文/路曉霞

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商事法治思維下的城市治理現(xiàn)代化探析

文/路曉霞

在經(jīng)濟(jì)深化改革及中國(guó)走向世界的背景下，現(xiàn)代化城市治理需要商事法治的引領(lǐng)和保障。商事法治優(yōu)先保護(hù)當(dāng)事人營(yíng)利行為，是提升城市經(jīng)濟(jì)治理能力的基本思維方式之一。

在經(jīng)濟(jì)深化改革及中國(guó)走向世界的背景下，現(xiàn)代化城市治理需要商事法治的引領(lǐng)和保障。商事法治優(yōu)先保護(hù)當(dāng)事人營(yíng)利行為，是提升城市經(jīng)濟(jì)治理能力的基本思維方式之一。建設(shè)現(xiàn)代型的制度宜居型城市，需要在行政主體、商事主體、其他主體間重新進(jìn)行權(quán)力配置，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化分權(quán)和社會(huì)化分權(quán)，并充分發(fā)揮多元商事糾紛解決機(jī)制的保障作用，使法治成為城市經(jīng)濟(jì)治理中最為顯著、最為核心的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷深入及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市治理能力亟需提升。城市治理能力的提升，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、法治、倫理及文化各個(gè)領(lǐng)域，法治是其中重要一維。鑒于傳統(tǒng)上的德治思維，法治思維對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代化的城市建設(shè)尤為重要?？梢哉f，“法治”思維是我國(guó)城市治理現(xiàn)代化建設(shè)能否實(shí)現(xiàn)的必要前提。在中國(guó)走向了世界的背景下，城市的治理必然也走向了世界?，F(xiàn)代化的城市治理需要站在全球一線城市的高度，站在全球一線城市通用商事規(guī)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行建構(gòu)。由此，從商事法治思維的角度探討城市治理現(xiàn)代化問題，應(yīng)該是當(dāng)前我國(guó)社科領(lǐng)域需要研究的重要問題之一。

一、現(xiàn)代化的城市治理需要商事法治思維

城市是社會(huì)的細(xì)胞，是所有社會(huì)關(guān)系和社會(huì)組織的集中地。作為國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的窗口，城市治理能力直接體現(xiàn)著國(guó)家的治理體系與治理能力。我國(guó)的城市治理，需要法治的引領(lǐng)和保障，尤其需要商事法治的引領(lǐng)和保障。

（一）現(xiàn)代化的城市治理需要法治的引領(lǐng)和保障

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，需要深化經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革。有學(xué)者務(wù)實(shí)地指出：“不可否認(rèn)，如今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也積累了相當(dāng)大的問題和矛盾，因?yàn)楝F(xiàn)行的體制機(jī)制既包含了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的因素，又包含了統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的因素，可以被稱為半市場(chǎng)、半統(tǒng)制的經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制”。半市場(chǎng)、半統(tǒng)制的經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制造成了哪些現(xiàn)實(shí)問題？習(xí)近平同志在談到我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)改革中存在的問題時(shí)講：“主要是市場(chǎng)秩序不規(guī)范，以不正當(dāng)手段謀取經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象廣泛存在；生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)展滯后，要素閑置和大量有效需求得不到滿足并存；市場(chǎng)規(guī)則不統(tǒng)一，部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義大量存在；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，阻礙優(yōu)勝劣汰和結(jié)構(gòu)調(diào)整，等等。這些問題不解決好，完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是難以形成的?！笨梢?，解決“半管制、半市場(chǎng)”問題，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型是當(dāng)前深化經(jīng)濟(jì)體制改革面臨的問題。

