王路云+王崇舉+鄧琳

摘 要：從教育和文化服務、基本醫(yī)療服務、社會保障服務、生態(tài)環(huán)境服務、公共基礎設施服務、信息化服務6個方面構建基本公共服務綜合評價指標體系，測度2005—2014年西部地區(qū)12個省級區(qū)域基本公共服務水平及其差異，并對其空間格局進行分析。研究表明：西部地區(qū)基本公共服務水平有所提升，但也存在波動；各省區(qū)市公共服務水平差異顯著，可劃分為高、中、低3個層級，各層級內部的差距也較大，并呈現(xiàn)“從北向南遞減”的態(tài)勢；經濟發(fā)展水平高低決定基本公共服務提供能力的強弱，但并不直接決定基本公共服務水平；基本公共服務水平主要受投入力度和投入效率的影響，并與區(qū)域人口及人力資源狀況、中央政府的財政轉移支付強度等有關。

關鍵詞：基本公共服務；教育和文化服務；基本醫(yī)療服務；社會保障服務；生態(tài)環(huán)境服務；公共基礎設施服務；信息化服務；西部地區(qū)

中圖分類號：F294；F127文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（2016）05-0051-10

一、引言

基本公共服務是一種為了維持社會的基本正義和經濟社會穩(wěn)定，保護個人最基本的生存權和發(fā)展權，由國家向全體公民提供的社會條件；它包含保障公民基本生存權的就業(yè)、最低生活水平、最低社會保險等保障，滿足公民基本尊嚴和基本能力需要的教育和文化及環(huán)境服務，滿足公民基本健康需要的社會醫(yī)療保障等三個層面的服務。一個國家或地區(qū)基本公共服務的范圍和水平，與它的經濟社會發(fā)展和公共財政水平密切相關，并隨其進步而變化。

隨著我國經濟社會的全面快速發(fā)展，全社會對基本公共服務的需求不斷提升，這種需求水平的提升不僅體現(xiàn)為力求公平（即服務均等化），更是對基本公共服務質量水平不斷提升提出了更高要求。面對新的發(fā)展階段、全社會對基本公共服務水平及質量的新要求，以及基本公共服務水平在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、不同社會群體間非均等化日益突出的新現(xiàn)象，黨的十七大、十八大報告中相繼強調基本公共服務水平的提升及其均等化對縮小區(qū)域及城鄉(xiāng)發(fā)展差距的重要作用，并在全面建成小康社會的目標中將基本公共服務水平的提升和均等化作為關鍵要素。黨的十八屆五中全會提出五大發(fā)展理念中的“共享發(fā)展”更體現(xiàn)出在新的歷史時期和轉型升級的關鍵時期，要使全體人民在經濟社會的發(fā)展中有更多獲得感，使發(fā)展成果由人民共享。因此，積極推進基本公共服務水平的提升已成為縮小地區(qū)差距、縮小城鄉(xiāng)差距、縮小貧富差距的重要路徑和舉措。

我國國土按區(qū)域可劃分為東、中、西和東北部地區(qū)。其中，西部地區(qū)一直是我國經濟發(fā)展最為落后的區(qū)域，也是少數(shù)民族聚集、自然及生態(tài)資源最豐富的區(qū)域。西部地區(qū)幅員占全國國土面積71.5%；2014年末，總人口數(shù)為36 839萬人，占全國總人口的26.93%；國內生產總值為138 099.79億元，占全國總量的21.71%?？梢娢鞑康貐^(qū)整體經濟社會發(fā)展水平較低，落后于東部地區(qū)。盡管我國自實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，政府在政策上和資金投入上對西部地區(qū)大力扶持，但由于經濟基礎的薄弱、財政供給能力有限，西部地區(qū)整體基本公共服務水平仍然不高；且西部地區(qū)內各省份間經濟社會發(fā)展水平的差異也較大，基本公共服務水平的區(qū)域差異也十分明顯。

