龔奕潔

自2015年6月股市動蕩以來，金融監(jiān)管體制改革就成為熱議話題。坊間流傳著多套方案建議，而早在今年4月就有消息透露，金融監(jiān)管方案將在夏季召開的中央金融工作會議上公布最終方案。

依據(jù)慣例，中央金融工作會議應(yīng)該是2017年1月召開，但此前有未被官方否認(rèn)的消息稱，中央已考慮將會議提前到今年9月召開。而最新又有消息稱，中央金融工作會議將延緩召開。

中央金融工作會議這一“提前”又一“延遲”，似乎透露出兩大信號：中央對金融改革高度重視;當(dāng)前形勢下金融監(jiān)管體制改革阻力比預(yù)想要大。

今年5月以來，金融監(jiān)管部門頻繁出臺了政策文件?？梢钥闯?，金融監(jiān)管部門在減少監(jiān)管空白和監(jiān)管套利的問題上，逐漸表示出共識。但是也有輿論揣測，“這是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在改革前夕，努力爭奪話語權(quán)嗎？”

混業(yè)趨勢下分業(yè)監(jiān)管的困局

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，2015年年中股災(zāi)曝露出分業(yè)監(jiān)管下政府機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)不佳、信息分割等問題，是促使中央高層考慮調(diào)整“一行三會”機(jī)制的原因。而分業(yè)監(jiān)管體制，為系統(tǒng)性金融風(fēng)險埋下的制度隱憂則是根本原因。

為改變20世紀(jì)80年代末、90年代初中國金融市場自發(fā)混業(yè)經(jīng)營而導(dǎo)致的金融秩序混亂與通貨膨脹，中國在1994年就確立了“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融體制。但隨著金融市場日新月異的發(fā)展，無論從機(jī)構(gòu)層面、業(yè)務(wù)層面還是產(chǎn)品層面，混業(yè)經(jīng)營都成為一種必然。而分業(yè)監(jiān)管體系的弊端卻日益凸顯。

國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長李揚(yáng)曾指出，由于“一行三會”的職能設(shè)置導(dǎo)致監(jiān)管分割，政策多有矛盾，進(jìn)而使得一線金融企業(yè)利用監(jiān)管進(jìn)行套利;而實(shí)體經(jīng)濟(jì)卻無法得到資金支持，長此以往將積累系統(tǒng)性風(fēng)險。

招商證券分析師馬鯤鵬在一份研究報告中指出，我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系存在著監(jiān)管競爭、信息分割、協(xié)調(diào)困難的缺陷，在監(jiān)管工作中存在著大量的監(jiān)管空白，引發(fā)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管套利。

在分業(yè)監(jiān)管的背景下，監(jiān)管部門往往希望兼顧發(fā)展與監(jiān)管的雙重目標(biāo)，這就構(gòu)成了監(jiān)管競爭。分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的影響力和話語權(quán)很大程度上取決于被監(jiān)管行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r。因此，金融監(jiān)管政策不斷松動，使得各金融行業(yè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營空間逐漸擴(kuò)展，

通道業(yè)務(wù)就是監(jiān)管套利的結(jié)果。當(dāng)2012年銀監(jiān)會收縮信托業(yè)的通道業(yè)務(wù)時，證監(jiān)會和保監(jiān)會卻放開了所分管的券商、基金子公司和保險資管公司等的通道業(yè)務(wù)。而借助這些通道業(yè)務(wù)，銀行資金實(shí)現(xiàn)出表，表外投資又跳出了銀監(jiān)會的監(jiān)管，影子銀行信貸野蠻生長，甚至監(jiān)管部門也不清楚這個規(guī)模有多大。

另外，互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展也對現(xiàn)行監(jiān)管體制提出了新的挑戰(zhàn)。2015年，e租寶等互聯(lián)網(wǎng)金融平臺頻現(xiàn)龐氏騙局，各類非法集資規(guī)模達(dá)數(shù)十億，又有地下錢莊瘋狂套利套匯，跑路事件時有發(fā)生。這是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)金融作為創(chuàng)新產(chǎn)品，處在交叉金融地段，往往會出現(xiàn)“三不管”的監(jiān)管空白。

