量不足難題

良好的文明素質(zhì)對維護(hù)城市秩序來講，其實質(zhì)就是具有公共精神、責(zé)任意識，以良好的品行、道德觀來約束自我，并能積極投身公共事務(wù)、維護(hù)公共利益。沒有良好的市民素質(zhì)和參與配合，再好的城市管理運行體制機(jī)制也難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。反之，如果市民群眾能夠約束自身言行，自覺參與城市治理，就會減少執(zhí)法力量的投入，達(dá)到事半功倍的效果。

（一）積極培養(yǎng)市民的主體意識、責(zé)任意識、規(guī)則意識、公德意識、共贏意識

具有較高素質(zhì)的市民能夠認(rèn)識到自己在維護(hù)城市秩序中的主體責(zé)任，不僅能夠通過對公共事務(wù)的參與承擔(dān)對城市秩序維護(hù)的責(zé)任，而且能夠在一定限度內(nèi)節(jié)制甚至犧牲個人利益來維護(hù)城市整體秩序的和諧。當(dāng)然，良好的市民素質(zhì)并非一日形成，有一個“潤物細(xì)無聲”潛移默化的過程，應(yīng)持續(xù)引導(dǎo)。比如，安徽省宿州市鼓勵群眾通過車載記錄儀、手機(jī)，抓拍車窗拋物、亂丟垃圾、翻越欄桿、攀扯花木等不文明行為，不僅使被抓拍的市民改變了自身的陋習(xí)，而且抓拍者也在抓拍的過程中自我警醒，自發(fā)通過微信、QQ宣傳懲戒制度相互告誡，促使各類不文明的行為大幅減少，促進(jìn)了市民文明行為的養(yǎng)成。

（二）積極提高市民的認(rèn)知能力、理性判斷能力、理性溝通能力

當(dāng)前，利益多元、價值觀多元的社會格局已基本形成，不同的利益訴求會在城市管理領(lǐng)域不斷交融、碰撞，需要廣大市民具備正確的認(rèn)知能力、理性的溝通能力，以理性的方式兼顧公共利益，不斷調(diào)整自身的利益訴求。通過建立穩(wěn)定的公共話語空間，引導(dǎo)城市管理利益相關(guān)方進(jìn)行理性商談和辯論，培育寬容、和諧、理性的利益表達(dá)環(huán)境。比如，宿州市借助媒體，創(chuàng)辦了“共話家園”欄目，定期推出專題，邀請廣大市民談看法提建議；設(shè)立“群眾議事中心”，對重大、復(fù)雜、社會關(guān)注度較高的管理執(zhí)法事項進(jìn)行評議，組織當(dāng)事人及議事代表進(jìn)行辯論，引導(dǎo)市民提升利益表達(dá)能力和層次，營造了開放、包容、理性、互動的良好氛圍，在增進(jìn)理性交往的過程中達(dá)成諒解和妥協(xié)，形成常態(tài)、理性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益訴求機(jī)制，有效避免了極端化傾向。

（三）積極培養(yǎng)市民尊法意識，自覺約束自身行為

亞里士多德講過：“我們應(yīng)該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現(xiàn)法治。”在城市秩序的規(guī)范中，既要有一整套保障城市良好運行的法律制度，更要有理解法律并自覺遵守的市民。要通過多種形式培養(yǎng)市民的尊法、守法、護(hù)法意識，只有廣大市民認(rèn)識到法律自身的正當(dāng)性和合理性，才能以自覺的理性精神、規(guī)矩意識、法治觀念，進(jìn)行自我定位和理性自律，減少違法違規(guī)現(xiàn)象和執(zhí)法沖突事件。

2000年，聯(lián)合國人類住區(qū)中心發(fā)表的《健全的城市管理：規(guī)范框架》宣言提出，可持續(xù)性、下放權(quán)力和資源、公平、效率、透明度和責(zé)任制、市民參與和市民作用、安全保障七項健全的城市管理標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新城市治理模式，推進(jìn)“大城管”體制改革，構(gòu)建城市治理體系，促進(jìn)市民素質(zhì)養(yǎng)成，能夠有效助推這七項標(biāo)準(zhǔn)的實現(xiàn)，解決執(zhí)法力量不足的難題，通過制度化、規(guī)范化、法律化途徑，將科學(xué)的治理理念和實踐經(jīng)驗上升為普遍適用的法規(guī)制度加以固化和推行，實現(xiàn)城市治理方式方法的可預(yù)期性、可重復(fù)性、可持續(xù)性。

（責(zé)任編輯：李靜敏）