陳東曉

摘 要：宅基地置換一直是土地流轉(zhuǎn)中很活躍的一種類型，為我國城市化發(fā)展和三農(nóng)建設貢獻了很大的力量，但在置換過程中農(nóng)民權(quán)益受損的問題也逐漸凸顯，越來越為阻礙農(nóng)村宅基地置換的一大問題，對宅基地置換中農(nóng)民權(quán)益受損原因的分析有利于解決問題，助推農(nóng)村宅基地置換良性發(fā)展，為我國城市化保駕護航。

關鍵詞：宅基地置換；農(nóng)民權(quán)益；原因

一、制度設計不完善

（一）缺乏完善的置換規(guī)范性制度

2005年國土資源部確定首批15個宅基地置換示范點以來，宅基地置換走過了近十年的時間，目前在國家層面還沒有出臺適用全國的宅基地置換條例，各個地方在嘗試推行宅基地置換時，也制定了各自不同的宅基地置換制度，但是都是根據(jù)各地不同時期，置換的不同地塊制定的臨時的置換文件，不具有連續(xù)性和普遍的適用性，更有甚者，在同一行政區(qū)內(nèi)，有各種不同的置換文件，規(guī)定也是五花八門。

以四川省為例，在宅基地置換中，不同的地市有不同置換政策，四川雙流縣《雙流縣征地補償安置辦法》和《關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，加快推進城市化進程若干政策的試行意見》，對土地補償費、安置補助費、拆遷過渡費、搬家費、獎勵和工作經(jīng)費等標準進行補充和規(guī)范；四川溫江區(qū)制定了置換換房和加入社保的規(guī)定；四川自貢出臺宅基地置換規(guī)定，農(nóng)戶放棄宅基地可購買限價商品房；四川眉山東坡區(qū)估計宅基地貨幣置換，在《眉山市東坡區(qū)集體土地征收補償安置辦法》中詳細規(guī)定了具體的貨幣對關系；四川巴中恩陽區(qū)在2013年升格為區(qū)后急需城市建設用地，制定了《巴中市恩陽區(qū)建設項目征收集體土地拆遷安置補償實施方案》，對屬于集體建設用地的宅基地征收做出了規(guī)定。

（二）宅基地產(chǎn)權(quán)制度不完善

《中華人民共和國憲法》第一章第十條第一款規(guī)定，宅基地、自留山自留地等農(nóng)村土地類型屬于集體所有?！吨腥A人民共和國土地法》規(guī)定宅基地屬于集體所有，農(nóng)民具有使用權(quán)。所以，我國宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)是分離的，宅基地的所有權(quán)是歸屬于農(nóng)民集體所有。按照現(xiàn)行的法律，農(nóng)民集體包括三個層面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體、村集體、村民小組，這是一個地域結(jié)合人域形成的概念，區(qū)別于自然人、法人的一種群體稱呼，而實際的管理者又不是這個集體，這就導致農(nóng)村集體土地的所有者是沒有的，只是在名義上賦予了一個集體所有的稱號，宅基地所有者也在這中間自然而然虛化。而對于法律指定的這三類主體所對應的管理者：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村委會、村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組。由于歷史和政策的改變，也是名不副實。例如四川的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，撤鎮(zhèn)設區(qū)的行政區(qū)域變更，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織消失。村集體等也是在人民公社結(jié)束后逐漸變成了村民自我管理組織，和土地所有者身份無關。在這種情況下，一旦宅基地遭受糾紛或者需要在集體所有基礎上分配利益的時候，缺乏主體，而農(nóng)民只有使用權(quán)，在目前的法律前提下，農(nóng)民的權(quán)益是基本沒有主體出來保障的。例如前面提到的土地發(fā)展權(quán)，由于土地發(fā)展權(quán)是建立在土地所有者的基礎上的一種權(quán)利，而農(nóng)民只有使用權(quán)，土地的所有者又是虛無的，這就使出現(xiàn)類似土地發(fā)展權(quán)情況下，農(nóng)民權(quán)益基本不能得到保障。

二、行政行為不規(guī)范

政府在宅基地置換中不僅僅是置換的主體之一，更是政策的制定者，置換行為的執(zhí)行者，農(nóng)民權(quán)益救濟的提供者，政府的行政行為的規(guī)范與否嚴重關切到置換農(nóng)民的權(quán)益保障。十八屆三中全會黨中央提出依法治國、依法行政的要求，對于人民政府的權(quán)利要關在籠子里，政府嚴格按照法律的規(guī)定履行自己的職務。在關切農(nóng)民利益的宅基地置換中，政府的行為尤其重要。但是，就目前全國各地的情況來看政府行政行為的不規(guī)范阻礙了置換農(nóng)民的權(quán)益保障。行政行為不規(guī)范分為作為的不規(guī)范和不作為的不規(guī)范，前者包括亂作為、超越權(quán)限作為，后者則是不作為，推諉責任。