當(dāng)前，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)正在加速走向世界。一是“一帶一路”建設(shè)。2013年，習(xí)近平主席提出攜手共建“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議；2015年3月，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)通過利用國(guó)內(nèi)金融資金，實(shí)現(xiàn)工業(yè)、文化等產(chǎn)業(yè)走出去的國(guó)家戰(zhàn)略及沿線國(guó)家共建、互助、合作的新型經(jīng)濟(jì)共同體。二是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。2013年9月中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立；2014年12月，中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)隨后設(shè)立?？梢哉f，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成敗決定了我國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)改革的成敗，而經(jīng)濟(jì)體制改革又對(duì)其他領(lǐng)域的全面深化改革具有引領(lǐng)作用。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向世界，意味著中國(guó)的法治也得走向世界。法治是消弭半市場(chǎng)、半統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)弊端的根本手段，也是實(shí)現(xiàn)與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則趨同的必要手段。美國(guó)伯克利大學(xué)法學(xué)院教授羅伯特·庫(kù)特和德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢斯—貝恩德·舍費(fèi)爾恩威認(rèn)為：商業(yè)活動(dòng)的確能提高一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但需要適當(dāng)?shù)姆梢?guī)則與執(zhí)法機(jī)構(gòu)來保障這一過程的有效進(jìn)行。他們認(rèn)為，不安全的個(gè)人財(cái)產(chǎn)、不可執(zhí)行的合約、無法追回的債務(wù)，以及其他法律問題扼殺了良性商業(yè)活動(dòng)，導(dǎo)致了貧困。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)需要完善的法律機(jī)制作為保障。在許多國(guó)家，法治經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為解決貧困問題的最重要手段。中國(guó)要給世界以信賴和希望，就須依靠一個(gè)以國(guó)際貿(mào)易規(guī)則、投資規(guī)則和爭(zhēng)端解決規(guī)則為核心內(nèi)容的、代表21世紀(jì)國(guó)際商事法律規(guī)范和糾紛解決機(jī)制的制度體系。

可以說，城市經(jīng)濟(jì)治理的現(xiàn)代化，就是建立、健全法治之下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制。前者是指依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律建立的一整套市場(chǎng)主體制度規(guī)則體系及其經(jīng)營(yíng)行為制度規(guī)則體系，基本原則產(chǎn)權(quán)明晰、契約自由、競(jìng)爭(zhēng)平等；后者是指運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律建立起來的一整套政府以及經(jīng)濟(jì)中介組織參與治理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度規(guī)則體系，基本原則是適度調(diào)控、有限參與、 有效監(jiān)管。

（二）現(xiàn)代化的城市治理尤其需要商事法治的引領(lǐng)和保障

商事法治思維的突出特點(diǎn)在于優(yōu)先保護(hù)當(dāng)事人的營(yíng)利行為，對(duì)商事主體追求資本增值和經(jīng)濟(jì)利益最大化的行為給予充分尊重和保護(hù)。商事法律為市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供了一套法律規(guī)則，如公司法、證券法、借貸法、合同法、票據(jù)法、破產(chǎn)法、保險(xiǎn)法等。這些法律規(guī)則保護(hù)，不是保證單一商事主體營(yíng)利，而是通過調(diào)整商事法律關(guān)系，對(duì)商事主體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范與保護(hù)，以營(yíng)造有利于實(shí)現(xiàn)營(yíng)利的制度環(huán)境和條件。

商人是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的國(guó)王，物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造及對(duì)市場(chǎng)成本的控制是商人的專長(zhǎng)。尊重商人的商業(yè)判斷，就需秉承商事法治思維。秉承商事法治思維，就須在調(diào)整商事關(guān)系及解決商事糾紛中遵循以下原則：（1）尊重商事交易的特點(diǎn)，注意適用商業(yè)慣例；（2）尊重商人自主決策、自主商業(yè)判斷；（3）適用外觀主義，保護(hù)善意第三人的利益；（4）貫徹企業(yè)維持精神，簡(jiǎn)化企業(yè)設(shè)立程序，方便投資，促進(jìn)投資。民法更偏重公平不同，商法更偏重交易的安全、迅捷、可靠。

