江　進(jìn)

(北京語言大學(xué)，北京　100083)

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高校預(yù)算管理審計(jì)的思考

江進(jìn)*

(北京語言大學(xué)，北京100083)

高校預(yù)算管理是學(xué)校財(cái)務(wù)管理的核心，是學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的前提和保障之一。預(yù)算管理審計(jì)則是評價(jià)高校預(yù)算管理行為、強(qiáng)化預(yù)算管理監(jiān)督，促進(jìn)資源優(yōu)化配置、提高辦學(xué)資金使用效益的重要手段。通過分析對比國內(nèi)外高校預(yù)算管理審計(jì)現(xiàn)狀及存在的問題，結(jié)合新形勢下對預(yù)算管理審計(jì)的要求，探討了事前、事中和事后審計(jì)相結(jié)合的預(yù)算管理全過程審計(jì)思路、模式及方法，以期對高校預(yù)算管理工作的完善、預(yù)算管理審計(jì)工作的推進(jìn)有所裨益。

預(yù)算管理；全過程；審計(jì)

中共十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總目標(biāo)。為推進(jìn)新一輪財(cái)政體制改革的不斷深化，我國2014年修訂了《預(yù)算法》[1]。新預(yù)算法是預(yù)算管理的綱領(lǐng)性法規(guī)，從國家憲法的高度強(qiáng)化了預(yù)算的約束，并對預(yù)算的管理、編制、調(diào)整、監(jiān)督、執(zhí)行等全過程做了詳細(xì)說明?；趦?nèi)部審計(jì)獨(dú)特的監(jiān)督功能，財(cái)務(wù)預(yù)算管理審計(jì)對加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理有積極作用。2015年教育部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)工作的意見》(教財(cái)[2015]2號(hào))[2]，要求從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效三方面強(qiáng)化預(yù)算管理審計(jì)，提高資金使用效益。因此，如何強(qiáng)化預(yù)算管理審計(jì)，是高校當(dāng)前需要積極思考和探索的重要課題。

一、研究現(xiàn)狀

美國、英國、澳大利亞等西方國家的高校普遍重視審計(jì)監(jiān)督，側(cè)重分析預(yù)算績效審計(jì)，較少分析預(yù)算全過程審計(jì)，情況如表1所示。

表1　國外高校預(yù)算審計(jì)的情況

國內(nèi)對高校預(yù)算管理審計(jì)的研究不多，仍處于理論探索階段，具體實(shí)施方面可借鑒案例很少。農(nóng)漢康等[3]指出, 要推動(dòng)高校預(yù)算管理精細(xì)化、規(guī)范化、科學(xué)化，內(nèi)部審計(jì)把預(yù)算管理控制由事后控制轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫴虑翱刂坪褪轮锌刂啤Ｚw楠[4]指出，審計(jì)部門應(yīng)積極開展財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行全過程、全方位的跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)預(yù)算的事前控制、事中監(jiān)督和事后評價(jià)審計(jì)。

通過對國內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)加強(qiáng)高校預(yù)算管理審計(jì)的研究是十分必要的。

二、高校預(yù)算管理審計(jì)存在的問題

目前大部分高校開展了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，并按照上級部門要求列為常規(guī)性審計(jì)工作。審計(jì)部門通過對預(yù)算的編制、執(zhí)行及結(jié)果的監(jiān)督，可以掌握學(xué)校整體財(cái)務(wù)狀況以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行中存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，促進(jìn)學(xué)校規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性，提高資源的配置和利用效益。通過已經(jīng)開展的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，也反映出預(yù)算管理以及預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中存在的不足。

(一)對預(yù)算管理審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不到位

對預(yù)算管理審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不足，影響了預(yù)算管理審計(jì)的監(jiān)督力度。例如對預(yù)算編制依據(jù)了解不充分、不全面；事業(yè)性收入預(yù)算應(yīng)收盡收情況核查與票據(jù)檢查結(jié)合不細(xì)化；預(yù)算執(zhí)行與申報(bào)及批復(fù)的內(nèi)容不一致等。這些因素導(dǎo)致預(yù)算審計(jì)的質(zhì)量不高。

(二)以事后審計(jì)方式為主的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的缺陷

審計(jì)監(jiān)督模式較為滯后，高校普遍采用第二年對上年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計(jì)的辦法，屬于事后監(jiān)督，存在以下缺陷：