目前，國外學者對基本公共服務問題的研究主要集中在現(xiàn)狀分析、理論研究、水平測度、供給模式、制度保障等方面（Massey et al，1988；Kim et al，2013；Jian Zhao et al，2013；Riccardo et al，2004；Chang，2012）。而國內對于基本公共服務問題的研究則主要從財政學和政治經濟學角度進行分析（石光，2011；曾紅穎，2012；宋小寧，2012；袁媛，2014）。安體富從教育、公共衛(wèi)生、社會保障和社會福利等方面分析了我國公共服務供給不足的體制性原因，探討了地區(qū)公共服務水平差距擴大的原因，并提出改革建議；常修澤（2007）指出，在實現(xiàn)基本公共服務均等化過程中需要有公共財政制度、收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展制度、公共服務型政府制度等作為保障；賈康和孫潔（2006）認為應該在制度安排、機制設計層面正確區(qū)分公共產品的提供者、生產者和消費者，這將有利于我們對于不同的公共產品合理選擇不同的提供方式。

但國內學者從區(qū)域差異角度對基本公共服務問題的研究，尤其是對西部地區(qū)內部的區(qū)域差異的實證研究尚不充分。王曉玲（2013）從六個方面構建基本公共服務綜合評價指標體系，利用熵值法分析測算了2011年我國31個省份的基本公共服務水平，并探討其區(qū)域格局和區(qū)域差異，但1年的數(shù)據(jù)不足以分析基本公共服務水平的變化趨勢；楊穎和穆榮平（2012）構建了一個測度基本公共服務綜合水平的指標體系，并以實際GDP作為經濟增長指標，對基本公共服務與經濟增長的關系進行了實證檢驗，但對于影響基本公共服務水平的其他因素，如財政投入力度和利用效率等未做探討；藍相潔和文旗（2015）分析了財政支出力度、城鎮(zhèn)化程度、居民收入水平三個因素與基本公共服務水平的內在關系，并對2006—2013年的樣本數(shù)據(jù)進行了面板檢驗；劉斌等（2010）選取10個綜合指標對西部12省區(qū)市2007年的公共服務水平進行測度，但從指標覆蓋范圍的廣泛度及時間序列上可做更深入的研究和分析；曾國平等（2010）采用2009年和2000年的截面數(shù)據(jù)，運用多元統(tǒng)計因子分析法研究了我國西部基本公共服務的水平及其地區(qū)差異。

西部地區(qū)自然及生態(tài)資源豐富，但由于長期受到經濟發(fā)展水平的制約，基本公共服務水平較低。鑒于相關研究的不足，本文基于已有成果，以西部地區(qū)12個省級單位為研究單元即重慶、四川、貴州、云南、廣西、陜西、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆、內蒙古十二個省、直轄市和自治區(qū)。，分析2005—2014年西部地區(qū)內部各省域的基本公共服務綜合水平及其差異，并探究差異形成的原因。本文根據(jù)基本公共服務本身具有的福利性、對經濟發(fā)展水平的依賴性和實現(xiàn)過程的漸進性等特點，在分析西部地區(qū)各個省域基本公共服務綜合水平演變軌跡及空間分布特征的基礎上，找出影響區(qū)域基本公共服務水平的關鍵因素，以期能夠為西部地區(qū)提升整體基本公共服務水平提供新的政策思考。endprint

二、指標數(shù)據(jù)與研究方法

1.指標體系與數(shù)據(jù)來源

本文通過借鑒眾多研究成果（王曉玲，2013；藍相潔 等，2015；韓增林 等，2015；史衛(wèi)東 等，2015年；趙林 等，2015；馬慧強 等，2011），依據(jù)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》對基本公共服務范圍的界定，遵循側重評價省域間均等性、指標數(shù)據(jù)可獲得性和針對性等原則，在眾多指標中選取并構建了西部地區(qū)基本公共服務水平綜合測度指標體系。其中，一級評價指標包括教育和文化服務、基本醫(yī)療服務、社會保障服務、生態(tài)環(huán)境服務、公共基礎設施服務、信息化服務6個方面；通過指標的初選、優(yōu)化篩選、指標合成，最終確定28項二級評價指標（見表1）。本文數(shù)據(jù)來源于2006—2015年《中國統(tǒng)計年鑒》以及西部各省市區(qū)2005—2014年的統(tǒng)計公報。