具體表現(xiàn)在宅基地置換事前、事中、事后有不同的表現(xiàn)，事前主要表現(xiàn)在，制定置換方案未經(jīng)農(nóng)民同意，也為經(jīng)公開咨詢社會意見，完全按照政府意志制定。事中表現(xiàn)為，強行要求農(nóng)民置換，不尊重農(nóng)民的選擇權(quán)、參與權(quán)，執(zhí)法粗暴。事后表現(xiàn)為，不兌現(xiàn)置換協(xié)議里面對置換農(nóng)民的承諾，對于農(nóng)民權(quán)益受損的救濟不力，甚至不管不問。

三、救濟方式不足

目前對于出現(xiàn)宅基地置換糾紛的救濟方式有訴訟和信訪兩種，在極個別地方，例如重慶還有向有關主管部門申請調(diào)解。訴訟是指農(nóng)民在發(fā)生糾紛時通過向法院起訴獲得保護的救濟途徑。雖然這是一種很好的救濟方法，但是存在很多問題。成本過高、證據(jù)難以收集、訴訟有風險等都制約了農(nóng)民救濟。

除了訴訟這種救濟方式之外，農(nóng)民可供選擇的往往是信訪，但信訪也有很大的制約因素：第一，信訪部門只是接待和記錄信訪案件的部門，并不具有解決問題的實際權(quán)力。第二，信訪的亂用。信訪是各級地方政府掌握、解決社會問題的一種有效手段，但往往被別有用心的人亂用，擾亂社會的安定和諧。加之幾千年來形成的尚權(quán)思想，信訪也被一部分人濫用。

除了上訴講到的兩種救濟方式之外，極個別地方還退出了向有關主管部門申請調(diào)解的救濟方式，例如重慶市規(guī)定，在地票交易過成中出現(xiàn)糾紛可以就該問題向林業(yè)、農(nóng)業(yè)等政府主管部門申請調(diào)解，但這種救濟模式推行的地方也不多。

四、農(nóng)民權(quán)益保護意識缺乏

在宅基地置換中置換農(nóng)民權(quán)益保障難還有農(nóng)民自身意識的問題。中國數(shù)千年的農(nóng)耕文明造就了中國農(nóng)民的質(zhì)樸，加之目前我國農(nóng)民的整體文化素質(zhì)不高，維權(quán)意識不夠，這就使得農(nóng)民在宅基地置換中權(quán)益受損后缺乏自我保護的意思，概括起來農(nóng)民權(quán)益保護意識缺乏主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）置換農(nóng)民不知道自己有哪些權(quán)益

在我國目前宅基地置換中，大多農(nóng)民是不知道自己在宅基地置換中自己有哪些權(quán)益，更甚者都不知道權(quán)益為何物，只是知道宅基地置換后能夠得到補償金或者置換的房屋、社保，對于在置換中享受的其他權(quán)益不是很清楚。這固然有政府行政行為的不到位，也有置換農(nóng)民自己缺乏權(quán)益意識的原因，在一些地方政府發(fā)布置換公告或者置換協(xié)議后，大多農(nóng)民是不會仔細看的，只是關心最后的數(shù)字，對于其他只是稍微了解，殊不知正是其他相關方面的內(nèi)容才決定了置換權(quán)益的多寡。

（二）畏懼維護自己的權(quán)益

在宅基地置換中，權(quán)益受損后一部分置換農(nóng)民是選擇忍氣吞聲，害怕站出來維護自己的權(quán)益會遭受打擊保護和得罪人。雖然出現(xiàn)這種情況是目前我國缺乏救濟手段、行政行為的強勢，但置換農(nóng)民自己的畏懼維權(quán)也是不可忽略，正是置換農(nóng)民畏懼維權(quán)，才使得損害農(nóng)民權(quán)益的事情不斷發(fā)生，農(nóng)民不敢站出來維權(quán)和向社會尋求幫助就從某種程度上協(xié)助了損害行為的發(fā)生，當一種行為不需要代價而且有得獲得一定的利潤，這就使得損害農(nóng)民權(quán)益的事情屢禁不止。

（三）不知道如何維權(quán)

除了畏懼維權(quán)的農(nóng)民之外，另外部分的農(nóng)民是有維權(quán)精神的，但是不知道如何維權(quán)。一切維護自身權(quán)利的方法都需要自己去學習和了解，對于置換農(nóng)民也是一樣，如果置換農(nóng)民不去主動尋找維權(quán)的手段，政府的介入也不可能細微到每一個細節(jié)去，正如法院堅持不告不理的原則一樣，只有置換農(nóng)民在權(quán)益受損后，主動上訴去法院，才可能獲得功力救濟。

置換農(nóng)民缺乏維護權(quán)益的意識是造成宅基地置換中農(nóng)民權(quán)益維護困難的一種原因，只有受損者站出來大聲維護自己的權(quán)益，政府和社會各界才會關注到事情的發(fā)生，也才可能更好的更盡可能的維護自己的權(quán)益。（作者單位：中共重慶市九龍坡區(qū)委黨校）

參考文獻：

[1] 馮雙生.我國農(nóng)村宅基地置換中農(nóng)民權(quán)益保護問題研究.沈陽：遼寧大學，2013.

[2] 曹泮天.宅基地置換法律問題研究——基于‘天津宅基地換房的考察”.蘭州學刊，2013

[3] 馮應斌，楊慶媛.農(nóng)戶宅基地演變過程及調(diào)控研究進展.資源科學，2015.