爭議“合并”

2015年11月，習(xí)近平在中共十八屆五中全會上提出“十三五”規(guī)劃建議時，要求“堅(jiān)持市場化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅(jiān)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線”。

這是金融監(jiān)管體制改革被提上國家議程的標(biāo)志。而“建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管的金融監(jiān)管框架”，也明確了混業(yè)監(jiān)管的改革方向。

無論是監(jiān)管部門還是學(xué)界，已經(jīng)就現(xiàn)有的監(jiān)管體制“需要改變”這一點(diǎn)達(dá)成共識?！敖鹑诟母镎诟叨缺Ｃ艿臓顟B(tài)下設(shè)計(jì)，爭議很大意見不統(tǒng)一，但急迫的現(xiàn)實(shí)是監(jiān)管體系如果不改革已經(jīng)危及安定了?！眹医鹑谂c發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長李揚(yáng)6月中旬表示。

根據(jù)公開報道，中國人民銀行前副行長、全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員吳曉靈、證監(jiān)會前副主席、清華大學(xué)金融研究院院長李劍閣、中國人民銀行貨幣政策司司長李波、中國人民銀行金融研究所副所長卜永祥、社科院國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長李揚(yáng)、北大光華管理學(xué)院院長曹鳳歧等，對監(jiān)管體制改革都曾提出過建議甚至專門報告。

在研究英國模式、美國模式的基礎(chǔ)上，目前圍繞“如何改革”流傳出六種方案。其中爭議的焦點(diǎn)有：是否需要成立超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是否要合并現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，怎樣合并，功能界限如何劃分等問題。

從金融監(jiān)管體制改革提出以來，有關(guān)“一行三會”合并，建立超級央行或凌駕于“一行三會”之上的超級監(jiān)管系統(tǒng)一度是比較主流的聲音。

但經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳志武是旗幟鮮明地反對“一行三會”合并的代表。他在多個經(jīng)濟(jì)論壇表示，監(jiān)管競爭是好非壞，在“一行三會”的體制下，理財市場和信托市場均得到了發(fā)展，而股市震蕩中所出現(xiàn)的協(xié)調(diào)問題并非機(jī)構(gòu)設(shè)置的原因。

證監(jiān)會前副主席高西慶也反對合并，理由是在目前的公共治理環(huán)境下，“超級監(jiān)管系統(tǒng)的出現(xiàn)可能會讓市場無所適從”。

今年3月，在博鰲亞洲論壇上，吳曉靈表示，“三會不能簡單合并，關(guān)鍵問題是金融監(jiān)管要是功能監(jiān)管，考慮監(jiān)管體制要有一種邏輯?！彼J(rèn)為，要回歸金融產(chǎn)品的本質(zhì)，“不同法律關(guān)系的金融產(chǎn)品，必須由同一個監(jiān)管當(dāng)局實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管”。

李劍閣則認(rèn)為，金融行業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)制原來就有，但沒有生效的原因在于監(jiān)管部門權(quán)責(zé)不清?！斑^去幾十年我們走過的發(fā)展歷史證明，有些部門看到審批權(quán)力都會去爭，因?yàn)閷徟鷻?quán)力可能產(chǎn)生尋租空間。一旦出現(xiàn)問題，各個部門互相推諉，尤其是在問責(zé)的時候，推諉更為明顯?！?h3>強(qiáng)化央行宏觀審慎政策

從邏輯上看，上述備選方案存在一個共識：剝離銀、證、保三會的行業(yè)發(fā)展目標(biāo)，明確宏觀審慎政策和微觀審慎監(jiān)管的功能主體。

李揚(yáng)曾表示，改革方案中“一行一委”及“一行兩會”可能性最大。這和多數(shù)市場人士的預(yù)判重疊。也就是說，在這場金融監(jiān)管體制改革中，央行的主導(dǎo)地位與宏觀審慎政策框架被強(qiáng)化成為多數(shù)共識。