秉承上述商事法治思維，就需破除以下錯(cuò)誤觀念：（1）法治不等于社會(huì)治安。顧功耘教授深刻地指出：長(zhǎng)期以來，我們對(duì)法律以及法治的理解是不全面的，認(rèn)為法律以及法治主要是解決社會(huì)問題的，不少文件在論及法律以及法治時(shí)，必與政法委、政法工作聯(lián)系起來，一談?wù)?，就談社?huì)治安綜合治理，就談懲治刑事犯罪，而政法委以及政法工作基本上不會(huì)與經(jīng)濟(jì)工作挨上邊。（2）不應(yīng)該繼續(xù)選出“商人應(yīng)合法經(jīng)營(yíng)”。應(yīng)該說，只要商人營(yíng)業(yè)不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，就可以自由地進(jìn)行，私法自治是商事主體活動(dòng)的基本原則。況且，商事交易種類繁多，內(nèi)容復(fù)雜，不可能都由法律做出具體規(guī)定。

強(qiáng)調(diào)商事法治思維對(duì)于當(dāng)前我國(guó)的城市治理現(xiàn)代化具有特別重要的意義。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)就欠缺商業(yè)精神，是為“先天不足”；新中國(guó)建立后，長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，又“后天失養(yǎng)”。沒有商業(yè)精神，不可能有培育商事法治的土壤。只有在改革開放以后，特別1993年以后，中國(guó)商事法律才在最近三十來年迅速發(fā)展起來。但羅馬城不是一天建立起來的，良好的商事法律及保護(hù)營(yíng)利的商事法治思維，不論是從法律文本，還是從法律實(shí)施角度來看，均嚴(yán)重滯后于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

何美歡曾經(jīng)警告國(guó)人：如果商法、金融法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法搞得不好，中國(guó)就只能繼續(xù)出售體力，這個(gè)優(yōu)勢(shì)現(xiàn)在已經(jīng)在消失中。可見，時(shí)不我待，城市經(jīng)濟(jì)治理的現(xiàn)代化亟需商事法治思維的指引。這既要求城市各治理主體的權(quán)責(zé)明晰，還需要合理優(yōu)化當(dāng)前的商事糾紛解決機(jī)制。

二、在商事法治思維下厘清城市治理主體的權(quán)責(zé)

城市治理主體包括行政主體、商事主體、其他主體。建設(shè)制度宜居型現(xiàn)代城市，就是在商事法治思維的指引下厘清各治理主體的權(quán)責(zé)，既保障各治理主體“最大的自我實(shí)現(xiàn)”，又保障各治理主體“最普遍的互利共生”。

（一）行政主體：依法治理，轉(zhuǎn)變職能

1.行政主體依法治理的基本要求

法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件是十八屆四中全會(huì)的《決定》和中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》。依據(jù)文件，行政主體應(yīng)有效承擔(dān)宏觀調(diào)控和市場(chǎng)秩序規(guī)制的職能。

宏觀調(diào)控職能要求行政主體通過稅率、匯率政策及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的供求平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。行政調(diào)控主體不明及程序不明是行政機(jī)關(guān)履職過程中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。因而，行政調(diào)控主體有效履行宏觀調(diào)控職能，就需針對(duì)不同的對(duì)象設(shè)計(jì)不同的調(diào)控權(quán)，明確使用的調(diào)整手段和調(diào)控程序，并合理設(shè)計(jì)不依法進(jìn)行調(diào)控的行政主體的法律責(zé)任。

市場(chǎng)秩序規(guī)制職能要求行政主體規(guī)制市場(chǎng)上的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為及壟斷行為，以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。就當(dāng)前問題而言，這不僅涉及規(guī)則公平與否問題，尤其涉及執(zhí)行是否到位的問題。很多情況下，行政主體沒有站在中立規(guī)制方立場(chǎng)上執(zhí)行市場(chǎng)秩序規(guī)則。

人的責(zé)任心與法律責(zé)任成正比，法律責(zé)任越重，人的責(zé)任心越強(qiáng)；法律責(zé)任越輕，人的責(zé)任心越弱；沒有法律責(zé)任就沒有人的責(zé)任心。行政主體有效履職，就應(yīng)強(qiáng)化調(diào)控責(zé)任、執(zhí)法責(zé)任，使從“文字的法”變成“現(xiàn)實(shí)的法”。