1.事前未介入預(yù)算編制

審計(jì)部門對預(yù)算編制環(huán)節(jié)關(guān)注不夠，無法從學(xué)校層面分析預(yù)算編制是否符合學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展的要求，不了解收入預(yù)算與支出預(yù)算編制數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、收支變動(dòng)因素等編制依據(jù)是否科學(xué)有效。

2.事中未進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控

不能及時(shí)跟蹤、分析公用事業(yè)支出和項(xiàng)目支出的執(zhí)行進(jìn)度，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理漏洞和提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

3.事后缺乏績效評價(jià)分析

事后審計(jì)的手段比較單一，以財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)分析為主，審計(jì)質(zhì)量不高，缺乏統(tǒng)一、有效的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)績效評價(jià)體系。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題沒有得到應(yīng)有的重視，整改責(zé)任落實(shí)不到位，大大削弱了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的效果和作用。

(三)審計(jì)人員力量不足，自身業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)

審計(jì)隊(duì)伍力量不足是高校內(nèi)部審計(jì)部門普遍存在的狀況。一方面，審計(jì)任務(wù)多，人員數(shù)量較少。另一方面，審計(jì)人員自身的綜合能力不強(qiáng)。審計(jì)人員對國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策理解不深入，對預(yù)算管理的相關(guān)政策和制度要求把握不全面，溝通協(xié)調(diào)能力有限，數(shù)字化分析水平欠缺等，都影響到預(yù)算審計(jì)的質(zhì)量。

可見，當(dāng)前高校預(yù)算管理審計(jì)狀況與新形勢下國家及學(xué)校治理對預(yù)算管理審計(jì)監(jiān)督的新要求有一定的差距。

三、完善高校預(yù)算管理全過程審計(jì)的對策

(一)加強(qiáng)對預(yù)算管理審計(jì)重要性認(rèn)識(shí)

預(yù)算管理審計(jì)有助于促進(jìn)預(yù)算管理的完善。通過預(yù)算審計(jì)監(jiān)督，從源頭上促進(jìn)預(yù)算管理的制度建設(shè)，督促檢查教育政策的落實(shí)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管控風(fēng)險(xiǎn)，對優(yōu)化資源合理配置提出合理化建議，從而規(guī)范高校經(jīng)濟(jì)行為，促進(jìn)提高教育資金使用績效。

(二)開展全過程、全方位的預(yù)算管理審計(jì)

轉(zhuǎn)變審計(jì)思路和理念，強(qiáng)化預(yù)算管理審計(jì)，改變以往事后審計(jì)的模式，將事前、事中和事后審計(jì)相結(jié)合；常規(guī)審計(jì)和重點(diǎn)審計(jì)相結(jié)合，加強(qiáng)預(yù)算管理全過程監(jiān)督。高校預(yù)算管理全過程審計(jì)模式如圖1所示。

圖1　高校預(yù)算管理全過程審計(jì)模式

1.事前參與，加強(qiáng)預(yù)算編制管理的監(jiān)督

事前審計(jì)是對預(yù)算的編制原則、程序、方法，以及預(yù)算調(diào)整、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制等相關(guān)管理活動(dòng)的合法性、適當(dāng)性和有效性的審查和評價(jià)。目前大部分高校預(yù)算由各使用部門申報(bào)，財(cái)務(wù)編制并審核，學(xué)校的教學(xué)、科研及掌握資金二次分配權(quán)的管理部門主動(dòng)參與預(yù)算編制不夠，財(cái)務(wù)部門與職能管理部門之間的溝通沒有深入到業(yè)務(wù)層面，職能管理部門之間也缺乏協(xié)調(diào)，各部門往往只能被動(dòng)接受學(xué)校財(cái)務(wù)處下達(dá)的預(yù)算計(jì)劃[5]。財(cái)務(wù)人員在編制預(yù)算時(shí)，往往按照“上年度基數(shù)+增長”的依據(jù)，這就造成了預(yù)算編制缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性，項(xiàng)目論證不夠充分，編制信息依據(jù)不足，透明度不高，在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)與實(shí)際情況脫節(jié)的現(xiàn)象，造成預(yù)算約束力不強(qiáng)。審計(jì)部門事后審計(jì)缺乏對預(yù)算的全過程監(jiān)控和跟蹤，使預(yù)算管理的效果大打折扣。