2.綜合評價指標的合成方法

（1）指標無量綱的標準化處理

本文的基本公共服務水平綜合評價指標體系包括6個一級指標、28個二級指標，其中28個二級指標由33個原始指標合成得到，詳見表1。在綜合指標的合成過程中，為了去除指標量綱的影響及指標歸一化，需要對綜合指標中由原始指標計算得到的二級指標進行標準化的無量綱處理，再根據(jù)綜合指標體系的劃分合成一級指標。本文中的指標無量綱化分為正向指標和逆向指標，正向指標與基本公共服務水平呈正向關系，逆向指標與基本公共服務水平呈反向關系。無論正向指標還是逆向指標，標準化處理后都與基本公共服務水平正相關，且各指標都處于0～1的區(qū)域之內。本文具體采取以下處理方法：

三、實證結果與分析

1.西部地區(qū)各省份基本公共服務水平評價

根據(jù)均方差決策方法，可計算得出西部地區(qū)各省份2005—2014年基本公共服務水平綜合評價值（見表2）。總體上，西部地區(qū)各省份基本公共服務水平不高，10年來略有波動，整體呈緩步上升趨勢。12個省份綜合評價值的均值從2005年的0.415 1增加到2014年的0.429 2，在2012年達到最大值0.442 5。同時可以看出，10年間西部地區(qū)各省份的基本公共服務綜合水平排名變動不大，水平較高的寧夏、新疆、內蒙古、重慶、青海等省份一直處在較高水平，而廣西、云南、貴州等省份始終處于較低水平。如2005年新疆（0.672 9）和寧夏（0.554 5）排名第1和第2位，而云南（0.241 0）和貴州（0.158 1）排名第11和第12位；2014年，寧夏（0.651 7）和新疆（0.605 7）排名第1和第2位，而貴州（0.209 2）和云南（0.186 1）排名第11和第12位。分省份來看，寧夏、重慶、貴州等省份10年間基本公共服務綜合水平上升較為明顯，而廣西、新疆、四川、云南等省份10年間基本公共服務綜合水平略有波動，且上升不明顯。

從基本公共服務綜合水平的六大方面來看（見圖1），西部地區(qū)各省份10年間在公共基礎設施服務方面的成效較為顯著，綜合水平的均值達到0.091 3，尤其是水、電、氣的普及成效顯著；而基本醫(yī)療服務的綜合水平均值僅有0.048 6，盡管中央財政醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育支出逐年增加，但是西部地區(qū)的醫(yī)療機構及技術人員仍然需要大力發(fā)展；社會保障服務和生態(tài)環(huán)境服務在近10年的發(fā)展中整體水平較為穩(wěn)定，綜合水平均值分別為0.079 1和0.077 3；教育和文化服務、信息化服務綜合水平均值居中，分別為0.063 4和0.069 5。

從西部地區(qū)基本公共服務綜合水平各項指標的權重系數(shù)看，公共基礎設施服務的權重系數(shù)最大（0.221 2），其余各項指標權重系數(shù)從大到小依次為：社會保障服務（0.181 2）、教育和文化服務（0.177 1）、信息化服務（0.151 8）、生態(tài)環(huán)境服務（0.131 8）、基本醫(yī)療服務（0.136 9）。相比較低權重系數(shù)的指標，較高權重系數(shù)的指標在與之相對應的服務領域中體現(xiàn)出較高的成效，對基本公共服務綜合水平的貢獻度較高，綜合評價地位也較高。

2.西部地區(qū)基本公共服務水平的空間格局

本文運用系統(tǒng)聚類法，利用2005年—2014年西部地區(qū)各省份基本公共服務綜合水平的平均值，將西部地區(qū)12個省份的基本公共服務綜合水平劃分為三個層級（見表3）：新疆、寧夏、內蒙古、重慶、青海屬于基本公共服務高層級，陜西、西藏、四川、甘肅屬于基本公共服務中層級，廣西、云南、貴州屬于基本公共服務低層級。其中，高層級10年間綜合評價值的平均值為0.5804，中層級為0.3879，低層級為0.2326，高層級綜合評價值的平均水平是低層級的2.49倍，可見西部地區(qū)內部各省份基本公共服務水平的差異較大。顯示在圖形上，可得到西部地區(qū)各省份基本公共服務綜合水平的空間分布（見圖2）。