2.法治政府建設(shè)需要轉(zhuǎn)變政府的職能

政府職能的轉(zhuǎn)變是一場(chǎng)艱難的制度變遷，就當(dāng)前來說，涵蓋行政審批改革及行政理念轉(zhuǎn)變等內(nèi)容。

轉(zhuǎn)變政府職能，需要進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革。按照中央要求，全國(guó)必須全部取消非行政許可審批事項(xiàng)，最大程度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定。這意味著除了符合行政許可法要求的審批之外，政府沒有其他的審批權(quán)。行政審批制度改革的具體途徑是推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度。清單式的制度構(gòu)建，一方面可以要求政府權(quán)責(zé)法定，法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為；另一方面可以保障市場(chǎng)主體的行為預(yù)期，并在遭到公權(quán)侵犯時(shí)獲得行政復(fù)議或訴訟的救濟(jì)。

轉(zhuǎn)變政府職能，還須轉(zhuǎn)變行政主體的治理理念。行政主需要從“行政干預(yù)過多的全能政府”向“讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的有限政府”轉(zhuǎn)變。從“與民爭(zhēng)利的發(fā)展型政府”向“公共利益服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。誠(chéng)如太史公司馬遷在《史記·貨殖列傳》所云：“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭(zhēng)?！?/p>

（二）商事主體：市場(chǎng)自治，寬容創(chuàng)新

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力之源，企業(yè)不僅是物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品的主要供給者，也是城市稅收的主要貢獻(xiàn)者和城市治理的重要參與者。

1.市場(chǎng)自治

薩繆爾森所認(rèn)為：“市場(chǎng)是沒有心臟和大腦的，因而不能指望市場(chǎng)能夠自覺地意識(shí)到它所帶來的嚴(yán)重社會(huì)不平等，更不能指望市場(chǎng)來糾正這種不平等?！睂?shí)踐中存在違反法治的現(xiàn)象主要有：（1）市場(chǎng)進(jìn)入非市場(chǎng)領(lǐng)域，如將市場(chǎng)進(jìn)入政治領(lǐng)域、思想道德領(lǐng)域、公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，催生了形形色色的危害公共利益的行為；（2）一些市場(chǎng)主體壟斷特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，有違價(jià)格由市場(chǎng)決定的價(jià)值規(guī)律；（3）一些市場(chǎng)主體遭受不公平營(yíng)業(yè)待遇，如民企發(fā)展在稅收政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入、融資門檻等方面受到諸多限制；（4）企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也存在諸多不完善之處。應(yīng)通過商事立法規(guī)制，讓市場(chǎng)主體的行為回歸到法律之下追逐利潤(rùn)。

市場(chǎng)信息法是市場(chǎng)自治維系的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，只有透明的市場(chǎng)，才能滌蕩市場(chǎng)發(fā)展的污泥濁水。為了營(yíng)造市場(chǎng)透明環(huán)境，商事主體需要充分履行信息披露義務(wù)。信息越是充分，市場(chǎng)越是透明?！镀髽I(yè)信息公示暫行條例》規(guī)定了“企業(yè)信息約束機(jī)制”，筆者認(rèn)為該約束措施還可以在調(diào)研的基礎(chǔ)上繼續(xù)進(jìn)行限制，如將我們通常所說的對(duì)失信或違法企業(yè)“罰”得傾家蕩產(chǎn)變成“賠”得傾家蕩產(chǎn)，讓失信企業(yè)對(duì)與其交易的市場(chǎng)主體進(jìn)行賠償。