2016年2月，中國人民銀行行行長周小川在接受財新專訪時指出，在宏觀貨幣政策和微觀審慎監(jiān)管之間，存在怎么防范系統(tǒng)性風(fēng)險的空白，這就需要宏觀審慎政策來填補(bǔ)。所以，新一輪金融監(jiān)管體制改革的目標(biāo)之一應(yīng)該是有利于強(qiáng)化宏觀審慎政策框架。

也是在今年2月，中國人民銀行貨幣政策司司長李波、中國人民銀行行金融研究所副所長卜永祥曾發(fā)表多篇署名文章，雖然彼此支持具體方案不一，但都闡述了完善央行主導(dǎo)的宏觀審慎政策框架，確立央行在金融監(jiān)管體制中的主導(dǎo)地位的重要性。

宏觀審慎監(jiān)管關(guān)注的風(fēng)險點(diǎn)不是特定金融機(jī)構(gòu)的個體性和異質(zhì)性風(fēng)險，而是整個金融體系所面臨的共同風(fēng)險。2008年金融危機(jī)以后，各國紛紛加強(qiáng)宏觀審慎政政策監(jiān)管。

“在多頭監(jiān)管體制下，分立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往只關(guān)注自己管轄范圍內(nèi)的局部穩(wěn)定，而對整個金融體系的風(fēng)險累積卻漠不關(guān)心?！?014年，時任中國人民大學(xué)校長兼央行貨幣政策委員的陳雨露曾撰文表示，“為避免這一問題，在新的宏觀審慎監(jiān)管體系下，必須對監(jiān)管資源進(jìn)行重新整合，全面構(gòu)建包括貨幣政策、監(jiān)管政策和信貸政策在內(nèi)‘三位一體的宏觀審慎政策新框架”。

“‘大金融理論下的動態(tài)網(wǎng)絡(luò)型傳導(dǎo)機(jī)制表明：由于金融機(jī)構(gòu)之間的交易錯綜復(fù)雜，一旦系統(tǒng)逼近臨界狀態(tài)，任何微小的擾動就可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵‘節(jié)點(diǎn)的失效，從而引起整個金融網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的崩潰?！标愑曷兜倪@一提醒，在2015年6月禍起場外配資的股市動蕩中，一語成讖。

2015年10月，陳雨露赴任中國人民銀行副行長。

爭奪話語權(quán)

7月末，中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組在媒體上發(fā)布了“建立現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的12條建議”，該建議認(rèn)為，在我國金融業(yè)發(fā)展明顯加快的特定背景下，加強(qiáng)金融監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)由分業(yè)監(jiān)管向綜合性監(jiān)管轉(zhuǎn)型與改革的迫切性日益增強(qiáng)?！皬姆婪断到y(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險的角度看，這項(xiàng)改革越早越主動?！?/p>

改革就要動“奶酪”，金融監(jiān)管體制改革遠(yuǎn)比想象復(fù)雜得多。一行三會都是正部級機(jī)構(gòu)，而從總部到地方，組織到職能，一行三會各自擁有完善的體系。金融監(jiān)管體制改革的諸多備選方案，涉及職能、權(quán)力甚至人事的重組，會侵犯既定的利益格局，包括崗位的減少。

今年以來，一行三會出臺了許多資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)監(jiān)管方面的政策，多名業(yè)內(nèi)人士表示，在統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面，目前三會在“降杠桿、去通道、禁止資金池”方面已達(dá)成共識。

但接近監(jiān)管部門的人透露，一行三會在進(jìn)行著博弈，今年以來各監(jiān)管機(jī)構(gòu)政策頻出，在統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、減少監(jiān)管套利的同時，也是在爭奪話語權(quán)。