審計(jì)部門應(yīng)積極主動(dòng)探索全過程審計(jì)介入關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。事前參與學(xué)校預(yù)算的編制，提前介入，審計(jì)處負(fù)責(zé)人作為學(xué)校財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員，除列席學(xué)校有關(guān)決策會(huì)議外，應(yīng)參與學(xué)校預(yù)算安排和審議的主要過程，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算編制確定的原則、預(yù)算編制依據(jù)的充分性、預(yù)算編制的完整性、預(yù)算調(diào)整的規(guī)范性。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人參與財(cái)務(wù)處對各部門提交預(yù)算草案的審核過程。在編制預(yù)算期間，財(cái)務(wù)處應(yīng)提供預(yù)算編制的情況，審計(jì)人員對預(yù)算編制情況進(jìn)行評估分析，應(yīng)根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況，本著謹(jǐn)慎性、穩(wěn)健性的原則，在對以往年度預(yù)算執(zhí)行情況認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，分析預(yù)測收入和支出的依據(jù)是否充分，并通過座談等形式與相關(guān)部門充分溝通，提出加強(qiáng)預(yù)算管理的意見和建議，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性，并為事中和事后審計(jì)打下基礎(chǔ)。

2.事中審計(jì)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督

事中審計(jì)是預(yù)算管理審計(jì)的重要環(huán)節(jié)。建議在每年九月或十月份對當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果進(jìn)行審計(jì)。重點(diǎn)對大額資金以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和下屬單位、重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算收支進(jìn)度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和重點(diǎn)審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提出改進(jìn)建議。通過事中對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算調(diào)整情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，掌握預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)。

建議采用點(diǎn)面結(jié)合，突出重點(diǎn)的“常規(guī)+重點(diǎn)”的循環(huán)審計(jì)模式。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)涉及面廣、工作量大，如果主次不明、輕重不分，會(huì)將大量的審計(jì)力量耗費(fèi)在程式化的例行檢查上，而且重復(fù)的檢查也往往使工作流于形式。采用循環(huán)審計(jì)就是“一年一審，一審三年”?！耙荒暌粚彙笔侵笇⑸弦荒陮W(xué)?？傮w預(yù)算管理情況作為常規(guī)審計(jì)的內(nèi)容和范圍。財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)主要是以批準(zhǔn)的預(yù)算為審計(jì)依據(jù)，考核和檢查預(yù)算收支完成情況、資金使用效率與效果；同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)施過程中，檢查對國家方針政策、財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況?！耙粚徣辍笔侵刚莆詹糠謱ｍ?xiàng)預(yù)算管理權(quán)的部門的預(yù)算管理情況，如資產(chǎn)處、教務(wù)處、科研處、研究生院、人事處等職能部門，以及只有預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出使用權(quán)的其他行政管理部門和各學(xué)院教學(xué)部門的預(yù)算情況，可以根據(jù)輕、重、緩、急等情況，確定重點(diǎn)審計(jì)的方面。例如第一年審計(jì)學(xué)校重點(diǎn)支持且有二次分配權(quán)的教學(xué)科研管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況；第二年重點(diǎn)審計(jì)教學(xué)科研院所及教輔部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出使用情況；第三年重點(diǎn)審計(jì)基建、后勤及獨(dú)立核算部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出使用情況。通過采用循環(huán)審計(jì)模式開展高校預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，針對性強(qiáng)，可以突出審計(jì)重點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的問題，并提出改進(jìn)意見，有利于提高審計(jì)工作效果[6]。

3.事后審計(jì)，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督

雖然事前對預(yù)算編制、事中對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和調(diào)整進(jìn)行了審計(jì)，但事后審計(jì)仍然是高校預(yù)算管理審計(jì)的重點(diǎn)。每年上半年對上年度的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審計(jì)，對高校年度預(yù)算完成情況通過全面、完整的審計(jì)分析，全面評價(jià)預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合法性和效益性，提出整改意見，為下一年度的預(yù)算管理打好基礎(chǔ)。