2.規(guī)制商事主體需要寬容創(chuàng)新

需要注意的是，應(yīng)正視我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)創(chuàng)新動(dòng)力不足的問題，制定足夠?qū)捜莸纳淌路伞Ａ_培新教授認(rèn)為：面對(duì)創(chuàng)新，制度設(shè)計(jì)必須允許一定的容錯(cuò)成本。監(jiān)管者應(yīng)讓其存在一段時(shí)間，細(xì)為審視之后，再啟動(dòng)創(chuàng)設(shè)或修訂規(guī)則的程序。我國(guó)實(shí)質(zhì)上并不存在交易自由過度的問題，規(guī)范、保護(hù)市場(chǎng)交易自由與創(chuàng)新的機(jī)制仍需進(jìn)一步完善，并使它的作用充分發(fā)揮。在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的時(shí)代，市場(chǎng)上的存在的種種“失范”現(xiàn)象，是市場(chǎng)創(chuàng)新必須支付的容錯(cuò)成本。法律的生長(zhǎng)，需要時(shí)間，制度設(shè)計(jì)者應(yīng)讓“子彈飛一會(huì)兒”，細(xì)為審視之后，再啟動(dòng)創(chuàng)設(shè)或修訂規(guī)則的程序。

（三）其他主體：社會(huì)自治，組織培育

社會(huì)是自治領(lǐng)域?！吧鐣?huì)”至少包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)、政治社會(huì)、倫理社會(huì)等類型。社會(huì)自治程度越高，社會(huì)的自組織能力越強(qiáng)，公共權(quán)力介入越少，則社會(huì)則更為宜居，社會(huì)自組織能力則更為成熟。如就倫理社會(huì)而言，法律在大多數(shù)情況下都應(yīng)退場(chǎng)，僅在“出乎禮則入乎刑”的情形下，才能有克制地運(yùn)用法律。公眾自治在我國(guó)城市治理中尚難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治應(yīng)加大公眾參與，并培育社會(huì)組織。

1.加大公眾參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化分權(quán)

保障公眾充分參與是實(shí)現(xiàn)社會(huì)化分權(quán)的不二選擇。城市治理的現(xiàn)代化是一種尋找正當(dāng)之法的過程。誰來制定法律？為誰制定法律？應(yīng)該具有什么樣的法律？抑或，真正的法律應(yīng)當(dāng)秉具何德何能？習(xí)近平同志在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的講話“我國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)要有所作為，就必須堅(jiān)持以人民為中心的研究導(dǎo)向”是一致的。立法由誰來立？人民，不管是國(guó)家立法，還是地方立法，都是為了保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益而立。因此，再造社會(huì)治理主體必須堅(jiān)持以公民為本，以不斷實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好和維護(hù)好最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

民主是多元社會(huì)力量的博弈過程。每一個(gè)利益攸關(guān)的個(gè)人，都有著自身的訴求和對(duì)該項(xiàng)目所著眼的公平正義的理解。從尋找正當(dāng)之法的角度看，只有真正實(shí)現(xiàn)了公意的法律，才是城市的良法。規(guī)則制定過程中應(yīng)當(dāng)正視不同的利益主體的不同訴求，讓不同利益主體充分、有效的進(jìn)行表達(dá)。上海市《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的地方立法經(jīng)驗(yàn)非常值得借鑒：完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，推進(jìn)立法精細(xì)化，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法規(guī)的作用，發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用，拓寬公民有序參與立法途徑。

2.培育社會(huì)組織

社會(huì)組織的發(fā)展是社會(huì)自治程度的重要標(biāo)志。與西方不同的是，我國(guó)社會(huì)組織不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，同時(shí)也是黨和政府簡(jiǎn)政放權(quán)的產(chǎn)物。一方面，全能型政府和總體性社會(huì)的形成和存在，直接導(dǎo)致人們形成了一種依附性人格（個(gè)人依賴單位、單位依賴國(guó)家），一些人尚沒有意識(shí)到市民自身才是城市治理和城市發(fā)展的主要推動(dòng)者和最終受益人。另一方面，基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和便于行政管理，傳統(tǒng)行政管理的慣性思維易將社會(huì)組織視為一種異己力量，不支持、不扶持甚至不允許其發(fā)育。