可以看出，西部地區(qū)基本公共服務水平的層級呈現(xiàn)“從北向南遞減”的態(tài)勢。除甘肅省外，靠近北部的內蒙古、新疆、青海、寧夏處于基本公共服務高層級；向南推移，除重慶外，西藏、四川、甘肅、陜西處于基本公共服務中層級；而西部地區(qū)的最南端，即貴州、云南、廣西處于基本公共服務的低層級?？傮w而言，西部地區(qū)內部的基本公共服務水平區(qū)域差異不僅存在于省級單位之間，還存在于不同層級之間。

西部地區(qū)基本公共服務綜合水平呈現(xiàn)出本文所反映的高、中、低3個層級，其原因可能在于：一是本文所選取的28個綜合評價指標中有18個指標與各省份人口相關，因此，像陜西、重慶、四川等省份，從原始指標看總體公共服務水平較高，但引入人口因素后其基本公共服務綜合水平（人均水平）較低。所以，對于西部地區(qū)相對比較發(fā)達的西南、陜西等地，應重視對偏遠地區(qū)的基本公共服務投入力度，加快實現(xiàn)基本公共服務均等化和一體化。二是自1996年7月國家啟動部分東部發(fā)達省份對西部各省份對口幫扶工作后，幫扶效果的不同可能會在一定程度上影響西部各省份的基本公共服務綜合水平。三是國家對西部地區(qū)人口較少、少數(shù)民族聚集、較為偏遠的省份和區(qū)域在基本公共服務扶持力度上給予了傾斜，在本文分析結果中，基本公共服務水平較高省份的基本公共服務投入中，中央財政轉移支付的占比都較高。endprint

3.西部地區(qū)各省份基本公共服務水平與經濟發(fā)展水平的關系

從圖3中2014年的情況可以清晰地看出，柱狀圖代表的西部地區(qū)各省份基本公共服務綜合水平與折線所代表的人均GDP變動走勢比較一致，兩者變化趨勢的擬合度較高，可見基本公共服務水平與本區(qū)域經濟發(fā)展水平具有高度相關性。經濟相對發(fā)達的地區(qū)對應的基本公共服務水平也較高，而人均GDP水平較低的地區(qū)基本公共服務水平都較低，由此可以認為各地區(qū)經濟發(fā)展水平的不平衡性直接導致了政府在基本公共服務的投入能力方面存在著巨大的差距，進而也導致了各地區(qū)基本公共服務水平存在著明顯差異。從圖3中我們也看到，部分省份的基本公共服務水平與區(qū)域經濟發(fā)展水平存在一定的不一致性。本文認為一個地區(qū)經濟發(fā)展水平的高低在很大程度上決定著該地區(qū)政府提供基本公共服務的能力，但政府投資不一定會將經濟發(fā)展的成果正比例、甚至同比例地用在基本公共服務提供上，而投資的多少則直接決定著基本公共服務的綜合水平。

4.西部地區(qū)各省份基本公共服務水平與公共服務投入的關系

從圖4不難發(fā)現(xiàn)：

（1）基本公共服務綜合水平固然與經濟發(fā)展水平有關，與地方一般公共預算支出有關，但更重要的，是與公共財政對基本公共服務的投入力度和投入效率有關。從圖4可見，西部各省區(qū)中四川、云南、陜西、內蒙古、廣西、貴州、重慶、新疆等省市區(qū)的一般公共預算支出水平都較高，而甘肅、西藏、海、寧夏等省區(qū)的一般公共預算支出水平則相對較低；但一般公共預算支出水平較高的四川、云南、貴州等省的公共財政對基本公共服務的投入力度卻較低，故這些省的基本公共服務綜合水平較低。相反的，西藏、青海、寧夏等一般公共預算支出水平相對較低的省區(qū)，其公共財政對基本公共服務的投入力度卻較高，因而這些省區(qū)的基本公共服務綜合水平較高。

（2）西部地區(qū)各省市區(qū)公共財政對基本公共服務的投入力度的大小及其基本公共服務綜合水平的高低，還與各省市區(qū)的人口狀況以及中央財政對該省市區(qū)基本公共服務的人均財政轉移支付的強度有關。除財力投入外，各省市區(qū)的基本公共服務綜合水平，還與能提供基本公共服務的人力資源數(shù)量和質量有關。從圖4中可見，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務方面的財政支出最高的西藏地區(qū)，基本公共服務綜合評價值并不最高，這與西藏自治區(qū)從事基本公共服務的人才短缺有關，這實際也是基本公共服務投入效率的問題。研究發(fā)現(xiàn)，四川、陜西、重慶等從事公共服務事業(yè)人才和其他資源聚集較多的省市，雖然基本公共服務水平不是最高，但是其全面的公共服務能力和質量卻遠遠高于其他省區(qū)。