將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與績效審計(jì)、其他類型審計(jì)相結(jié)合，進(jìn)行綜合評價(jià)。當(dāng)前高校開展預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)，大部分是對預(yù)算完成情況的總結(jié)，缺乏對預(yù)算執(zhí)行情況的效益性評價(jià)?？冃徲?jì)是對資金運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、收益性的檢查和評價(jià)。開展預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)，是將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與績效審計(jì)相結(jié)合，利用科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)，對預(yù)算資金進(jìn)行成本效益分析，并提出建設(shè)性意見，以促進(jìn)學(xué)校資源的有效利用和提高資金的使用效益。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)也可以與其他業(yè)務(wù)類型審計(jì)相結(jié)合。高校對在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、二級部門的財(cái)務(wù)收支審計(jì)、內(nèi)控評價(jià)、專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和結(jié)果，可以作為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)關(guān)注的內(nèi)容，結(jié)果可以相互利用。

重視預(yù)算管理審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，是審計(jì)發(fā)揮效能的途徑。應(yīng)推動(dòng)建立完善預(yù)算執(zhí)行情況的通報(bào)、約談機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行中績效不高的應(yīng)及時(shí)提醒；建立問題清單，對存在虛報(bào)、冒領(lǐng)、截留、挪用等問題的部門單位，應(yīng)進(jìn)行責(zé)任追究；建立整改落實(shí)負(fù)責(zé)制，保障審計(jì)整改落實(shí)責(zé)任到人，以發(fā)揮預(yù)算管理審計(jì)的最大效能。

(三)加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)是做好高校審計(jì)工作的重要前提。要提高預(yù)算管理審計(jì)工作的質(zhì)量，需要審計(jì)人員具有較專業(yè)的知識(shí)水平，較高的政策水平，較強(qiáng)的綜合分析能力、溝通能力，以及適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平等。

四、結(jié)語

高校預(yù)算審計(jì)涉及面廣，可用審計(jì)方法眾多，許多問題還需進(jìn)一步探討。只有不斷探索，理論與實(shí)踐相結(jié)合，更新審計(jì)方式，完善制度建設(shè)，才能提高預(yù)算管理審計(jì)質(zhì)量，發(fā)揮審計(jì)在高校治理中的重要作用。

[1] 中華人民共和國財(cái)政部預(yù)算法(2014年修正)[EB/OL].(2015-01-08)[2015-06-25].http://www.mof.gov.cn/mofhome/fujian/lanmudaohang/zhengcefagui/201501/t20150108_1177747.html.

[2] 教育部關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)工作的意見[EB/OL].(2015-02-26)[2015-06-25].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7501/201502/t20150226_189348.html.

[3] 農(nóng)漢康，祝青.內(nèi)部審計(jì)推動(dòng)完善高校預(yù)算治理的路徑[J].中國內(nèi)部審計(jì)，2016(5)：38-40.

[4] 趙楠.高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)管理研究[J].中國管理化信息化,2013,16(9):5-7.

[5] 曾海梅.加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行審計(jì)初探[J].西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012(5)：125-128.

[6] 鐘希余，鐘沛.高校預(yù)算執(zhí)行審計(jì)新模式：循環(huán)審計(jì)[J].財(cái)會(huì)月刊，2011(6)：75-76.

Thoughts on the Whole Process Auditing of Budget Management in Colleges and Universities

JIANGJin*

(Beijing Language and Culture University,Beijing 100083,China)

The budget management of colleges and universities is the core of financial management, and is one of economic activities for the premise and guarantee of the school. Budget management audit is the evaluation of university budget management behavior, and strengthening budget management, supervision, can promote the optimized allocation of resources and be an important means to ensure the efficient use of funds. Comparing colleges and universities at home and abroad, through analysis of the status quo and existing problems of budget implementation audit in our country, and combining with the new situation of budget management audit, the author discusses in advance, the combination of matter and afterwards audit budget management process audit idea, mode and method, hoping to perfect the budget management work in colleges and universities, and boost budget management audit work.

budget management; whole process; audit

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2016.03.014

2016-07-20

江進(jìn)(1967— )，女(漢族)，北京人，會(huì)計(jì)師，學(xué)士，研究方向：內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)管理，通信作者郵箱：shj@blcu.edu.cn。

G475

A

2095-5383(2016)03-0060-04