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，任何社會(huì)組織方式或制度安排都不是出自任何智者的設(shè)計(jì)，而是源于千百萬人互動(dòng)的結(jié)果或人們的創(chuàng)造性實(shí)踐?？梢?，從根本上，培育社會(huì)組織，還是培育公眾的參與意識(shí)。

城市的良性治理需要在行政主體、商事主體、其他主體間重新進(jìn)行權(quán)力分配，堅(jiān)持政府向企業(yè)的市場(chǎng)化分權(quán)和政府向社會(huì)組織的社會(huì)化分權(quán)方向，以實(shí)現(xiàn)“城市生活更美好、城市發(fā)展更可持續(xù)、城市治理更趨善治”。

三、在商事法治思維下完善城市糾紛解決機(jī)制

建設(shè)制度宜居型城市還須建立健全有效的糾紛解決制度。充分發(fā)揮現(xiàn)代仲裁、司法及調(diào)解在糾紛解決中的作用，實(shí)現(xiàn)糾紛解決的專業(yè)、便利、權(quán)威，是護(hù)航城市治理的現(xiàn)代化的最后防線。

（一）仲裁制度：發(fā)展迅速、亟需支持

對(duì)于現(xiàn)代化的城市糾紛解決機(jī)制來說，相較于司法，仲裁制度具有兩大顯著優(yōu)勢(shì)：一是因尊重商事交易慣例和不同地方的法律而趨向更為公平；二是最大限度地尊重當(dāng)事人的意思自治，充分尊重當(dāng)事人的理性選擇。依據(jù)2015年《國(guó)際仲裁調(diào)查：國(guó)際仲裁領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新》，仲裁仍是解決跨境爭(zhēng)議的首選機(jī)制。

2016年3月6日，國(guó)際律師協(xié)會(huì)（IBA）在上海舉辦第19屆“國(guó)際仲裁日”大會(huì)，以“國(guó)際仲裁的未來”為主題，這是“國(guó)際仲裁日”大會(huì)首次在中國(guó)舉行?！皣?guó)際仲裁日”大會(huì)的地點(diǎn)選擇與仲裁事務(wù)發(fā)展密不可分。國(guó)際律師協(xié)會(huì)主席戴維·瑞弗金認(rèn)為：“本次大會(huì)之所以選擇在中國(guó)上海，正因?yàn)樵谏虾Ｄ酥琳麄€(gè)中國(guó)，仲裁服務(wù)市場(chǎng)潛力巨大，仲裁機(jī)構(gòu)國(guó)際化程度越來越高”。借助自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的東風(fēng)，中國(guó)各城市的仲裁制度發(fā)展迎來了史上難得的機(jī)遇。2013年10月，上海國(guó)際仲裁中心設(shè)立上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仲裁院。2015年4月，“中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仲裁合作聯(lián)盟”成立，通過加強(qiáng)聯(lián)盟成員和仲裁員之間的合作與交流，以共同提高商事仲裁的專業(yè)化、國(guó)際化水平。

仲裁制度的發(fā)展，亟需推動(dòng)我國(guó)1995年《仲裁法》的修改。雖然2006年《最高人民法院關(guān)于適用<仲裁法若干問題的解釋>》明確了仲裁協(xié)議的條件、提升了仲裁協(xié)議司法審查的法院級(jí)別，2012年修訂的《民事訴訟法》對(duì)仲裁制度進(jìn)行了一定修改。但是，與國(guó)際通行的仲裁法律規(guī)范、規(guī)則及仲裁實(shí)踐相比，仍存在顯著差距。當(dāng)前，不同國(guó)家、不同法系以及不同仲裁機(jī)構(gòu)之間的仲裁法律規(guī)范、規(guī)則及仲裁實(shí)踐的差異也在日益縮小，國(guó)際商事仲裁機(jī)制日益趨同，如一些學(xué)者斷言，仲裁正逐步演變?yōu)檎嬲摹叭f民法”?！吨俨梅ā返男薷?，應(yīng)擺正仲裁的公正和效益兩大價(jià)值取向的關(guān)系，將當(dāng)事人意思自治作為首要原則，提高立法、司法對(duì)仲裁的支持力度。