四、結論與啟示

西部地區(qū)基本公共服務水平的提升對我國整體基本公共服務水平的提升具有重要作用。本文在梳理和總結有關研究基礎上，從教育和文化服務、基本醫(yī)療服務、社會保障服務、生態(tài)環(huán)境服務、公共基礎設施服務、信息化服務6個方面構建綜合評價指標體系，利用均方差決策法對2005—2014年西部地區(qū)12個省份基本公共服務綜合水平進行測度，分析其空間分布特征，并探索西部地區(qū)基本公共服務水平與經濟發(fā)展水平和公共服務投入的關系。研究結果表明：

（1）我國西部地區(qū)各省市區(qū)基本公共服務綜合水平在10年間有波動，但總體水平在提升；西部地區(qū)內部各省市區(qū)的基本公共服務綜合水平差異較明顯，在空間上呈現(xiàn)“從北向南遞減”的態(tài)勢，可劃分為高、中、低3個層級，且各層級內部省份間的基本公共服務水平差距也較大；同時，西部地區(qū)各省份基本公共服務綜合水平的各個方面之間的水平差距也較為明顯。

（2）區(qū)域經濟發(fā)展水平決定著其提供基本公共服務的能力，但經濟發(fā)展成果并不一定同比例地投入到基本公共服務上；地區(qū)財政支出力度大小并不直接決定其基本公共服務水平的高低，基本公共服務水平主要受投入力度和投入效率的影響，還與各省份的人口及人力資源狀況以及中央財政對該省份基本公共服務的人均財政轉移支付強度有關。

根據(jù)上述評價分析和研究結果，本文對進一步全面提升西部地區(qū)基本公共服務綜合水平以及有效縮小其省域間差距提出以下建議：

（1）調整西部各省份財政支出結構，完善財政轉移支付制度。財政體制能夠對基本公共服務綜合水平的高低產生重要影響，因各省份不同的財政支付能力和財政權利制度，在基本公共服務綜合提供上的效率和結果也有顯著差異，財政體制可以在很大程度上對政府提供公共服務的能力和居民承擔的公共服務提供成本進行調節(jié)。同時，西部地區(qū)各省份應根據(jù)自身的財政轉移支付能力調整財政支出的結構，尤其是具有公共服務水平優(yōu)勢的省份應提高基本公共服務支出在一般公共預算支出中的比例。

（2）促進西部地區(qū)經濟發(fā)展，并加大對基本公共服務的投入力度。西部地區(qū)的經濟發(fā)展水平與東部地區(qū)具有明顯差距，由于長期的歷史原因和經濟基礎，在短期內實現(xiàn)基本公共服務的均等化很難。同時，經濟的增長不一定帶來基本公共服務水平相應的提高。因此，西部地區(qū)各省份在發(fā)展經濟的同時，應更注重使發(fā)展成果惠及全體人民，加大對基本公共服務的投入力度。

（3）積極推進政府職能轉變，加快建設公共服務型政府。政府在基本公共服務供給中處于主導地位，盡快實現(xiàn)從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變，在經濟發(fā)展和城市化進程中更多地關注發(fā)展質量，關注基本公共服務建設。

總體上，與發(fā)達地區(qū)相比，西部地區(qū)的基本公共服務水平還較為落后，且內部省域差距明顯，基本公共服務不同領域的差距也較為顯著。因此，需要高度重視西部地區(qū)各省市區(qū)基本公共服務水平的整體提升，并根據(jù)各省份具體情況從不同方面把握提升的重點領域?；竟卜瞻ǖ念I域十分寬泛，本文的綜合評價指標選取不能覆蓋所有的方面，因此研究結果可能存在一定的局限性；此外，本文對于空間維度上的基本公共服務綜合水平與經濟發(fā)展的水平之間的關系未做更深入的探討。上述問題在今后的研究中都可以進行更深入的研究，從而提出更有效和更科學的政策建議。endprint

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