仲裁制度的發(fā)展還需解決仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題。我國(guó)的仲裁法律沒有規(guī)定仲裁機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制。實(shí)踐中，我國(guó)內(nèi)地的仲裁機(jī)構(gòu)多采取傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理模式，決策層與執(zhí)行層不分離，必然引起當(dāng)事人對(duì)仲裁獨(dú)立性的顧慮。深圳仲裁院通過深圳地方立法建立了以理事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的管理體制，成效明顯。其他城市應(yīng)當(dāng)借鑒深圳仲裁院的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)決策層與執(zhí)行層相分離的仲裁機(jī)構(gòu)管理模式。

（二）司法制度：司法獨(dú)立，司法改革

司法是權(quán)利救濟(jì)的最終途徑，也是社會(huì)公平正義的最后一道防線。獨(dú)立的司法制度對(duì)于城市治理現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺。

司法護(hù)航經(jīng)濟(jì)，應(yīng)解決以下三個(gè)方面的問題：一是逐步去司法行政化、提高司法民主化，充分發(fā)揮每個(gè)法官、檢察官的民主意識(shí)和個(gè)人積極性；二是完善法官、檢察官的層級(jí)制度，司法人員的配置、升遷，以及中級(jí)法院、高級(jí)法院的法官，都必須從基層法院中選拔；三是加大對(duì)司法人員的職業(yè)保障。何勤華教授認(rèn)為：從世界各主要國(guó)家司法改革的目標(biāo)來看，基本上有提高司法人員的待遇、加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督及努力確保每一個(gè)案件審理的公平、公正。上海、深圳兩個(gè)城市在以司法獨(dú)立護(hù)航經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面探索了很多值得其他城市推廣的經(jīng)驗(yàn)。

上海浦東法院的改革經(jīng)驗(yàn)主要包括：（1）培育一批精通國(guó)內(nèi)外法律、熟悉國(guó)際慣例和貿(mào)易規(guī)則，熟練掌握外語、具有較強(qiáng)審判能力的專家型、復(fù)合型法官，對(duì)涉自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)投資、貿(mào)易、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、房地產(chǎn)等民商事案件實(shí)行專業(yè)化審判；（2）司法公開，及時(shí)發(fā)布涉自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的審判信息及典型案例，加強(qiáng)案件庭審直播與新聞發(fā)布，營(yíng)造自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)公正、公開、透明的法治氛圍；（3）成立了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭，弘揚(yáng)“尊重知識(shí)、崇尚創(chuàng)新、誠(chéng)信守法”的知識(shí)產(chǎn)權(quán)理念，推行知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事、刑事和行政“三合一”審判模式，為我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供有力的保障。

深圳前海合作區(qū)法院的改革經(jīng)驗(yàn)主要包括兩個(gè)方面：一是建立了以審判為中心的扁平化管理模式，直設(shè)主審法官團(tuán)隊(duì)，不設(shè)審判業(yè)務(wù)庭。審判權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)在人員和職能配置上完全分離，率先探索司法行政事務(wù)管理權(quán)與審判權(quán)分離；二是首創(chuàng)港籍陪審員制度，選聘港籍調(diào)解員進(jìn)行商事調(diào)解。選任港籍陪審員，擴(kuò)大香港法的適用。前海法院從符合條件的香港居民中選任陪審員，隨機(jī)參與案件審理，在前海合作區(qū)擴(kuò)大和方便香港法的適用。

（三）調(diào)解制度：在商言商，和合共贏

當(dāng)前，與仲裁、司法相結(jié)合“商事調(diào)解”，成為商事糾紛解決的“新寵”?，F(xiàn)代調(diào)解不是和稀泥，是一種基于專業(yè)知識(shí)的真正社會(huì)調(diào)解。商事調(diào)解制度充分利用專家、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)甚至專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解功能，遵循商業(yè)糾紛的規(guī)律，站在企業(yè)發(fā)展的角度“在商言商”，依據(jù)法律事實(shí)來實(shí)現(xiàn)各糾紛方共贏。

商事調(diào)解已成為香港、新加坡等城市解決跨境商事糾紛的重要方式。2010年香港通過《調(diào)解實(shí)務(wù)指示》，在民事訴訟中普遍推動(dòng)調(diào)解運(yùn)用，調(diào)解在香港進(jìn)入一個(gè)新的局面。香港高等法院2014年統(tǒng)計(jì)資料顯示，其受理的411宗案件，65％通過調(diào)解解決。新加坡調(diào)解中心建議當(dāng)事人在合同中約定“調(diào)解條款”。該條款規(guī)定糾紛發(fā)生后當(dāng)事人應(yīng)首先將糾紛提交調(diào)解中心申請(qǐng)調(diào)解。為鼓勵(lì)和發(fā)展審前調(diào)解，新加坡最高法院發(fā)布主簿通令規(guī)定，案件提交新加坡調(diào)解中心調(diào)解的，當(dāng)事人可以免交法庭費(fèi)用或者退費(fèi)。

優(yōu)化商事調(diào)解機(jī)制，應(yīng)該優(yōu)化“調(diào)解+仲裁”模式。2013年成立的粵港澳商事調(diào)解聯(lián)盟可以為其他城市提供經(jīng)驗(yàn)借鑒：（1）糾紛解決的低成本。通過“調(diào)解+仲裁”機(jī)制，當(dāng)事人既節(jié)約了時(shí)間，又節(jié)約了費(fèi)用；（2）參與人士的專業(yè)性。包括香港在內(nèi)的律師、調(diào)解員、仲裁員等境內(nèi)外專業(yè)人士，均可以方便地參與其中，充分發(fā)揮各自的專業(yè)技能。（3）調(diào)解與仲裁結(jié)合，具有易執(zhí)行性。調(diào)解成功后，當(dāng)事人可申請(qǐng)深圳國(guó)際仲裁院依據(jù)和解協(xié)議的作出仲裁裁決，使調(diào)解結(jié)果具有與仲裁裁決同樣的執(zhí)行力。

優(yōu)化商事調(diào)解機(jī)制，還應(yīng)優(yōu)化“調(diào)解+司法”模式。當(dāng)事人因涉港糾紛訴至法院后，深圳前海合作區(qū)法院可建議當(dāng)事人選擇中立第三方裁決協(xié)助解決糾紛?！爸辛⒌牡谌健庇上愀弁诵莘ü佟⑾愀鄹咝７▽W(xué)教授等法律專家擔(dān)任，依據(jù)香港法律出具中立第三方裁決。裁決結(jié)束后，中立第三方可引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議。未達(dá)成和解協(xié)議的，當(dāng)事人可以繼續(xù)訴訟程序，承辦法官在判決中應(yīng)對(duì)中立第三方裁決根據(jù)法律進(jìn)行說理并進(jìn)行相應(yīng)的取舍。浦東法院探索了引入行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)及其他具有調(diào)解職能的組織，建立司法與非訴訟糾紛解決的對(duì)接平臺(tái)，在注重公平公正的同時(shí)，充分保障商事糾紛處理的效益與效率。

可見，與仲裁、司法相結(jié)合“商事調(diào)解制度”不僅有利于發(fā)揮社會(huì)組織在化解社會(huì)糾紛制度化格局中的“柔性”作用，而且能夠讓仲裁機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮“剛性”功能。

四、結(jié)語

當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化不是城市治理內(nèi)容的全部，但不可否認(rèn)，是其重要內(nèi)容甚至是主要內(nèi)容。在城市經(jīng)濟(jì)從人格化交易向非人格化交易轉(zhuǎn)變的大背景下，必然導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)法治的路徑依賴。在法治與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)中，尤其應(yīng)培育和發(fā)展各市場(chǎng)主體的商事法治思維，以良性制度保障城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引領(lǐng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（作者系汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政部講師，華東政法大學(xué)博士研究生）